內(nèi)容提要 公私伙伴關(guān)系（PPP）模式能夠減輕政府財政壓力，提高公共項目的供給水平與供給效率，已在西方國家得到廣泛運用。為促進PPP模式在中國的應(yīng)用，借鑒國外實踐經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，對影響PPP模式成功的關(guān)鍵因素進行分析。公共項目采用PPP模式，成功的關(guān)鍵在于政府正確地行使職能，通過合同確立恰當?shù)募顧C制，明確公私雙方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，對風(fēng)險進行合理分擔(dān)，以及必要的環(huán)境與機構(gòu)支撐。
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　　關(guān)鍵詞 公私伙伴關(guān)系 激勵機制 風(fēng)險分擔(dān)機制
　　
　　一、引言
　　
　　
　　公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnership，PPP）模式是公用事業(yè)民營化廣泛采用的一種融資及管理機制，泛指為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的項目或服務(wù)，公共部門和私人部門建立的一種伙伴關(guān)系。在PPP理念下，具體項目的實現(xiàn)方式，可以采取建造―運營―轉(zhuǎn)讓（Build- Operate- Transfer, BOT）、轉(zhuǎn)讓―運營―轉(zhuǎn)讓（Transfer- Operate- Transfer, TOT）、設(shè)計―建造―融資―運營（Design- Build- Finance- Operate, DBFO）等。
　　PPP理念在中國應(yīng)用較晚。近年來，從中央到地方，各級政府相繼出臺了鼓勵非公有制經(jīng)濟投資公用事業(yè)的政策。一些地方在公路、水務(wù)、電力等公用事業(yè)領(lǐng)域嘗試采用了PPP模式，如湖北襄荊高速公路、香港地鐵、長沙電廠、北京第十水廠、北京地鐵四號線等，取得了一定的經(jīng)驗。為了促進PPP模式在中國的成功運作，本文對PPP模式成功的關(guān)鍵因素進行分析，包括政府的重要作用，在特許權(quán)協(xié)議中確立必要的激勵機制，以及必要的環(huán)境與機構(gòu)支撐。
　　
　　二、政府的重要作用
　　
　　在PPP模式下，政府是特許權(quán)協(xié)議的當事方之一；另外，政府要為項目的運作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。因此，對比傳統(tǒng)公共項目建設(shè)模式，政府在PPP項目中的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變或調(diào)整。
　　首先，政府必須更加謹慎地審核項目，建立一個適合項目發(fā)展的合理、科學(xué)、透明的程序，確立PPP的法律地位，通過市場機制選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴對基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)及運營實力，擇優(yōu)確定合作方，并鼓勵創(chuàng)新。
　　PPP模式的核心是特許權(quán)協(xié)議，政府部門應(yīng)在其中明確產(chǎn)品或服務(wù)標準，但并不限定如何生產(chǎn)與提供。私人部門根據(jù)政府部門的要求，利用自身經(jīng)驗和優(yōu)勢編制建議書，進行投標，政府部門擇優(yōu)選取。政府部門只規(guī)定所要的產(chǎn)品或服務(wù)標準的做法留給私人部門很大的創(chuàng)新空間，私人部門有動力發(fā)展創(chuàng)新方法，比如創(chuàng)新設(shè)計、創(chuàng)新運營方式等。這樣一方面滿足政府部門對產(chǎn)品或服務(wù)標準的要求，另一方面，精確計算整個特許權(quán)協(xié)議期的成本，盡可能降低項目成本，以在競標中獲勝。
　　其次，政府必須確定一種足夠謹慎的承諾機制，保證資產(chǎn)的安全性，降低項目融資成本，保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使私方的投資成本及運營成本得以補償，并獲得合理回報。
　　英國Fazakeley監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業(yè)險的情況下，政府充當承保人。然而，當項目在運營過程中，因發(fā)生犯人騷亂和暴動，致使商業(yè)保險公司不愿為其續(xù)保時，政府卻收回了原先的承諾，致使私方無法承擔(dān)大幅提高的監(jiān)獄運營成本，最終導(dǎo)致了該項目的被迫終止。
　　第三，政府職能必須確定一個清楚的邊界，包括資產(chǎn)的邊界及監(jiān)管的邊界，如市場準入監(jiān)管、價格監(jiān)管、普遍服務(wù)監(jiān)管等，以效率監(jiān)管作為有效監(jiān)管的前提和保證。這一切的實現(xiàn)需要政府具備較高的公共管理能力。
　　北京地鐵四號線項目采用了PPP模式，在監(jiān)管、定價及公私權(quán)利與義務(wù)方面，政府顯示了較強的公共管理能力。該項目全部建設(shè)內(nèi)容被劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的投資和建設(shè)，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司子公司四號線公司來完成；B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備的投資和建設(shè)，由“港鐵―首創(chuàng)聯(lián)合體”組建的京港地鐵公司來完成。四號線建成后，京港地鐵公司負責(zé)運營管理，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。在建設(shè)期內(nèi)，市政府按照《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定，監(jiān)督四號線公司和京港地鐵公司完成土建部分以及機電設(shè)備部分的建設(shè)。在特許運營期內(nèi)，由市政府制定并頒布四號線運營票價政策，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況適時調(diào)整票價，按有關(guān)運營和安全標準對特許公司進行監(jiān)管。在發(fā)生涉及公共安全等緊急事件時，市政府有權(quán)介入。如果特許公司未履行《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，市政府可以采取包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施。同時，市政府也要履行《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任。北京市政府對北京地鐵四號線PPP項目的有力監(jiān)管和明晰的權(quán)責(zé)劃分，將是該項目成功實施的有力保障。
　　
　　三、在特許權(quán)協(xié)議中確立必要的激勵機制
　　
　　根據(jù)北京市發(fā)改委組織的英國考察團《PPP模式發(fā)祥地考察報告》，英國采用傳統(tǒng)模式進行的公共項目建設(shè)中，只有30%的項目按期完工，也只有27%的項目沒有超過預(yù)算，其中的主要原因一是沒能被精確計算整個項目的前期成本；二是沒有采用恰當?shù)娘L(fēng)險管理方法，在建項目的任何困難和財務(wù)成本皆由政府來承擔(dān)；三是缺乏足夠的激勵機制。同樣，超過70%的PPP項目按時完工，沒有任何建筑費用超支由政府部門來承擔(dān)。
　　PPP模式下，在合同中確立相應(yīng)的激勵機制，能很好地克服傳統(tǒng)公共項目建設(shè)超期與超支的缺點。
　?。ㄒ唬┟鞔_支付機制，促使按時完工不超支
　　在PPP模式下，尤其在政府直接購買服務(wù)的項目中，私人部門只有在提供政府要求的產(chǎn)品或服務(wù)后，才能獲得政府的支付。在基礎(chǔ)設(shè)施建成和提供服務(wù)之前，政府并不支付。因此，私人部門會盡可能地按期完工項目，以及早獲得支付。同時，政府部門支付的只是私人部門已提供服務(wù)的費用，并不支付私人部門造成的項目超支費用。因此，私人部門會在投標時非常謹慎地計算整個合同期的費用，主動將其控制在合理的范圍內(nèi)。
　　（二）明確獎懲機制，確保產(chǎn)品或服務(wù)符合公共部門標準
　　在PPP模式下，如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)不能達到最初合同規(guī)定的標準，政府將對其進行懲罰，削減支付額。例如，通訊業(yè)的PPP項目中，如果信息技術(shù)運行體系發(fā)生中斷的次數(shù)超過合同規(guī)定標準，政府會通過罰金來削減支付。另一方面，如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)達到或超過最初合同規(guī)定的標準，則可以獲得一定比例的追加獎勵。
　　如果私人部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)持續(xù)低于合同規(guī)定的標準，那么PPP合同將被終止，公共項目或被政府接管，或進行再招標，由另外的私人部門接替。這一獎懲機制對私人部門提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)是一個極大的刺激。由于私人部門以利潤最大化為目標，當其行為危及這一目標時，私人部門有完全的主動性去修正偏離目標的行為。
　　英國財政部曾對運行的500多個PPP項目進行，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，當項目提供的服務(wù)不能滿足合同要求的標準而受到支付削減的懲罰后，幾乎所有受懲罰的項目隨后提供的服務(wù)都達到了合同要求，72%的受懲罰項目甚至在受罰后，提供比合同要求服務(wù)更好的服務(wù)。
　?。ㄈ┖侠戆才刨Y本結(jié)構(gòu)，使私人部門各參與方利益一致
　　承包商的工期和質(zhì)量控制和設(shè)備供應(yīng)商的產(chǎn)品質(zhì)量控制，是長期以來困擾傳統(tǒng)公共項目建設(shè)的主要問題之一，也是PPP模式可以通過資本結(jié)構(gòu)安排有效解決的一個問題。
　　在傳統(tǒng)模式下，公共項目建設(shè)承包商和設(shè)備供應(yīng)商在項目建成，設(shè)備提供完畢后，公共項目的運營是否順利和盈利，與他們沒有直接關(guān)系。他們卻在業(yè)主方可承受的范圍內(nèi)，降低在建項目和設(shè)備質(zhì)量以增加他們的利潤。承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運營商有各自的利益最大化目標，彼此相互沖突。而PPP模式下，可以由相關(guān)各方組成一個聯(lián)營體或特殊目的公司（SPV），要求承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運營商各持一定的股份，并通過一定的方式融資。這樣，在合同期內(nèi)，公共項目的收入與承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運營商密切相關(guān)，而公共項目的建設(shè)質(zhì)量和設(shè)備質(zhì)量直接影響項目的運營收入，從而使承包商、設(shè)備供應(yīng)商和運營商利益目標一致，從一開始就關(guān)注項目在整個壽命期或合同期的表現(xiàn)，全局考慮，有效節(jié)約成本，并及時修正缺陷。