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地方立法權(quán)擴大無須過分警惕 2015-03-15 騰訊新聞298評 摘要地方立法權(quán)并不神秘，其擴大也無須過分警惕。地方如何逐步學(xué)會運用立法手段進行治理，民眾如何理性有序地參與立法決策才是需要重點研究和關(guān)注的課題。 目前正在審議的《立法法》（草案）將原來地市一級的立法權(quán)由部分地市（省會市、經(jīng)濟特區(qū)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）擴大到所有設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市一級人大可以制定地方性法規(guī)，政府可以出臺規(guī)章。這是一次立法體制的重大調(diào)整，從草案的一審到目前正在進行的三審，都引起媒體和專家的普遍熱議。 通常認(rèn)為，這是為適應(yīng)我國城市化進程快速發(fā)展帶來的城市治理需求作出的立法決策。在立法權(quán)問題上不再區(qū)分較大的市和一般設(shè)區(qū)的市符合目前我國各地城市發(fā)展的實際，也是近些年來發(fā)展比較快卻不屬于“較大的市”的地方一直呼吁的。 什么是“較大的市”？因不同的法律規(guī)定和適用場合不同，含義不盡一致。首先，《立法法》使用的“較大的市”的概念與《憲法》上的“較大的市”概念并不一致，憲法第三十條規(guī)定的“較大的市”就是指管轄區(qū)、縣的市，即設(shè)區(qū)的市。而此前《立法法》所說的“較大的市”是指省會市、經(jīng)濟特區(qū)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。國務(wù)院通常使用的“較大的市”是經(jīng)過批準(zhǔn)的省會市以外的一些設(shè)區(qū)的市（目前全國有18個）。這種用身份去賦予或者限制一個城市進行管理的權(quán)力方式，是缺乏理論和制度邏輯的，況且區(qū)分和批準(zhǔn)身份的標(biāo)準(zhǔn)和程序又相對模糊。因此修改《立法法》擴大地方立法權(quán)成為一種必然選擇。 為了與立法體制的調(diào)整相適應(yīng)，保證即將到來的大規(guī)模的地方立法有條不紊地進行，避免出現(xiàn)立法大躍進亂象，《立法法》（草案）規(guī)定了相應(yīng)的措施，包括授權(quán)省一級的人大常委會具體確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，地方性法規(guī)的事項范圍僅僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等。 有意思的是，對于設(shè)區(qū)的市一級的政府是否有權(quán)制定規(guī)章，草案從一審到三審發(fā)生了反復(fù)。最初的一審稿在賦予設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)的同時，賦予同級政府制定規(guī)章。因為按照此前的規(guī)定，地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)限是一一對應(yīng)的，較大的市既有地方性法規(guī)制定權(quán)，又有規(guī)章制定權(quán)。二審稿卻發(fā)生了變化，規(guī)定地方政府規(guī)章的制定權(quán)仍然限于省會市、經(jīng)濟特區(qū)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，回到了《立法法》最初的規(guī)定。這樣修改可能是為避免擴大立法權(quán)的動作過大從而引起混亂，背后也多多少少帶著對政府行使立法權(quán)力的不信任，因為規(guī)章在地方性法規(guī)面前合法性總是弱了一層。富有戲劇性的是，提交十二屆人大二次會議審議的《立法法》（草案）三審稿再次作了修改，終于決定同時賦予所有設(shè)區(qū)的市政府以規(guī)章制定權(quán)，并相應(yīng)對其立法事項范圍作了同地方性法規(guī)相同的限制。 從這些立法的背景過程可以看出，立法者對待地方立法權(quán)有一種“猶抱琵琶半遮面”的心態(tài)，既希望地方用法治思維和法治方式實現(xiàn)治理，又擔(dān)心“立法”這個利器使用的混亂帶來其他問題。學(xué)者們更是直接道出了種種隱憂：地方立法權(quán)擴大會否帶來立法大躍進的亂象？會否出現(xiàn)地方利益保護合法化？那么多紅頭文件都治不了，再賦予立法的權(quán)力，豈不天下大亂？ 事實上，立法并不是一項神秘的權(quán)力，在法治國家中實現(xiàn)社會治理，第一道工序便是通過法律規(guī)定的、公開、透明的程序，保證反映各個階層的聲音和利益訴求，制定出需要社會一體遵行的“規(guī)則”，所謂立法，僅此而已。與此相反，非法治的一個重要特征就是決定公民權(quán)利、義務(wù)的規(guī)則制定不透明、不公開，例如與我們切身利益息息相關(guān)的那些“紅頭文件”即屬此類。目前沒有立法權(quán)的地市，在事權(quán)方面也許并不比有立法權(quán)的地市少，由于不能制定法規(guī)或者規(guī)章，行政措施、行政決策只有通過各種通知、紀(jì)要、意見作出，后者與法規(guī)、規(guī)章的制定相比，程序便捷、效率高，但卻缺少程序約束，更難以監(jiān)督。 從深層次講，所謂的地方性法規(guī)、規(guī)章和沒有立法權(quán)的地市人大出臺的決議、決定，政府出臺的決定、命令并沒有本質(zhì)區(qū)別。就連縣一級出臺的決議、決定、命令也是具有憲法和法律依據(jù)的。之所以這些東西不被認(rèn)為是“法”，是因為《立法法》當(dāng)中并沒有對其作出規(guī)定。而《立法法》對這些不作規(guī)定，是因為長期以來對“法”的認(rèn)識停留在形式淵源上。立法層面長期運用“分層級、定身份”的控制方式，一定層級、具有某種身份的政權(quán)機關(guān)出臺的文件才能叫“法”，其他的只能叫規(guī)范性文件。這樣做不能說沒有道理，在司法審查付之闕如、立法監(jiān)督疲軟乏力，各級立法水平和能力還相對比較薄弱的情況下，采用層級控制的方式似乎有一定的效果。但同時會帶來兩個不利后果：一是文件治理仍然大行其道，甚至將法律的規(guī)定架空。這方面的例子不勝枚舉，學(xué)者的討論也浩如煙海，不過結(jié)論總在監(jiān)督不力問題上打轉(zhuǎn)，未能找到源頭上的根本原因。二是立法水平和能力的培養(yǎng)正如公民參政的素養(yǎng)一樣，需要在實踐中鍛煉和培養(yǎng)，從未進行立法實踐、習(xí)慣了文件治理的政府，如何能培養(yǎng)起法治思維和法治方式呢？ 在我國現(xiàn)階段實現(xiàn)法治的目標(biāo)，恐怕首要的是使政府治理行為普遍納入法制化軌道，為此不是限制“立法權(quán)”的行使，而是賦予政府紅頭文件以“立法”的形式。因為“立法”這項權(quán)力一旦落實，就必須符合法律的各項程序要求，必須公開、透明，必須科學(xué)、民主。打個不太恰當(dāng)?shù)谋扔?，小說《西游記》中太白金星在如何對待孫悟空的問題上，給玉皇大帝提出了自己的建議：“大小封它個官，也好約束于他”。盡管太白的建議對孫悟空的造反行為沒有起到約束效果，但無疑這條建議是符合法治思維的。因此，地方立法權(quán)并不神秘，其擴大也不值得過分警惕，甚至還需要進一步下放到縣一級。地方如何逐步學(xué)會運用立法手段進行治理、民眾如何理性有序地參與立法決策才是需要重點研究和關(guān)注的課題。 作者：張鵬（憲法學(xué)者 法學(xué)博士） |
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