一、2030年目標的內容及后續(xù)法律程序

　　歐盟委員會建議的歐盟2030年氣候和能源政策目標以打捆的方式提出。首先，以碳減排為核心，要求歐盟成員國在2030年之前將溫室氣體排放量削減至比1990年水平減少40%。其次，捆綁可再生能源、碳交易和節(jié)能目標：要求可再生能源在歐盟能源結構中所占比例不低于27%；要求重組歐盟的碳排放權交易制度(EU-ETS)，使之成為碳減排的主要手段；在對進展緩慢的現(xiàn)行指令實施情況進行審查后研究節(jié)能目標，于2014年末前提出。

　　歐盟委員會主席巴羅佐表示，應對氣候變化的行動關乎地球未來，而能源政策是競爭力的關鍵所在，兩者并不矛盾，而是相輔相成。歐盟可以在采取恰當行動應對氣候變化的同時，促進經(jīng)濟的發(fā)展。制定2030年氣候和能源目標展示了歐盟在全球氣候行動中毋庸置疑的領導地位，并表明歐盟可以以一種有利于經(jīng)濟發(fā)展的方式實現(xiàn)這一點。2030年目標會讓歐洲落實在全球氣候行動中的份額，同時還會幫助其減少對進口昂貴天然氣和石油的依賴，促進綠色科技產業(yè)的發(fā)展和可持續(xù)增長，為企業(yè)提供長期穩(wěn)定的投資前景預期。

　　需要說明的是，歐盟委員會提出的上述目標還需要經(jīng)過歐盟立法程序予以確認。歐盟的立法必須通過三個主要機構的程序：歐盟委員會、歐洲議會、歐盟理事會。歐盟委員會負責提出新的立法建議，提交給歐洲議會和歐盟理事會。后兩者分別進行審議并舉行兩次討論（一讀、二讀程序），如都通過就直接形成法律。如果后兩者對某一項立法建議不能達成一致意見，該建議會被提交到調解委員會(由數(shù)量相等的理事會和議會代表組成，歐盟委員會代表也參加)。一旦調解委員會對該建議達成一致意見，該建議文本會被再次送回歐洲議會和歐盟理事會（三讀程序），最終通過形成法律。

　　歐盟委員會于2014年1月22日向歐洲議會和歐盟理事會提交目標文件后，歐洲議會在2月已就此提案進行投票，3月舉行的歐盟峰會對提案作了進一步商討和審議，但均未對外公布結果。今年9月，聯(lián)合國秘書處將舉辦世界首腦峰會，將氣候變化作為重要議題。歐盟委員會希望，歐洲議會和歐盟理事會能在此之前最終達成一致意見，對這次聯(lián)合國峰會施加影響，并進一步影響已進入實質談判階段的氣候變化國際談判“德班平臺”進程，引導關于2020年后國際氣候制度的構建。

　　二、2030年目標的背景

　　歐盟的2030年氣候和能源政策目標是一個中期目標，它介于歐盟面向2020年的近期目標和面向2050年的長期目標之間。

　　（一）面向2020年的近期目標

　　歐盟于2008年開始實施首個“能源氣候一攬子計劃”——到2020年實現(xiàn)“三個20%”的目標，即：可再生能源電力占比提高到20%、能效提高20%、碳排放量相比1990年水平減少20%。歐盟委員會于今年1月向歐洲議會和歐盟理事會提交的報告 顯示，歐盟2012年的碳排放相比1990年減少了大約18%，歐盟有強制減排義務的15個成員國已經(jīng)完成了12.2%的減排量，超出了8%的原定減排目標。同時，該報告認為：利用現(xiàn)有政策和措施，歐盟有望在1990年基礎上，在2020年和2030年分別實現(xiàn)24%和32%的碳減排目標；可再生能源占比在2012年增加到13%，預計在2020年有望實現(xiàn)21%；歐盟經(jīng)濟的能源強度從1995年至2011年已經(jīng)減少了24%，其中工業(yè)中的節(jié)能改進貢獻了約30%。該報告進一步提出，如果歐盟在現(xiàn)有政策和措施基礎上加大行動力度，就有可能在2030年實現(xiàn)40%的碳減排目標。

　　（二）面向2050年的遠期目標

　　2014年1月8日，歐盟委員會下設的能源、交通和氣候變化三個總司聯(lián)合發(fā)布了《2050年歐盟能源、交通及溫室氣體排放趨勢》研究報告，就歐盟碳減排、清潔能源發(fā)展和非常規(guī)能源發(fā)展提出預測：

　　關于碳減排長期目標，科學家及歐盟領導層一致認為，要避免發(fā)生災難性氣候變化，確保到2050年全球平均氣溫比工業(yè)革命前水平上升不超過2攝氏度，歐盟需在1990年排放量基礎上減少80%-95%。

　　關于清潔能源發(fā)展，報告預測，到2050年，天然氣、風能、核能將各自占歐洲能源供應量的1/4。盡管歐洲經(jīng)濟總量將在2010年基礎上增長78%，但能源消費將降低8%。

　　關于非常規(guī)能源發(fā)展，報告認為，頁巖氣革命及非常規(guī)能源開采將長期影響燃料價格，到2035年，由于歐洲本土化石燃料資源貧乏、更多依賴進口，整體能源價格將呈上升趨勢。

　　（三）中期目標的提出

　　歐盟在預期2020年目標有望實現(xiàn)的基礎上，提出2030年氣候和能源政策的中期行動部署，促進以成本有效的方式實現(xiàn)2050年遠景路線圖。

　　從2012年開始，歐盟就已在進行有關設立2030年碳減排及可再生能源目標的討論。據(jù)路透社新聞報道，2013年12月，德國、法國等八國部長向歐盟委員會氣候行動委員康妮·赫澤高提交了聯(lián)名信，稱歐盟必須盡早制定清晰且有建設性的2030年減排目標，嚴格的減排目標不但可以刺激低碳行業(yè)數(shù)十億歐元的投資，而且對增加就業(yè)、減少對進口燃料的依賴、促進經(jīng)濟增長至關重要。如果2020年后不采取新的能源和氣候政策，歐盟到2030年在1990年排放量基礎上將僅能減排約1/3，到2050年減排只能實現(xiàn)約44%。這封信還提出了一個雄心勃勃的可再生能源目標，將可再生能源電力占比提升至30%，并鼓勵向風電、太陽能、能效和智能電網(wǎng)領域投資。

　　歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，歐盟成員國正穩(wěn)步行進在實現(xiàn)可再生能源目標的道路上，但還需要出臺新政策以保持前進步伐，2020年之后如果沒有合適的框架，可再生能源增長將陷入低迷。英國可再生能源貿易組織負責人表示，歐盟需要把設立2030年可再生能源目標作為頭等大事，爭取早日在歐洲境內實現(xiàn)從化石燃料向清潔能源的過渡。

　　有分析認為，面向2020年的“三個20%”目標促進了溫室氣體減排、可再生能源發(fā)展和能源節(jié)約，并且在經(jīng)濟危機背景下解決了420萬人的就業(yè)問題，功不可沒。但是，2008年以來，很多情況發(fā)生了變化，歐盟內部壓力與外部壓力共存：經(jīng)濟危機影響了成員國的投資能力，不斷高漲的化石能源價格極大地增加了能源支出；同時，在氣候變化國際談判中一直以領導者自居的歐盟雖然希望繼續(xù)主宰談判進程，但是受經(jīng)濟滑坡、碳交易市場低迷、美國重新重視氣候外交、新興經(jīng)濟體崛起等因素的影響，歐盟的領導力大打折扣。

　　內外壓力之下，歐盟急需進一步向低碳經(jīng)濟轉型，以保障能源供給、減少能源進口依賴、創(chuàng)造新的就業(yè)機會。根據(jù)2050年遠景路線圖，并考慮到各成員國的經(jīng)濟承受能力、競爭性、能源安全等因素，歐盟提出了2030年目標。

　　歐盟面向2020、2030及2050年三個階段主要量化目標的比較請見表1。

　　表1. 歐盟2020、2030及2050年氣候變化與能源主要量化目標

　　三、歐盟內部和國際社會的反應與評價

　　歐盟內部和國際社會各方對2030年目標的態(tài)度褒貶不一，主要觀點有：

　　（一）歐盟外部普遍認為減排目標過于保守

　　歐盟委員會氣候行動委員赫澤高表示，歐盟現(xiàn)有的影響評估和分析報告都表明，如果想要在2050年實現(xiàn)減排80%至95%的目標，那么到2030年，最合理的目標就是減排40%，這樣才可以沿著一條比較平滑的曲線逐步實現(xiàn)減排目標。

　　但是，國際上有相當一部分機構、專家和媒體認為40%的目標太過保守，認為這個數(shù)字應只對應歐盟境內的措施，如果加上通過清潔發(fā)展機制（即CDM，購買發(fā)展中國家的碳減排量來抵扣本國碳排放量)等可以獲得的境外減排量，設定的目標還應更高。許多環(huán)境組織和科學家認為，想要實現(xiàn)控制溫升不超過2℃的全球目標，歐盟應實現(xiàn)50%的減排量?！都~約時報》也認為這是歐盟應對氣候變化的倒退，建議歐盟不應因個別國家或大型能源企業(yè)對經(jīng)濟效益的考慮而阻礙推進2030年目標的進程。

　　（二）歐盟內部存在明顯分歧

　　歐盟內部各國亦對2030年氣候與能源目標存在明顯分歧。對氣候變化問題比較積極的國家政府，如英國、德國等，建議歐盟委員會將2030年的減排目標定得更高，比如減排50%。許多環(huán)保非政府組織主張減排50～60%。主張55%的綠色和平組織表示，減排40%只能勉強使升溫幅度控制在2℃以內。英國E3G組織認為新目標疲軟，未能體現(xiàn)歐盟在氣候變化國際談判中一貫的領導者姿態(tài)。

　　對氣候變化問題持相對保守態(tài)度的一些國家和人士則希望2030年目標不必那么雄心勃勃。歐盟能源專員岡瑟·厄廷格此前曾提出35%的減排指標，他認為當前歐盟只占全球排放總量的10.6%，到2030年這一比例將下降至4.5%，僅靠歐盟減排拯救世界不現(xiàn)實，需要全球的行動承諾。波蘭作為歐洲最大的煤炭消費國之一，減排態(tài)度消極，曾三次否決歐盟減排目標。2013年11月，在華沙召開的聯(lián)合國氣候變化大會期間，波蘭政府還舉辦了一場高級別的煤炭行業(yè)大會，被認為是一種“無聲的抗議”。大型能源企業(yè)和傳統(tǒng)的高耗能行業(yè)對于碳減排目標的看法非常復雜，真實想法是不希望目標值限制企業(yè)活動，但認為與提高可再生能源比例、節(jié)能相比，只需完成碳減排目標實施起來更加靈活。他們雖然更傾向于35%，但以單純碳減排為條件，最終還是接受了40%的目標。

　　（三）可再生能源目標偏低

　　多年來，歐洲對碳排放量實施嚴厲管制、強制擴大可再生能源的使用，甚至不惜犧牲經(jīng)濟增長?？墒牵扔谀茉闯杀靖邼q、工業(yè)競爭力下滑、經(jīng)濟短期內難以復蘇的壓力，歐洲決策者的強硬立場開始松動。開發(fā)利用可再生能源應是達成40%減排目標必不可少的措施，但是這次定下的27%的目標卻并不高，這使得可再生能源領域的相關人士極為不滿?，F(xiàn)行目標是“在2020年之前可再生能源占比達到20%”，根據(jù)歐盟委員會的預測，利用現(xiàn)行政策和措施，該比例在2020年和2030年可分別達到21%和24%，如加強行動力度，在2030年可以達到27%的目標。德國、比利時、葡萄牙、意大利等國要求制定更高的目標，而英國、波蘭等國則反對制定國家目標。英國在能源政策上遭遇失敗，波蘭緊抓著煤炭不放，二者的態(tài)度十分強硬。

　　另外，輔助“可再生能源占比”指標、共同表現(xiàn)可再生能源普及程度的指標是可再生能源在電力中的比例。現(xiàn)行目標為“在2020年之前可再生能源在電力中占比達到20%”，根據(jù)歐盟委員會報告，該比例在2013年已達21%。雖然可再生能源在熱、燃料領域的普及進展遲緩，但在固定價格收購制度的推動下，可再生能源在電力中的比例越來越高，在2030年目標中，該比例為45%。支持提高這一比例的分析認為，設定較高的目標可以促進就業(yè)、向全世界推廣新技術。歐洲風能協(xié)會估算，如果目標設定在30%，就可以創(chuàng)造56萬個就業(yè)崗位。

　　（四）重振碳市場前景不明朗

　　目前EU-ETS狀況不佳，碳排放權配額過剩達20億噸，價格則驟跌到每噸5歐元。而在頂峰的2008年，碳排放權配額的交易價格曾一度達到每噸30歐元。造成價格驟跌有許多原因，如分配的碳排放權配額過多、能源消費低迷、通過CDM等機制從歐盟以外流入了大量低價格碳減排量等。因為擔心境內產業(yè)競爭力下降，歐盟議會曾一度否決歐盟委員會提出的EU-ETS第三階段（2013-2020年）配額拍賣延期的方案。原設想EU-ETS的碳交易應成為低成本促進減排的有效措施，但實際上未能有效驅動低碳技術投資。作為改革方案，歐盟委員會在EU-ETS設立了“市場穩(wěn)定儲備機制”，即把一定量的過剩碳排放權在儲備（積累額度）中進出，起到穩(wěn)定碳交易價格的作用。

　　歐盟仍意圖主要依靠碳交易來實現(xiàn)碳減排。但有分析認為，應著重通過可再生能源、提高能效等低碳技術的逐步普及應用和升級換代實現(xiàn)碳減排。單純通過碳交易進行減排的措施缺乏實效性。這引發(fā)了一個疑問：人為設計的碳交易制度是否可靠，是否可以從根本上促進實質性的碳減排？

　　（五）目標降溫、提振經(jīng)濟成現(xiàn)實考慮

　　在美國媒體對歐盟出臺2030年指標多做積極評價時，英國《金融時報》撰文指出，能源價格堅挺使歐盟競爭力大幅下降，頁巖氣革命中的美國對歐盟優(yōu)勢明顯，因此歐盟更需注重經(jīng)濟發(fā)展。

　　歐盟官員表示，爭取28個歐盟成員國共同支持一項政策需要非常艱難的努力， 2030年氣候與能源目標的提案來之不易。巴羅佐認為這個折中方案證明了“工業(yè)與氣候行動是可以相結合的”。

　　即便這樣，對于歐盟最大的經(jīng)濟體德國而言，可再生能源的使用也迫使其開始“哭窮”。就在該2030年目標發(fā)布之前，德國經(jīng)濟部長加布里爾在德國《商報》組織的能源會議上稱，德國轉向新能源會使其自身走向所能承受的極限，因為德國公司和消費者每年要負擔240億歐元（約合1971億人民幣）的可再生能源補貼，這一負擔對德國而言頗重。而且，加布里爾還強調，能源轉型有可能會使德國在經(jīng)濟上取得成功，但同時也會導致德國顯著地去工業(yè)化。因此，不排除默克爾第三任政府時期會收緊對新能源的補貼支出。

　　長期以來，歐盟努力嘗試引領全球應對氣候變化，但是經(jīng)濟下滑、進口能源價格上漲、失業(yè)率增加等負面環(huán)境使2030年的目標與預期相比大打折扣，提振經(jīng)濟成為最現(xiàn)實的考慮。