國(guó)務(wù)院新聞辦公室9月17日舉行新聞發(fā)布會(huì)，推介生態(tài)文明體制改革總體方案。會(huì)上中財(cái)辦副主任回應(yīng)關(guān)于大部制改革的問題時(shí)說“要做必要調(diào)整”。這說明大部制改革在經(jīng)歷前幾年轟轟烈烈的推動(dòng)之后，近期已無再次推進(jìn)的可能。對(duì)此，很多公務(wù)員其實(shí)都抱有疑問：大部制改革從積極推進(jìn)到悄然緩行，背后的政治因素和原理為何？

從歷史經(jīng)驗(yàn)看，制度所遭遇的最大難題不是單一社會(huì)問題的挑戰(zhàn)，而是“時(shí)間難題”。所謂“時(shí)間難題”，簡(jiǎn)單說就是社會(huì)問題日益復(fù)雜化與國(guó)家治理能力成長(zhǎng)性之間的賽跑。即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加、社會(huì)互動(dòng)強(qiáng)化，社會(huì)問題必然日益復(fù)雜化，原來為應(yīng)付簡(jiǎn)單社會(huì)而設(shè)置的各項(xiàng)制度必然遭遇效能下降的問題。而只要和平時(shí)代存續(xù)下去，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性只會(huì)不斷地發(fā)展，直到形成制度難以承受之危機(jī)。這也可以解釋中國(guó)歷史上各個(gè)王朝開端所設(shè)立的有效制度，如租庸調(diào)制、均田制、內(nèi)閣制、邊疆衛(wèi)所制、八旗制、綠營(yíng)制等，到了王朝中期均已朽壞不堪，到了王朝末期甚至已經(jīng)成了國(guó)家的負(fù)累、問題本身。

解決制度所面臨的“時(shí)間難題”，方法有兩個(gè)：一是不斷地、及時(shí)地進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)制度革新。如果制度進(jìn)化的速度落后于社會(huì)問題發(fā)展的程度，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的治理問題。二是以非正式的制度安排補(bǔ)充制度不斷出現(xiàn)的漏洞，包括臨時(shí)性舉措、臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、跨部門協(xié)調(diào)等。

西方國(guó)家治理體系最重要的優(yōu)勢(shì)在于正式制度進(jìn)行自我革新的能力，而非一時(shí)之制度優(yōu)劣。即通過持續(xù)、及時(shí)的制度更新，使制度發(fā)展與社會(huì)需求同步。“法治”雖被認(rèn)為是神圣的，但卻并非一成不變的。在過去一百多年時(shí)間里，西方政治制度的改革其實(shí)從未停止，如普選權(quán)實(shí)現(xiàn)、黑人平權(quán)、婦女平權(quán)、醫(yī)療法案改革，甚至同性戀婚姻權(quán)入法。在這些制度改革的過程中，改革動(dòng)力來自政黨、利益集團(tuán)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)?？偨y(tǒng)、行政部門、政黨均可因應(yīng)利益要求提案。與此同時(shí)，僅僅數(shù)千字的憲法僅做原則性規(guī)定，為具體的制度變革預(yù)留了空間。

中國(guó)的改革與此類似，即試圖用制度和機(jī)構(gòu)的調(diào)整來應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問題，特別是回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)治理的壓力。改革的一個(gè)主要方向是部門結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，特別是通過精簡(jiǎn)部門來進(jìn)行集約治理?！按蟛恐啤庇欣谔嵘龑?duì)復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的治理能力，但在具體的治理過程中成效并不顯著。這是因?yàn)橹袊?guó)的制度體系固化程度高，部門利益積重難返，因而難以進(jìn)行正式制度層面大刀闊斧的改革。大部制改革的障礙也恰在于此種制度的固化。

而就在2013年大部制改革推進(jìn)面臨障礙之時(shí)，中央決策層發(fā)現(xiàn)了另外一種頂層設(shè)計(jì)的方式，即以小組的方式進(jìn)行非正式制度下的協(xié)調(diào)，反而比在正式機(jī)構(gòu)上進(jìn)行整合，效率更高，權(quán)力的行使也順暢多了。原因是最高權(quán)力在小組中的效應(yīng)會(huì)直接擊碎來自機(jī)構(gòu)部門的“中梗阻”。小組的出現(xiàn)和發(fā)展，并非僅僅是中央向上集中權(quán)力的要求，而是國(guó)家治理體系的缺陷，使得非正式的制度不得不安排擔(dān)當(dāng)主要角色罷了。

小組制等于是在不進(jìn)行部門合并的情況下，進(jìn)行功能合并。領(lǐng)導(dǎo)小組雖為常設(shè)，但多數(shù)并不需要日常辦公，只在出現(xiàn)了重大問題時(shí)，以組長(zhǎng)牽頭組織聯(lián)席會(huì)議、多部門聯(lián)動(dòng)的方式完成決策。所以中央層級(jí)在2013年之后，實(shí)際上是轉(zhuǎn)而訴求以非正式制度或正式制度的非正式化來進(jìn)行內(nèi)部事權(quán)重組，以提升治理能力。拿17日這次國(guó)務(wù)院新聞辦公室所推介的生態(tài)文明體制改革總體方案來說，就由中財(cái)辦牽頭會(huì)同中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，12個(gè)部門組成一個(gè)起草組。原因是這次體制改革有10方面整合，要觸及某些部門的利益和奶酪。中財(cái)辦作為專項(xiàng)小組牽頭單位，可以協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間不同的意見，最后達(dá)成共識(shí)。

近幾年來，“領(lǐng)導(dǎo)小組”逐漸演變?yōu)橹袊?guó)政治生活中一種顯見的非正式制度或準(zhǔn)正式制度，在相關(guān)政府部門間架構(gòu)起較為有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。在通過小組等非正式制度提升國(guó)家治理能力的同時(shí)，必須著力于非正式政治的制度化，這才是從長(zhǎng)遠(yuǎn)上完善國(guó)家治理體系的正途。