持續(xù)深化稅收征管改革與“瞎折騰”（二）

二、這些年我國稅收管理變革中“折騰”了啥？

改革開放以來，我國征管改革大體上分為以下幾個階段，每一個階段都根據(jù)當時的內(nèi)外部環(huán)境以及稅收管理中的突出矛盾和問題，對稅收管理的不同層面進行改革，總體來看，基本上是必要的。

1、起步階段，上個世紀八十年代后期到九十年代中期。這一階段以征管、檢查“兩分離”或“征收、管理、檢查”三分離為重點。

這段時期，“折騰”的重點——解決建國以來一直沿用的“一員進廠、各稅統(tǒng)管、各事統(tǒng)管”模式下權力職責過于集中、缺乏制約機制等弊端。這種“一員統(tǒng)管”的模式是稅收管理中最初級、最原始、最簡單的分工方式。通過這次改革，稅收管理開始體現(xiàn)專業(yè)化分工和權力監(jiān)督制約等要求。

2、上世紀九十年代中期到后期。這個階段以建立“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征管模式。1997年的稅收征管改革，初步實現(xiàn)了納稅人自行申報，初步形成了相對獨立的稅務稽查體系，計算機技術在稅收征管工作得到應用，并初步形成稅務代理中介服務體系。

這次改革在中國稅收管理變革中具有重要標志意義，一是開始引入納稅人自我評定制度，改變了納稅人稅收義務由稅務機關“查定征收”或“查賬征收”等傳統(tǒng)做法，也就是納稅人申報納稅義務由納稅人自主履行，即改變了原來的納稅人稅收義務由稅務機關通過調(diào)查核定或查賬后再履行的傳統(tǒng)做法。二是開始運用信息技術轉變稅收管理方式。三是開始形成相對獨立的稅務稽查體系。

這段時期，“折騰”的重點——開始梳理征納雙方權利義務關系，運用計算機技術改進稅收管理方式，建立比較獨立的稅務稽查體系。

3、2001年，全國部分省按照征、管、查外分離的思路，啟動了信息化加專業(yè)化的新一輪征管改革，取消全職能征管分局，市、縣所屬分局，按征、管、查職能外分離設置，精簡基層征管機構。新的專業(yè)化征管運行機制，強化了征管查三個職能系列之間的分權制約，使征管資源得到更趨合理的配置。

這段時期，“折騰”的重點——推進稅收服務（稅收征收）、稅源管理、稅收稽查職能的專業(yè)分工。

4、2004年后，征管工作按照“科學化、精細化管理”的方針，重點是“強化管理”，并把“強化管理”增加到97年的30字征管模式中，成為34字征管模式。

這段時期，“折騰”的重點——如何落實管理責任，強化稅源管理，也就是在97年確立的“集中征收、重點稽查”模式中，嵌入“強化管理”，形成“集中征收、強化管理、重點稽查”的稅收管理分工格局。

5、上世紀80年代后期開始使用計算機至今，稅收信息化建設發(fā)揮技術引領、驅動和支撐作用，不斷推進稅收管理方式向著專業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化目標邁進，上世紀90年代后的稅收管理變革都是基于信息化發(fā)展的強大驅動，納稅人客戶導向、集中征收、流程管理、風險管理、專業(yè)化管理、組織管理的扁平化以及信息管稅等，都是基于信息技術的先導、引領而引發(fā)。

這段時期，“折騰”的重點——從數(shù)據(jù)集中的角度看，信息化發(fā)展經(jīng)歷了單機開票、報表處理，到90年代后期，實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)基于縣域網(wǎng)的縣級集中，到了世紀初的省轄市級集中，2005-2006年實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)的省級集中。從應用的角度看，信息化建設經(jīng)歷了模擬手工，到征管基礎管理，到征管的流程管理，網(wǎng)上辦稅，到數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析應用等幾個階段。

6、近年來，推進稅源管理專業(yè)化、信息化，借鑒國際通行做法，大力轉變稅收征管方式，重點是進一步建立健全以納稅人需求為導向的納稅服務體系，以風險管理為導向的稅源專業(yè)化管理體系，包括以大企業(yè)管理為著力點，推進稅源的分級分類管理，實施信息管稅。

這段時期，“折騰”的重點——

用一句話說就是完善稅收服務，細化稅源管理。具體內(nèi)容至少包括以下一些基本點：

（1）進一步完善納稅服務體系，實施稅收征管業(yè)務流程再造，改變過去服務、執(zhí)法職責不清，稅務機關內(nèi)部職能導向，納稅人辦稅多頭跑、多次跑，辦稅過程流程斷裂等問題，整合納稅服務資源，按照“集中受理、流程驅動、限時辦結、窗口出件”的閉環(huán)運行要求，推進納稅服務專業(yè)化、集約化；

（2）  轉變原來屬地+劃片+管戶+包干的稅源管理方式，實施以風險管理為導向的稅源管理方式，逐步把稅收信息作為稅收管理的戰(zhàn)略資源，實施信息管稅，改變過去“地毯式”的逐戶管理方式，實現(xiàn)“管理所有納稅人”向“管理高風險納稅人”轉變，努力通過占有信息資源，透過稅收情報掃描稅收管理中的風險點，定位管理對象，實施有針對性的管理。 

（3）  推進各級管理層的實體化，改變“四級”管理層（總局、省局、市局、縣局）上傳下達，稅源管理職責只是由屬地分局片區(qū)管理員承擔的管理格局，通過上收或增加部分稅源管理職能，把管理層擁有的近40%的人力資源逐步轉化為直接的征管資源；

（4）  推進以大企業(yè)管理為重點的稅源分類管理，改變過去不論大小納稅人、不論什么行業(yè)，一律由屬地片區(qū)管理員包干管理的做法。

回顧以往，我國的稅收管理變革歷程，“折騰”的重點概括起來說——

1、由“管理員按戶統(tǒng)管”向“由屬地稅收管理人員按照征、管、查分工管理”轉變；

2、由“集中征收、重點稽查”的管理模式，向“集中征收、強化管理、重點稽查” 的管理模式轉變；

3、由“一般的強化管理”，向更加具體的信息化+專業(yè)化的稅源管理轉變——

（1）由“注重所有納稅人稅收征管基礎管理”，向“注重不同納稅人的不同遵從風險的稅源管理”轉變；

（2）由“注重到戶實地管理”，向“注重信息情報管理”轉變；

（3）由“注重基層管理員包干管理”，向“動員各級管理資源實施分工協(xié)作管理”轉變。

……

是的，我國的稅收管理體系正是在對稅收管理內(nèi)在規(guī)律不斷認識，不斷深化認識的過程中積累起來，成長起來的。通過一次改革達成圓滿是不現(xiàn)實，也是不可能的。不僅如此，當代主要發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家的稅收管理當局，以及OECD等國際組織也都在致力于稅收管理創(chuàng)新變革的研究和探索。

事實上，管理的持續(xù)改進是組織管理的固有特性，世界上沒有哪一個組織的管理創(chuàng)新變革有終點。

應該看到，我國稅收管理的改革任務還遠遠沒有結束，進一步完善稅收征管核心程序，進一步落實稅收管理的核心職能，進一步完善我國稅收管理法律制度，進一步調(diào)整稅收管理的組織機構設置，進一步優(yōu)化稅收管理資源配置，進一步轉變稅收管理方式，進一步改進稅收管理手段等，任重而道遠，稅收管理現(xiàn)代化建設進程剛剛開啟。

持續(xù)深化稅收征管改革與“瞎折騰”（二）

二、這些年我國稅收管理變革中“折騰”了啥？

改革開放以來，我國征管改革大體上分為以下幾個階段，每一個階段都根據(jù)當時的內(nèi)外部環(huán)境以及稅收管理中的突出矛盾和問題，對稅收管理的不同層面進行改革，總體來看，基本上是必要的。

1、起步階段，上個世紀八十年代后期到九十年代中期。這一階段以征管、檢查“兩分離”或“征收、管理、檢查”三分離為重點。

這段時期，“折騰”的重點——解決建國以來一直沿用的“一員進廠、各稅統(tǒng)管、各事統(tǒng)管”模式下權力職責過于集中、缺乏制約機制等弊端。這種“一員統(tǒng)管”的模式是稅收管理中最初級、最原始、最簡單的分工方式。通過這次改革，稅收管理開始體現(xiàn)專業(yè)化分工和權力監(jiān)督制約等要求。

2、上世紀九十年代中期到后期。這個階段以建立“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收、重點稽查”的稅收征管模式。1997年的稅收征管改革，初步實現(xiàn)了納稅人自行申報，初步形成了相對獨立的稅務稽查體系，計算機技術在稅收征管工作得到應用，并初步形成稅務代理中介服務體系。

這次改革在中國稅收管理變革中具有重要標志意義，一是開始引入納稅人自我評定制度，改變了納稅人稅收義務由稅務機關“查定征收”或“查賬征收”等傳統(tǒng)做法，也就是納稅人申報納稅義務由納稅人自主履行，即改變了原來的納稅人稅收義務由稅務機關通過調(diào)查核定或查賬后再履行的傳統(tǒng)做法。二是開始運用信息技術轉變稅收管理方式。三是開始形成相對獨立的稅務稽查體系。

這段時期，“折騰”的重點——開始梳理征納雙方權利義務關系，運用計算機技術改進稅收管理方式，建立比較獨立的稅務稽查體系。

3、2001年，全國部分省按照征、管、查外分離的思路，啟動了信息化加專業(yè)化的新一輪征管改革，取消全職能征管分局，市、縣所屬分局，按征、管、查職能外分離設置，精簡基層征管機構。新的專業(yè)化征管運行機制，強化了征管查三個職能系列之間的分權制約，使征管資源得到更趨合理的配置。

這段時期，“折騰”的重點——推進稅收服務（稅收征收）、稅源管理、稅收稽查職能的專業(yè)分工。

4、2004年后，征管工作按照“科學化、精細化管理”的方針，重點是“強化管理”，并把“強化管理”增加到97年的30字征管模式中，成為34字征管模式。

這段時期，“折騰”的重點——如何落實管理責任，強化稅源管理，也就是在97年確立的“集中征收、重點稽查”模式中，嵌入“強化管理”，形成“集中征收、強化管理、重點稽查”的稅收管理分工格局。

5、上世紀80年代后期開始使用計算機至今，稅收信息化建設發(fā)揮技術引領、驅動和支撐作用，不斷推進稅收管理方式向著專業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化目標邁進，上世紀90年代后的稅收管理變革都是基于信息化發(fā)展的強大驅動，納稅人客戶導向、集中征收、流程管理、風險管理、專業(yè)化管理、組織管理的扁平化以及信息管稅等，都是基于信息技術的先導、引領而引發(fā)。

這段時期，“折騰”的重點——從數(shù)據(jù)集中的角度看，信息化發(fā)展經(jīng)歷了單機開票、報表處理，到90年代后期，實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)基于縣域網(wǎng)的縣級集中，到了世紀初的省轄市級集中，2005-2006年實現(xiàn)征管數(shù)據(jù)的省級集中。從應用的角度看，信息化建設經(jīng)歷了模擬手工，到征管基礎管理，到征管的流程管理，網(wǎng)上辦稅，到數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析應用等幾個階段。

6、近年來，推進稅源管理專業(yè)化、信息化，借鑒國際通行做法，大力轉變稅收征管方式，重點是進一步建立健全以納稅人需求為導向的納稅服務體系，以風險管理為導向的稅源專業(yè)化管理體系，包括以大企業(yè)管理為著力點，推進稅源的分級分類管理，實施信息管稅。

這段時期，“折騰”的重點——

用一句話說就是完善稅收服務，細化稅源管理。具體內(nèi)容至少包括以下一些基本點：

（1）進一步完善納稅服務體系，實施稅收征管業(yè)務流程再造，改變過去服務、執(zhí)法職責不清，稅務機關內(nèi)部職能導向，納稅人辦稅多頭跑、多次跑，辦稅過程流程斷裂等問題，整合納稅服務資源，按照“集中受理、流程驅動、限時辦結、窗口出件”的閉環(huán)運行要求，推進納稅服務專業(yè)化、集約化；

（2）  轉變原來屬地+劃片+管戶+包干的稅源管理方式，實施以風險管理為導向的稅源管理方式，逐步把稅收信息作為稅收管理的戰(zhàn)略資源，實施信息管稅，改變過去“地毯式”的逐戶管理方式，實現(xiàn)“管理所有納稅人”向“管理高風險納稅人”轉變，努力通過占有信息資源，透過稅收情報掃描稅收管理中的風險點，定位管理對象，實施有針對性的管理。 

（3）  推進各級管理層的實體化，改變“四級”管理層（總局、省局、市局、縣局）上傳下達，稅源管理職責只是由屬地分局片區(qū)管理員承擔的管理格局，通過上收或增加部分稅源管理職能，把管理層擁有的近40%的人力資源逐步轉化為直接的征管資源；

（4）  推進以大企業(yè)管理為重點的稅源分類管理，改變過去不論大小納稅人、不論什么行業(yè)，一律由屬地片區(qū)管理員包干管理的做法。

回顧以往，我國的稅收管理變革歷程，“折騰”的重點概括起來說——

1、由“管理員按戶統(tǒng)管”向“由屬地稅收管理人員按照征、管、查分工管理”轉變；

2、由“集中征收、重點稽查”的管理模式，向“集中征收、強化管理、重點稽查” 的管理模式轉變；

3、由“一般的強化管理”，向更加具體的信息化+專業(yè)化的稅源管理轉變——

（1）由“注重所有納稅人稅收征管基礎管理”，向“注重不同納稅人的不同遵從風險的稅源管理”轉變；

（2）由“注重到戶實地管理”，向“注重信息情報管理”轉變；

（3）由“注重基層管理員包干管理”，向“動員各級管理資源實施分工協(xié)作管理”轉變。

……

是的，我國的稅收管理體系正是在對稅收管理內(nèi)在規(guī)律不斷認識，不斷深化認識的過程中積累起來，成長起來的。通過一次改革達成圓滿是不現(xiàn)實，也是不可能的。不僅如此，當代主要發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家的稅收管理當局，以及OECD等國際組織也都在致力于稅收管理創(chuàng)新變革的研究和探索。

事實上，管理的持續(xù)改進是組織管理的固有特性，世界上沒有哪一個組織的管理創(chuàng)新變革有終點。

應該看到，我國稅收管理的改革任務還遠遠沒有結束，進一步完善稅收征管核心程序，進一步落實稅收管理的核心職能，進一步完善我國稅收管理法律制度，進一步調(diào)整稅收管理的組織機構設置，進一步優(yōu)化稅收管理資源配置，進一步轉變稅收管理方式，進一步改進稅收管理手段等，任重而道遠，稅收管理現(xiàn)代化建設進程剛剛開啟。