（作者單位：復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，國(guó)家不斷加大宏觀調(diào)控力度，并完善出臺(tái)了更為嚴(yán)格的土地管理與耕地保護(hù)政策。這一宏觀背景的變化，使轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)模式和提高土地集約利用水平成為加快新型城市化建設(shè)和新型工業(yè)化發(fā)展的核心要素戰(zhàn)略。近年來(lái)，溫州(溫州專(zhuān)題：http://www./special/wenzhou/)也日益受到土地資源稀缺和工業(yè)用地緊張的困擾，中小企業(yè)發(fā)展空間不足已成為 溫州 市工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸制約。這就要求 溫州市 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化調(diào)整，通過(guò)改變工業(yè)土地供應(yīng)模式，進(jìn)一步提高工業(yè)土地的使用效率。

一、土地稀缺與低效用地并存

土地是溫州市的稀缺資源 ， 溫州人均擁有土地面積僅0.42畝，是全省平均水平的71%，溫州市人均耕地面積0.32畝，是全省平均水平的60.4%，分別是杭州、寧波、紹興、嘉興的75.8%、56.0%、55.7%和34.0%，且溫州多山區(qū)，可用于工業(yè)用地十分有限，建設(shè)用地對(duì)溫州市今后發(fā)展的制約越來(lái)越大。溫州共有中小企業(yè)30多萬(wàn)家，占全市工業(yè)總產(chǎn)值95.5%，稅收的80%。企業(yè)規(guī)模的逐步壯大(至2006年底，已有498家年產(chǎn)值過(guò)億的民企，其中31家超過(guò)10億)直接導(dǎo)致工業(yè)用地需求激增，每年省里下達(dá)的1萬(wàn)多畝用地指標(biāo)猶如杯水車(chē)薪，成千上萬(wàn)家企業(yè)等著政府供地，眾多中小企業(yè)在規(guī)模擴(kuò)張階段遭遇了土地瓶頸。而按照目前工業(yè)用地需求的增長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)十二五后期將面臨無(wú)地可用的窘境 。 盡管目前溫州市2020年以前規(guī)劃的圍墾工程有35項(xiàng)，共計(jì)390平方公里，但由于圍墾進(jìn)度有限，仍然無(wú)法有效緩解當(dāng)前用地緊張的巨大壓力。

與土地稀缺極不相稱(chēng)的是，大量工業(yè)用地的閑置和浪費(fèi) 。 據(jù) 溫州市統(tǒng)計(jì)局 對(duì)全市 2423家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)(即年產(chǎn)值在500萬(wàn)元以上的企業(yè))用地情況的 調(diào)研 ，工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)積聚的主要基地，不僅土地利用率和產(chǎn)出低下，而且土地浪費(fèi)嚴(yán)重。數(shù) 據(jù) 顯示，溫州全市園區(qū)的工業(yè)集中度只有18%，每畝產(chǎn)值只有147萬(wàn)元 ， 僅為全市規(guī)模以上工業(yè)平均水平的52.1%。與之形成鮮明對(duì)比的是，在深圳、上海等地的高科技園區(qū)，每畝土地的產(chǎn)值已經(jīng)超過(guò)6.67億元。到200 7 年底 ，全市工業(yè)園區(qū)土地開(kāi)發(fā)率不足50 % 。部分 企業(yè) 占地 幾十畝乃至上百畝， 但 拿到地后遲遲不開(kāi)工，待價(jià)而沽，炒買(mǎi)炒賣(mài)，等待土地漲價(jià)，從中賺取差額 ， 珍貴的土地被閑置和浪費(fèi)。此外，溫州的工業(yè)園區(qū)廠房絕大多數(shù)是一層，二層，很少三四層，高層 廠房 基本沒(méi)有。土地資源供給不足和土地使用集約程度低的問(wèn)題并存，工業(yè)園區(qū)低水平發(fā)展問(wèn)題仍較為突出。

在土地資源日趨緊張的情況下，改變工業(yè)土地供應(yīng)模式，讓更多真正需要生產(chǎn)用房的企業(yè)直接進(jìn)入 標(biāo)準(zhǔn) 廠房生產(chǎn)，節(jié)省項(xiàng)目建設(shè)周期，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，使單位面積土地產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，成了當(dāng)前急需解決的一個(gè)重要課題。

二、標(biāo)準(zhǔn)廠房的市場(chǎng)需求與建設(shè)現(xiàn)狀

為了能夠準(zhǔn)確把握 溫州市 未來(lái)五年標(biāo)準(zhǔn)廠房的市場(chǎng)需求量，課題組對(duì) 全 市14個(gè)主要行業(yè)，近300家企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)廠房需求情況進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，在對(duì)匯總數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，對(duì) 溫州市 標(biāo)準(zhǔn)廠房需求的預(yù)測(cè)結(jié)果如下： （1）按 不變單位產(chǎn)值預(yù)測(cè) 結(jié)果 約為 3970 萬(wàn)平方米 ；（2）按 建筑面積相關(guān)系數(shù)預(yù)測(cè) 結(jié)果約為 3232 萬(wàn)平方米 ；（3）按企業(yè)規(guī)模預(yù)測(cè)結(jié)果約為 5590 萬(wàn)平方米 ；（4）按照行業(yè)協(xié)會(huì)需求預(yù)測(cè)結(jié)果約為 5495 萬(wàn)平方米 。 綜合以上四種測(cè)算結(jié)果，我們預(yù)計(jì)未來(lái)五年溫州市 標(biāo)準(zhǔn)廠房需求總量約為 4500 萬(wàn)平方米左右。 根據(jù)溫州市對(duì)工業(yè)建設(shè)用地容積率一般不低于2.0的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)需要工業(yè)用地高達(dá)3.38萬(wàn)畝；如果容積率按1.0折算，則需要工業(yè)用地高達(dá)6.76萬(wàn)畝。根據(jù)目前浙江省每年劃撥溫州市的工業(yè)用地指標(biāo)（約1萬(wàn)畝）來(lái)看，根本無(wú)法滿足。

從目前溫州市標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看， 標(biāo)準(zhǔn)廠 房的土地指標(biāo)主要來(lái)源由當(dāng)?shù)毓I(yè)用地指標(biāo)、省重點(diǎn)項(xiàng)目戴帽土地指標(biāo)、農(nóng)民二、三產(chǎn)返回地、廢棄地整理及一些臨時(shí)的用地指標(biāo)組成。全市標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)基本形成了政府、村集體和企業(yè)多元開(kāi)發(fā)以及租售并舉的多樣化經(jīng)營(yíng)的局面。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止 到2006年， 溫州市 已建標(biāo)準(zhǔn)廠房26個(gè)，總占地面積1121.9畝，總建筑面積73.62萬(wàn)平方米，平均容積率僅為0.9。而 僅 2007 年，全市共規(guī)劃新建、續(xù)建標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目 達(dá) 57 個(gè)，總建筑面積 318.81 萬(wàn)平方米，當(dāng)年完工總面積 1198.09 萬(wàn)平方米。 另?yè)?jù)《溫州市標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2007-2011）》，全市共規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目107個(gè)，總占地面積1.35萬(wàn)畝，規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房總面積1361.7萬(wàn)平方米。另有儲(chǔ)備項(xiàng)目45個(gè)未列入規(guī)劃，總占地總面積1149.42畝，建筑總面積達(dá)93.12萬(wàn)平方米。

從項(xiàng)目申報(bào)的主體和項(xiàng)目來(lái)看，溫州各級(jí)政府、企業(yè)以及村集體將工業(yè)用地和村集體二、三產(chǎn)返回用地作為標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的呼非常強(qiáng)烈，標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)可謂熱極一時(shí)。這與國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度，緊 縮土地供應(yīng)的政策調(diào)整有關(guān)。隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》的發(fā)布，中國(guó)土地調(diào)控新政正式出臺(tái)，土地“閘門(mén)”進(jìn)一步收緊，受此影響， 有專(zhuān)家預(yù)計(jì) 全國(guó)土地價(jià)格預(yù)計(jì)將提高近５０％ 。但 據(jù) 溫州市經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)計(jì) ， 2007年以來(lái)，溫 州市實(shí)施土地招拍掛的地塊成交價(jià)，土地價(jià)格出現(xiàn)了大幅度上漲，從其成交價(jià)看，各地普遍高出底價(jià)的3-4倍。 如，2007年 瑞安拍出的43畝地，最低的每畝也要200萬(wàn)元，最高的每畝達(dá)到315萬(wàn)元；平陽(yáng)鄭樓鎮(zhèn)拍出的平均每畝價(jià)格也達(dá)到86萬(wàn)元。 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海、江蘇等地區(qū)的工業(yè)地價(jià)。工業(yè)用地招拍掛明顯缺乏定價(jià)規(guī)范， 個(gè)別地方把工業(yè)用地出讓作為增加財(cái)政收入來(lái)源來(lái)安排指標(biāo)并實(shí)際操作。 與工業(yè)地價(jià)不斷沖高的趨勢(shì)相反，2007年以來(lái)溫州地價(jià)的飆升已經(jīng)成為眾多中小企成本加劇的頭號(hào)難題。據(jù)溫州市中小企業(yè)促進(jìn)會(huì)的統(tǒng)計(jì)顯示，目前溫州共計(jì)有30多萬(wàn)家中小企業(yè)，而20%左右的企業(yè)因?yàn)樯a(chǎn)成本驟增而處于停工或半停工狀況。原材料漲價(jià)、勞動(dòng)力成本提高、國(guó)外消費(fèi)市場(chǎng)疲軟、人民幣的升值等多重因素都是導(dǎo)致溫州中小企業(yè)陷入困境的原因，但土地要素的成本上升幾乎成了當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)生存的封喉一劍。

三、標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)中存在的一些問(wèn)題

為了有效緩解工業(yè)用地緊張壓力，提高土地集約利用水平，為中小企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間， 溫州市委、市政府組織開(kāi)展了“重大工業(yè)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)合力攻堅(jiān)行動(dòng)”，以加快全市工業(yè)發(fā)展和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)步伐，切實(shí)推進(jìn)工業(yè)用地利用效率的提高。 從目前實(shí)施的情況來(lái)看，盡管近兩年溫州地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)發(fā)展十分迅速，規(guī)模擴(kuò)張趨勢(shì)明顯， 全市標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)基本形成了多元開(kāi)發(fā)以及租售并舉的多樣化經(jīng)營(yíng)的局面。 但在標(biāo)準(zhǔn)廠房的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理方式上仍然存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整未形成合力。目前，已開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)廠房，產(chǎn)業(yè)混雜現(xiàn)象突出，缺乏有效的控制和引導(dǎo)，鋼鐵、鞋服、鎖具、電鍍等產(chǎn)業(yè)混雜共存，不利于產(chǎn)業(yè)層面的提高，容易造成新一輪的標(biāo)準(zhǔn)廠房“低、小、散”現(xiàn)象。在建和新建標(biāo)準(zhǔn)廠房開(kāi)發(fā)，仍未納入全市“退二進(jìn)三”總體部署和產(chǎn)業(yè)提升總體計(jì)劃，標(biāo)準(zhǔn)廠房的中小企業(yè)孵化器和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化基地作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

（2）配套建設(shè)不到位。目前標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)中園區(qū)宿舍、食堂等配套設(shè)施主要依靠周邊城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)來(lái)解決，雖然繁榮了周邊經(jīng)濟(jì)，但是對(duì)周邊地區(qū)的垃圾處理、污水處理、文化娛樂(lè)等各類(lèi)設(shè)施提出了更高的要求。標(biāo)準(zhǔn)廠房周邊地區(qū)并未納入規(guī)劃范圍，處于自發(fā)狀態(tài)，一旦規(guī)劃建設(shè)跟不上，極易造成園區(qū)周邊的“臟、亂、差”現(xiàn)象，直接影響園區(qū)配套功能的完善。

（3）經(jīng)營(yíng)管理方式亟待完善。以出讓的方式供給標(biāo)準(zhǔn)廠房，雖然有利于前期快速收 回 投資資金，但是客觀上加快了工業(yè)地產(chǎn)價(jià)格的過(guò)快上升，加劇了尋租現(xiàn)象，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力提升，需進(jìn)一步研究完善出讓方案和出讓政策。而由于缺乏專(zhuān)業(yè)的物業(yè)管理公司，部分由政府負(fù)責(zé)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)廠房在建成后仍沒(méi)脫離政府管理，造成物業(yè)費(fèi)收繳困難。

（4） 建設(shè)行為有待進(jìn)一步規(guī)范。部分過(guò)渡性安置的標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目本應(yīng)按照過(guò)渡性要求，設(shè)計(jì)建設(shè)鋼架式臨時(shí)標(biāo)準(zhǔn)廠房，但實(shí)際操作中，入駐企業(yè)基本都加大投資建成鋼混結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期建筑。由于缺乏有效的退出機(jī)制保障和相應(yīng)制度的完善，很容易造成退出和調(diào)整的障礙

（5） 未能有效落實(shí)園區(qū)開(kāi)發(fā)政策 。 溫州 市政府在2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)建設(shè)管理的若干意見(jiàn)》中明確提出“新建、在建的工業(yè)園區(qū)，新增用地指標(biāo)應(yīng)確保預(yù)留20%以上的工業(yè)用地，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房”，但這個(gè)政策在各工業(yè)園區(qū)目前的建設(shè)中都沒(méi)有得到落實(shí)。 政府需要進(jìn)一步出臺(tái)園區(qū)開(kāi)發(fā)的相關(guān)監(jiān)管政策，確保園區(qū)土地有效利用。

四、關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的政策建議

綜合以上分析，為有效緩解當(dāng)前工業(yè)用地緊張壓力，適應(yīng)轉(zhuǎn)變工業(yè)供地模式的需要，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)提高土地集約利用效率的目的，我們對(duì)政府規(guī)范和引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)提出以下政策建議：

一是 提高 園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè) 水平 ，規(guī)范園區(qū)用地行為，提高集約用地 效率 。主要措施包括： （1） 引進(jìn)企業(yè)注重配套性，使相關(guān)產(chǎn)業(yè)能夠就近延伸，提高產(chǎn)業(yè)附加值； （2） 制定專(zhuān)門(mén) 的 《土地集約利用管理暫行辦法》，對(duì)園區(qū)企業(yè)和工業(yè)項(xiàng)目用地進(jìn)行規(guī)范管理； （3） 合理安排企業(yè)用地面積和位置，對(duì)各大企業(yè)的公共設(shè)施進(jìn)行集中、統(tǒng)一建設(shè)，對(duì)企業(yè)間零星小塊土地，在符合規(guī)劃、環(huán)保條件的前提下，再安排一些用地量更小的配套企業(yè)和廢物利用企業(yè)，見(jiàn)縫插針，防止土地浪費(fèi)； （4） 有意識(shí)地預(yù)留一部分相對(duì)成片的大宗土地，作為引進(jìn)投資強(qiáng)度和產(chǎn)出率高的大企業(yè)用地； （5） 建立合理的準(zhǔn)入機(jī)制，提高土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出率； （6） 嚴(yán)格規(guī)定項(xiàng)目動(dòng)工和投產(chǎn)期限，有效縮短土地等各項(xiàng)審批程序環(huán)節(jié)，使土地在短期內(nèi)產(chǎn)生可觀效益； （7） 逐步引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)利用現(xiàn)有土地，通過(guò)增資擴(kuò)股等方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高土地集約利用程度，建立無(wú)地招商新模式 ；（8）完善監(jiān)管制度，嚴(yán)格落實(shí)政府關(guān)于園區(qū)用地20％用作標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的要求。

二是合理引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的開(kāi)發(fā)利用。要警惕 利用標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)變相要地，大搞規(guī)模擴(kuò)張，變相牟取財(cái)政收入的做法；盡快制定工業(yè)用地招拍掛的定價(jià)制度，遏制 炒作工業(yè)用地， 控制 工業(yè)地價(jià)大幅上揚(yáng) ，確保 區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康 發(fā)展 ；對(duì)政府出資建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)廠房要規(guī)定出售比例， 防止大規(guī)模出讓或變 相謀求財(cái)政收入， 確保政府對(duì)工業(yè)用地資源的控制力，為新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)留政策空間和用地空間； 標(biāo)準(zhǔn)廠房一定要按產(chǎn)業(yè)分類(lèi)，以便同期準(zhǔn)備各個(gè)行業(yè)的共用設(shè)施，便于產(chǎn)業(yè)集群 培育 ；標(biāo)準(zhǔn)廠房要按企業(yè)規(guī)模大小，設(shè)置不同的園區(qū)，以便小型企業(yè) 孵化和規(guī)模企業(yè)入駐 標(biāo)準(zhǔn)廠房 。 建議標(biāo)準(zhǔn)廠房分兩類(lèi)，一類(lèi)是根據(jù)各個(gè)地方主要的產(chǎn)業(yè)集群所設(shè)置的相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)廠房；另外一類(lèi)可以是工業(yè)類(lèi)的混合標(biāo)準(zhǔn)廠房，可以成為新增的小企業(yè)的孵化器 。

三是完善相關(guān)政策，服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展。 政策需要提前制定 ， 在大力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的同時(shí)，要研究 出讓和租賃 方案，并通過(guò) 公告 讓企業(yè)了解政策的可執(zhí)行性。標(biāo)準(zhǔn)廠房是 溫州 大多數(shù)中小企業(yè)關(guān)心 的供地模式 ，其 出讓和租賃 政策需要公開(kāi)、公正和公平， 很多 企業(yè)很怕標(biāo)準(zhǔn)廠房又會(huì)成為關(guān)系運(yùn)作的結(jié)果； 另外，由于民營(yíng) 企業(yè)對(duì)于產(chǎn)權(quán)還是非常重視，小型企業(yè)不供地， 只 提供標(biāo)準(zhǔn)廠房， 要在政策上解決中小企業(yè)對(duì) 標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)問(wèn)題 的后顧之憂。

四是 建立 標(biāo)準(zhǔn)廠房 項(xiàng)目建設(shè)用地 的 指標(biāo) 體系。指標(biāo)體系應(yīng)該包括兩個(gè)方面，一方面是由 投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重四個(gè)方面組成 的建設(shè)用地指標(biāo)體系；另一方面是由 土地銷(xiāo)售額產(chǎn)出率、土地稅收產(chǎn)出率、吸納就業(yè)率、產(chǎn)業(yè)集聚率 四個(gè)方面組成的的 節(jié)約用地綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 。各地政府應(yīng)當(dāng) 實(shí)行工業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出 年度 綜合評(píng)價(jià) 并與 土地年度計(jì)劃安排相掛鉤。

五是 為加大對(duì)低效閑置土地的查處力度，全面開(kāi)展閑置土地 清查 工作。 各地政府應(yīng)該在 堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)、依法行政原則 的前提下 ，通過(guò)收回或重新配置、完善供后監(jiān)管、清欠社保資金、調(diào)整年度用地計(jì)劃、在建項(xiàng)目檢查、規(guī)范入?yún)^(qū)入園協(xié)議、建立工業(yè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出 的 經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)體系等措施 ，對(duì)已出讓但未按時(shí)開(kāi)發(fā)利用的 閑置土地 進(jìn)行回收和調(diào)整，確保工業(yè)用地的有效集約利用。

六是標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)該輕數(shù)量、減規(guī)模、重質(zhì)量。 為了使有限的土地得到合理配置和高效利用， 標(biāo)準(zhǔn)廠房區(qū)應(yīng)該按照工業(yè)社區(qū)化的原則明確 設(shè)置準(zhǔn)入條件，進(jìn)入 標(biāo)準(zhǔn)廠房的項(xiàng)目 必須是科技含量高、投資規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)效益好、污染程度低的項(xiàng)目。事實(shí)上， 標(biāo)準(zhǔn)廠房 的基本功能 在集約用地之外 就是集中產(chǎn)業(yè)，把分散的企業(yè)集中到一起，共享各種配套設(shè)施，提供快捷有效的服務(wù)，形成規(guī)模效應(yīng)。如果不能集約利用土地，或者集約用地程度不高，那就 難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的目的 。