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在界定水資源管理學(xué)基本概念的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源管理學(xué)的基本理論進(jìn)行探討，然后專題闡述水資源管理的各個(gè)領(lǐng)域，最后展開(kāi)案例研究。全書(shū)共分十九章，第一章，水資源管理學(xué)概述，界定了水資源管理學(xué)的內(nèi)涵、研究?jī)?nèi)容、研究進(jìn)展和與其他相關(guān)學(xué)科的關(guān)系；第二章，水資源管理學(xué)的理論基礎(chǔ)，分別闡述了水資源可持續(xù)利用理論、水資源復(fù)合系統(tǒng)理論、生命周期理論和水資源管理學(xué)的管理學(xué)基礎(chǔ)；第三章—第十七章，專題論述，論述了水資源的數(shù)量管理、質(zhì)量管理、經(jīng)濟(jì)管理、權(quán)屬管理、規(guī)劃管理、工程管理、地下水資源管理、國(guó)際水資源管理、投資管理、行政管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全管理、數(shù)字化管理和其他水資源相關(guān)管理；第十八章和第十九章，案例研究，以首都圈農(nóng)業(yè)水資源、民勤水資源可持續(xù)利用展開(kāi)研究。

本書(shū)是國(guó)內(nèi)外首部系統(tǒng)論述水資源管理學(xué)的專著，可供水利、地理、環(huán)境、生態(tài)、資源、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)等有關(guān)專業(yè)的科研、教學(xué)參考，也可以作為水資源管理系統(tǒng)培訓(xùn)的高級(jí)教材。水信息網(wǎng)經(jīng)作者允許，將這本書(shū)的內(nèi)容逐章節(jié)呈現(xiàn)給您，歡迎您瀏覽。

第十四章 水資源法律管理

水資源法律管理是以立法的形式，通過(guò)水資源法規(guī)體系的建立，為水資源的開(kāi)發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)提供制度安排，調(diào)整與水資源有關(guān)的人與人的關(guān)系，并間接調(diào)整人與自然的關(guān)系。法律管理是實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)值和可持續(xù)利用的有效手段，在水資源綜合管理中具有基礎(chǔ)性地位。本章分析了水資源法律管理演變歷程，分析了水資源法律管理的作用性質(zhì)和特點(diǎn)、水資源立法的內(nèi)容，提出了完善我國(guó)水資源法規(guī)途徑。

第一節(jié) 水資源法律管理的歷史沿革

一、世界水資源法律管理的歷史沿革

豐富的、便于獲取的水資源，是人類文明產(chǎn)生和繁榮的必要條件。因而，對(duì)水資源的管理，尤其是利用代表國(guó)家意志、具有強(qiáng)制性的法律進(jìn)行管理，伴隨著人類文明的整個(gè)演進(jìn)過(guò)程，并隨著人類活動(dòng)的擴(kuò)張和水事關(guān)系的日益復(fù)雜而不斷發(fā)展演化。世界水資源法律管理，大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（一）習(xí)慣法階段

在人類社會(huì)的早期階段，幾乎所有的文明古國(guó)如中國(guó)、埃及、巴比倫、印度等，都依靠一些不成文的習(xí)慣法對(duì)水資源進(jìn)行管理。這些習(xí)慣法包括歷史慣例、鄉(xiāng)規(guī)民約以及宗教國(guó)家的經(jīng)典、教觀和教義中體現(xiàn)的共同準(zhǔn)則等。按照當(dāng)時(shí)的慣例，水資源作為公共品由全社會(huì)共同所有，水源的分配和使用受到嚴(yán)格控制，并根據(jù)可得水量的季節(jié)性變化進(jìn)行調(diào)整；在航運(yùn)、娛樂(lè)、漁業(yè)等用水途徑還沒(méi)有產(chǎn)生時(shí)，水資源的主要用途是人畜日常用水和少量的生產(chǎn)發(fā)展用水，如灌溉、城市供水和排污等，這些用水都是免費(fèi)的，但要受到嚴(yán)格的控制；供水系統(tǒng)由使用者建造和維護(hù)，并通過(guò)選舉管理者代表公眾進(jìn)行管理。事實(shí)上，在習(xí)慣法階段的規(guī)則和制度中，已經(jīng)隱隱可以看到現(xiàn)代水資源法律管理的一些主要內(nèi)容，如水權(quán)、水費(fèi)制度的安排，水利工程的管理模式等。而且，由于當(dāng)時(shí)人們對(duì)自然的敬畏，使得這些規(guī)則充分體現(xiàn)了與自然法則的和諧統(tǒng)一，這也正是如今人們?cè)诹⒎ㄖ邢Ｍ匦陆⒌幕驹瓌t。

（二）傳統(tǒng)的成文法典階段

隨著時(shí)間的推移，為防止習(xí)慣法的規(guī)則失傳，人們將其編制成文，從而形成了最初的成文法典。

在成文法典中，水法規(guī)則最早體現(xiàn)于羅馬法系，如頒布于公元前450年前后的十二銅表法、公元534年完成的《查士丁尼民法大全》等。在羅馬法系中，共分為三級(jí)水權(quán)：私有權(quán)，附屬于土地所有者，隨土地的出賣、獲得或轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)移；共有權(quán)，無(wú)須任何許可，任何人處于任何目的都可以不受限制地使用水；公有權(quán)，水體屬于國(guó)家，其使用受國(guó)家控制。羅馬法系對(duì)水資源管理模式的安排，是通過(guò)設(shè)置強(qiáng)有力的集權(quán)水行政部門來(lái)管理城市水供給和污水牌坊、航行、洪水控制和相關(guān)的水利工程及建筑。而在灌溉及其他方面還在很大程度上依賴習(xí)慣法的約束。

羅馬帝國(guó)衰亡和分裂之后，羅馬法系中關(guān)于水資源管理的規(guī)則和思想為各現(xiàn)代國(guó)家所承襲并體現(xiàn)于其民法中。羅馬法系的發(fā)展方向主要有三個(gè)，其區(qū)別主要在于對(duì)水權(quán)規(guī)定的不同。絕大多數(shù)歐洲大陸國(guó)家實(shí)行大陸法系規(guī)則，水權(quán)規(guī)定既有公有也有私有，公有水資源的利用需國(guó)家行政許可，私有水資源則依據(jù)岸邊所有權(quán)。英國(guó)、美國(guó)東部各州和受英語(yǔ)文化影響的國(guó)家和地區(qū)實(shí)行英美普通法系，主要承襲了羅馬法系中水資源“共有”的思想，認(rèn)為水資源不應(yīng)成為所有權(quán)的對(duì)象，即使是國(guó)家或王室也不能占有。之后，在美國(guó)西部一些州新發(fā)展起來(lái)了“優(yōu)先占有權(quán)”規(guī)則。此外，印度、伊斯蘭國(guó)家的水資源管理規(guī)則體現(xiàn)在根據(jù)其宗教經(jīng)典和教義思想編撰的成文法典中，而其中水資源一般都被視為公有財(cái)產(chǎn)。

總的說(shuō)來(lái)，羅馬法系幾乎影響了所有現(xiàn)代國(guó)家的立法。在傳統(tǒng)的成文法典階段，水權(quán)制度是水資源法律管理中最核心的制度安排。

（三） 現(xiàn)代水法形成和發(fā)展階段

進(jìn)入20世紀(jì)，隨著各國(guó)法律體系的不斷發(fā)展和完善，水資源法律管理也進(jìn)入了新的階段。各國(guó)不但在憲法、民法等法律中納入水資源管理的條款，而且開(kāi)始制定專門的水法規(guī)。尤其是20世紀(jì)下半葉以來(lái)，水資源的廣泛開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)了水量分配、污染防治、投資分?jǐn)?、組織體制等一系列問(wèn)題，各國(guó)開(kāi)始修訂原有法律，或制定新的法律，通過(guò)一個(gè)包含若干法律法規(guī)的水法體系來(lái)管理水資源，解決各種不同的問(wèn)題。

綜觀世界各國(guó)水法，大致可歸納為兩種類型。一類以法國(guó)等歐洲國(guó)家為代表，有基本水法和專項(xiàng)法律法規(guī)之分?；舅ㄖ饕?guī)定水資源開(kāi)發(fā)、管理、保護(hù)等方面的基本政策；專項(xiàng)法律法規(guī)則側(cè)重解決專門問(wèn)題，規(guī)定更細(xì)致，更具操作性。另一類以美國(guó)、日本等國(guó)為代表，根據(jù)水資源利用和管理的需要制定針對(duì)各種目的的法規(guī)，但似乎沒(méi)有一個(gè)基本水法。如美國(guó)水工程的規(guī)劃、撥款、建議和管理幾乎都通過(guò)立法確定；日本根據(jù)不同的管理內(nèi)容制定了 河川法、特定多目標(biāo)法、水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法、水污染防治法等。

通過(guò)各國(guó)立法的變化，可以看到這一時(shí)期水資源法律管理的一些特點(diǎn)：管理內(nèi)容不斷豐富，幾乎涉及水資源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的所有問(wèn)題，這也體現(xiàn)了法律管理在水資源綜合管理中的基礎(chǔ)地位。同時(shí)，隨著管理內(nèi)容的增加，水法規(guī)不再僅僅體現(xiàn)于其他法律中，專門的水資源法律開(kāi)始頒布并不斷增加，水資源法律體系逐漸形成。

二、我國(guó)水資源法律管理的變遷

（一）我國(guó)古代水資源法律管理

我國(guó)古代的水資源法律管理，同樣經(jīng)歷了從習(xí)慣法到傳統(tǒng)成文法的發(fā)展歷程。

最早反映水資源管理思想的成文法可以追溯到西周時(shí)期周文王的《伐崇令》；春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期法家、儒家的經(jīng)典中也能找到水法規(guī)的概念。進(jìn)入封建社會(huì)，盡管經(jīng)歷了無(wú)數(shù)次朝代更迭，但各朝各代都十分注重用法律來(lái)調(diào)節(jié)各種水事關(guān)系。從所有權(quán)上看，由于“普天之下莫非王土”，水資源理所當(dāng)然地也屬于統(tǒng)治者所有。水資源法律管理的內(nèi)容，主要是根據(jù)統(tǒng)治者的需要，制定法律條文以解決水資源利用方面的各種實(shí)際問(wèn)題，如農(nóng)田灌溉、水利工程、防洪以及水事糾紛的協(xié)調(diào)等。這時(shí)的水法規(guī)多是分散在其他法典條文中，但針對(duì)具體問(wèn)題也出現(xiàn)了一些專門的法律，如唐代頒布的關(guān)于水行政管理的專門法《水部式》，金代頒布的關(guān)于防洪方面的《河防令》，漢代的《水令》、宋代的《農(nóng)田水利約束》則是關(guān)于農(nóng)田水利方面的法規(guī)。

值得一提的是，我國(guó)封建社會(huì)的法制在世界上自成體系，稱為中華法系，具有顯著的特點(diǎn)和獨(dú)立性。在水法上，表現(xiàn)為強(qiáng)化官府權(quán)力，忽視保護(hù)民事權(quán)利；注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)水事活動(dòng)不誤農(nóng)時(shí)；并且行政司法不分，民刑不分，注重刑罰等特點(diǎn)（《水法與水政概論》編寫(xiě)組，1992）。

（二）我國(guó)近代水資源法律管理

近代中國(guó)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想劇烈變化的時(shí)期，西方法學(xué)的傳入使傳統(tǒng)的中華法系受到巨大的沖擊。尤其是中華民國(guó)建立后，以法治國(guó)，將中國(guó)建成民主共和的法治國(guó)家得到社會(huì)各界的廣泛響應(yīng)。在水資源立法方面，當(dāng)時(shí)國(guó)民政府主管水利的建設(shè)委員會(huì)以各國(guó)水利法規(guī)為鑒，歷時(shí)14年，于1942年明令公布水利法。這是西方近代法學(xué)理論與中國(guó)水利實(shí)踐相結(jié)合的第一部水利法。這部水利法可以概括為5個(gè)要點(diǎn)：①確定水利行政的系統(tǒng)，即管理體制；②確定水利事業(yè)的界限，即水利的內(nèi)涵和外延；③確定水系，即流域水資源管理；④確定水權(quán)；⑤消除水利糾紛（《水法與水政概論》編寫(xiě)組，1992）?，F(xiàn)在看來(lái)，民國(guó)時(shí)期的水利法在水利建設(shè)、用水管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都做出了比較全面、實(shí)用的制度安排，但它是以水量為管理核心的，對(duì)水資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理等方面的規(guī)定則略嫌不足。在水利法頒布之前，1930年國(guó)民政府行政院還頒布過(guò)河川法，相當(dāng)于現(xiàn)行的《河道管理?xiàng)l例》；1944年國(guó)民政府所頒布的民法也包括一些民事性質(zhì)的水事法律條文。但由于當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁等原因，這些法律法規(guī)均未能得到很好的貫徹執(zhí)行，也就談不上什么系統(tǒng)有效的水資源法律管理了。

（三）我國(guó)現(xiàn)代水資源法律管理

新中國(guó)成立后，國(guó)家在水資源方面頒布了大量具有行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，如1961年中央轉(zhuǎn)批農(nóng)業(yè)部、水利電力部《關(guān)于加強(qiáng)水利管理工作的十條意見(jiàn)》，1965年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)水電部制定的《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，1982年頒布的《水土保持工作條例》等。1985年水利電力部政策研究室編印的《水利電力法規(guī)匯編》中已編列水利方面的法規(guī)54件。但這一時(shí)期的水資源法律管理仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的工程水利思想束縛，重建設(shè)輕管理，在立法內(nèi)容上主要圍繞水資源開(kāi)發(fā)、利用、治理展開(kāi)，忽視了水資源的優(yōu)化配置和節(jié)約、保護(hù)。

1988年《中華人民共和國(guó)水法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水資源法律管理進(jìn)入了新的階段。水法是我國(guó)第一部水的根本大法，其內(nèi)容涉及水資源綜合開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、用水管理、江河治理、防治水害等多個(gè)方面，明確了水資源的國(guó)家所有權(quán)，并規(guī)定了水資源管理的多項(xiàng)原則和基本制度，是調(diào)整各種水事關(guān)系的基本法。水法頒布后又相繼頒布了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《中華人民共和國(guó)防洪法》等法律。此外，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門還頒布了相關(guān)配套法規(guī)和規(guī)章，各省、自治區(qū)、市也出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、規(guī)章。這些法律法規(guī)和規(guī)章共同組成了一個(gè)比較科學(xué)和完整的水資源法律體系。

針對(duì)形勢(shì)的變化和一些新問(wèn)題的出現(xiàn)，我國(guó)對(duì)1988年水法進(jìn)行了修訂。2002年8月29日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過(guò)了中華人民共和國(guó)水法修訂案，并于2002年10月1日起施行。新水法吸收了十多年來(lái)國(guó)內(nèi)外水資源管理的新經(jīng)驗(yàn)、新理念，對(duì)原水法在實(shí)施實(shí)踐中存在的問(wèn)題做了重大修改。新水法明確了新時(shí)期水資源的發(fā)展戰(zhàn)略，即以水資源的可持續(xù)利用支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，注重水資源的合理配置和有效保護(hù)，將節(jié)約用水放在突出的位置；對(duì)水事糾紛和違法行為的處罰有了明確條款，對(duì)規(guī)范水事活動(dòng)具有重要作用。新水法的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)水資源法律管理正在向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

三、水資源法律管理的發(fā)展趨勢(shì)

與其他管理方式相比，水資源法律管理更具權(quán)威性，也更需要保持相對(duì)穩(wěn)定。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、水資源供求矛盾的演變以及人們對(duì)水資源認(rèn)識(shí)的逐漸深入，水資源立法同樣要做適時(shí)的調(diào)整。從目前的趨勢(shì)來(lái)看，受可持續(xù)發(fā)展理論的巨大影響，水資源法律管理正從以下幾個(gè)方面發(fā)生深刻變化：

（一）立法目標(biāo)

人類社會(huì)早期對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用處于低程度、小規(guī)模狀態(tài)，相應(yīng)的水資源立法主要以促進(jìn)水資源開(kāi)發(fā)利用，并從中獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的。如我國(guó)1988年制定水法的目標(biāo)就是“合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)水資源，防治水害，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活的需要”。在這一立法目標(biāo)中，盡管也提到了水資源保護(hù)，但它是從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的。隨著人類活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大和水資源供求矛盾的加深，以及各種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，水資源和水環(huán)境保護(hù)日益受到重視。在水資源立法中，出現(xiàn)了二元化的立法目標(biāo)，即同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，來(lái)彌補(bǔ)以往立法目標(biāo)的缺陷。我國(guó)于2002年修訂水法后的立法目標(biāo)為“合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”。與原水法相比，明確提出了水資源的可持續(xù)利用，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。但這種二元化的立法目標(biāo)遭到了一些學(xué)者的強(qiáng)烈批評(píng)，主要是認(rèn)為這兩個(gè)目標(biāo)間存在矛盾，將其置于同一部法律中，難以得到真正的實(shí)現(xiàn)（余躍軍，高利紅“《水法》中的水資源保護(hù)制度研究”，環(huán)境資源法論叢第二卷）。如果以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為第一目的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模必然要進(jìn)行限制；如果以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一目的，就不可能對(duì)生態(tài)環(huán)境有很好的保護(hù)。因此，要實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，需要對(duì)現(xiàn)行法律制度進(jìn)行更深刻的變革，首先反映在立法目標(biāo)上，生態(tài)目標(biāo)應(yīng)居于首位，任何水資源開(kāi)發(fā)利用行為都應(yīng)以水資源承載力為基礎(chǔ)，只有在符合生態(tài)安全底線的前提下，才可以后續(xù)進(jìn)行以經(jīng)濟(jì)效益為中心的水資源開(kāi)發(fā)利用。由于各國(guó)發(fā)展階段不同，這樣的變革需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

（二）立法模式

法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)將資源法和環(huán)境法作為兩個(gè)不同的學(xué)科，認(rèn)為資源法是規(guī)范自然資源開(kāi)發(fā)利用的行為準(zhǔn)則，環(huán)境法則是防治與防止污染的行為準(zhǔn)則，將資源法與環(huán)境法相分立。我國(guó)水資源立法也一直是采取資源利用與污染防治相分立的模式。這樣的立法模式是發(fā)達(dá)國(guó)家采取先污染后治理政策的結(jié)果，在實(shí)際應(yīng)用中又進(jìn)一步帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。實(shí)際上，水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值等各種價(jià)值都是寓于同一客體中的，水資源利用、保護(hù)和污染防治之間存在著密切的關(guān)系，水污染治理和水資源保護(hù)不可能脫離水資源開(kāi)發(fā)利用來(lái)進(jìn)行。因此，將水資源與水環(huán)境立法進(jìn)行整合，是水資源可持續(xù)發(fā)展的需要，也是今后水資源立法的必然趨勢(shì)。

（三）管理機(jī)制

立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和立法模式的變化，最終還要體現(xiàn)到管理機(jī)制的安排上。水資源實(shí)際上是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。地表水、地下水、大氣水通過(guò)降水、徑流、入滲、蒸發(fā)蒸騰等各種方式聯(lián)系在一起；水的流動(dòng)性使上下游之間、區(qū)域之間、國(guó)家之間在水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)上密切相關(guān)；水資源的各種功能之間以及水質(zhì)和水量之間都存在不可分割的聯(lián)系。隨著水資源的統(tǒng)一性、完整性、系統(tǒng)性逐漸為人們所認(rèn)識(shí)，在管理機(jī)制上越來(lái)越多的國(guó)家趨向于建立水資源的統(tǒng)一管理，如水質(zhì)和水量的統(tǒng)一管理，地表水、地下水和大氣水的綜合管理，區(qū)域與流域相結(jié)合的管理，以及興利與除害相結(jié)合的管理等，并通過(guò)法律的形式予以落實(shí)和保障，以期實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效使用乃至可持續(xù)發(fā)展。

（未完待續(xù)）