就國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)來說，以下四種情形的土地必須實(shí)行招拍掛方式出讓：

一、政府供應(yīng)的工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須采取招拍掛方式。政府供應(yīng)的建設(shè)用地包括新增部分，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收后形成的用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等項(xiàng)目的國(guó)有建設(shè)用地；還有存量部分，即政府收購(gòu)或收回的國(guó)有建設(shè)用地。二、政府供應(yīng)不屬于工業(yè)、商業(yè)等五類用途的國(guó)有建設(shè)用地時(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)情形的須采取招拍掛方式。三、原劃撥土地使用權(quán)改變用途有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，須采取招拍掛方式供應(yīng)。四、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回國(guó)有土地使用權(quán)后公開出讓的，須采取招拍掛方式供應(yīng)。

實(shí)踐中，各級(jí)國(guó)土資源部門嚴(yán)格依照國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策，落實(shí)土地供應(yīng)政策。供地政策涉及的主要內(nèi)容：

一、限制用地項(xiàng)目和禁止用地項(xiàng)目

關(guān)于發(fā)布實(shí)施《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》的通知（國(guó)土資發(fā)〔2012〕98號(hào)）規(guī)定，凡列入《限制目錄》的建設(shè)項(xiàng)目，必須符合目錄規(guī)定條件，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。凡列入《禁止目錄》的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備、規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得辦理相關(guān)手續(xù)。違反通知規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)的，依法追究有關(guān)部門和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

以《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》為例，黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目被列入《限制用地目錄》，明確中央和地方省級(jí)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。也就是說，黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目屬于限制用地項(xiàng)目，只有經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。再如，對(duì)于商品住宅項(xiàng)目，宗地出讓面積不得超過小城市（鎮(zhèn)）7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃的標(biāo)準(zhǔn)。

再以《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》為例，別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目、賽馬場(chǎng)項(xiàng)目、黨政機(jī)關(guān)新建和改擴(kuò)建培訓(xùn)中心、未依法取得探礦權(quán)的礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目、未依法取得采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目等，都被列入禁止用地項(xiàng)目目錄，這意味著對(duì)這些類型的項(xiàng)目，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門一律不得辦理相關(guān)手續(xù)。

二、關(guān)于“兩高一資”

2005年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“控制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口……促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！奔丛诋a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、商品貿(mào)易等領(lǐng)域，將“高耗能、高污染和資源性”簡(jiǎn)稱為“兩高一資”，將相關(guān)行業(yè)稱為“兩高一資”行業(yè)。對(duì)“兩高一資”行業(yè)有了明確的規(guī)定，限制或禁止高污染、高能耗、消耗資源性外資項(xiàng)目準(zhǔn)入。

對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目——鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部最近聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕892號(hào)），要求對(duì)鋼鐵等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目不得安排用地計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，不得受理用地預(yù)審，未按國(guó)家規(guī)定核準(zhǔn)的，一律停止報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不得供地。

三、關(guān)于出讓最低價(jià)

協(xié)議出讓最低價(jià)。2003年8月1日起施行的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部21號(hào)令）第四條規(guī)定：以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。

第十七條規(guī)定，低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

協(xié)議出讓最低價(jià)的確定。《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第五條規(guī)定：協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和，有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70％。

可見，協(xié)議出讓最低價(jià)屬于區(qū)域控制價(jià)格，應(yīng)分用途、區(qū)域確定，并按規(guī)定公布，而不是在具體宗地出讓時(shí)臨時(shí)評(píng)估確定。

工業(yè)用地出讓最低價(jià)。國(guó)土資源部2006年發(fā)布，2007年1月1日開始實(shí)施的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，明確要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價(jià)和成交價(jià)格均不得低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓工業(yè)用地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。就國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)來說，以下四種情形的土地必須實(shí)行招拍掛方式出讓：

一、政府供應(yīng)的工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須采取招拍掛方式。政府供應(yīng)的建設(shè)用地包括新增部分，即農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收后形成的用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等項(xiàng)目的國(guó)有建設(shè)用地；還有存量部分，即政府收購(gòu)或收回的國(guó)有建設(shè)用地。二、政府供應(yīng)不屬于工業(yè)、商業(yè)等五類用途的國(guó)有建設(shè)用地時(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)情形的須采取招拍掛方式。三、原劃撥土地使用權(quán)改變用途有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的，須采取招拍掛方式供應(yīng)。四、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回國(guó)有土地使用權(quán)后公開出讓的，須采取招拍掛方式供應(yīng)。

實(shí)踐中，各級(jí)國(guó)土資源部門嚴(yán)格依照國(guó)家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策，落實(shí)土地供應(yīng)政策。供地政策涉及的主要內(nèi)容：

一、限制用地項(xiàng)目和禁止用地項(xiàng)目

關(guān)于發(fā)布實(shí)施《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》的通知（國(guó)土資發(fā)〔2012〕98號(hào)）規(guī)定，凡列入《限制目錄》的建設(shè)項(xiàng)目，必須符合目錄規(guī)定條件，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。凡列入《禁止目錄》的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備、規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得辦理相關(guān)手續(xù)。違反通知規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)的，依法追究有關(guān)部門和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

以《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》為例，黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目被列入《限制用地目錄》，明確中央和地方省級(jí)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。也就是說，黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目屬于限制用地項(xiàng)目，只有經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。再如，對(duì)于商品住宅項(xiàng)目，宗地出讓面積不得超過小城市（鎮(zhèn)）7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃的標(biāo)準(zhǔn)。

再以《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》為例，別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目、賽馬場(chǎng)項(xiàng)目、黨政機(jī)關(guān)新建和改擴(kuò)建培訓(xùn)中心、未依法取得探礦權(quán)的礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目、未依法取得采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目等，都被列入禁止用地項(xiàng)目目錄，這意味著對(duì)這些類型的項(xiàng)目，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門一律不得辦理相關(guān)手續(xù)。

二、關(guān)于“兩高一資”

2005年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：“控制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口……促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！奔丛诋a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、商品貿(mào)易等領(lǐng)域，將“高耗能、高污染和資源性”簡(jiǎn)稱為“兩高一資”，將相關(guān)行業(yè)稱為“兩高一資”行業(yè)。對(duì)“兩高一資”行業(yè)有了明確的規(guī)定，限制或禁止高污染、高能耗、消耗資源性外資項(xiàng)目準(zhǔn)入。

對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目——鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部最近聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2013〕892號(hào)），要求對(duì)鋼鐵等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目不得安排用地計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，不得受理用地預(yù)審，未按國(guó)家規(guī)定核準(zhǔn)的，一律停止報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不得供地。

三、關(guān)于出讓最低價(jià)

協(xié)議出讓最低價(jià)。2003年8月1日起施行的《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部21號(hào)令）第四條規(guī)定：以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。

第十七條規(guī)定，低于協(xié)議出讓最低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

協(xié)議出讓最低價(jià)的確定。《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第五條規(guī)定：協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地（拆遷）補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和，有基準(zhǔn)地價(jià)的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70％。

可見，協(xié)議出讓最低價(jià)屬于區(qū)域控制價(jià)格，應(yīng)分用途、區(qū)域確定，并按規(guī)定公布，而不是在具體宗地出讓時(shí)臨時(shí)評(píng)估確定。

工業(yè)用地出讓最低價(jià)。國(guó)土資源部2006年發(fā)布，2007年1月1日開始實(shí)施的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，明確要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價(jià)和成交價(jià)格均不得低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓工業(yè)用地，或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。