西南財(cái)經(jīng)大學(xué)魯籬教授主持完成的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“宏觀(guān)政策制定的權(quán)力配置與效力控制--從轉(zhuǎn)型期我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控運(yùn)行的部分錯(cuò)位與失效展開(kāi)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)08BFX038），最終成果為同名專(zhuān)著。2012年7月經(jīng)同行專(zhuān)家鑒定，以?xún)?yōu)秀等級(jí)結(jié)項(xiàng)。課題組主要成員：黃亮、王麗萍、萬(wàn)江、李西臣。

近幾年，因房地產(chǎn)市場(chǎng)越調(diào)越漲的怪象所引發(fā)的宏觀(guān)調(diào)控的效力問(wèn)題成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理中最為糾結(jié)的問(wèn)題之一，而如何破解其中的困境更是完善我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控機(jī)制的焦點(diǎn)和重心所在.在這項(xiàng)研究中，課題組認(rèn)為造成我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策部分失效的原因主要在于我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的權(quán)力配置機(jī)制存在極大的缺失。因此，這項(xiàng)成果以我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的權(quán)力配置與效力控制為題，主旨在于從宏觀(guān)政策制定的權(quán)力配置視角來(lái)揭示我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控效力失效的表象，解釋影響我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控效力的原因，并提出完善我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力科學(xué)配置的制度建議。

成果的重要觀(guān)點(diǎn)如下。

1．近幾年,中央宏觀(guān)調(diào)控政策存在部分失效的情形，無(wú)論是對(duì)房地產(chǎn)的宏觀(guān)調(diào)控，還是對(duì)三高行業(yè)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，調(diào)控的實(shí)際效果并不明顯。課題組認(rèn)為，這主要根源于我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定的權(quán)力配置出現(xiàn)較大缺失，由此致使宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力運(yùn)行在各部門(mén)之間存在嚴(yán)重的權(quán)力沖突，特別是中央行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力沖突和中央與地方之間的政策沖突，這些沖突嚴(yán)重消解了中央宏觀(guān)調(diào)控政策執(zhí)行的力度和效果，進(jìn)而使宏觀(guān)政策的實(shí)施效應(yīng)不明顯。

2．雖然從宏觀(guān)調(diào)控政策全局性和系統(tǒng)性出發(fā)，中央行政系統(tǒng)在我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力配置中處于核心和主導(dǎo)地位的權(quán)力配置具有一定的正當(dāng)性和合理性。然而，如果僅限于此，則容易造成我國(guó)宏觀(guān)政策制定的獨(dú)斷專(zhuān)行，甚至將引發(fā)宏觀(guān)政策的失敗和失效。在課題組看來(lái)，由于全國(guó)人大實(shí)際上享有宏觀(guān)調(diào)控的職能，而最高人民法院和地方政府雖然都不是宏觀(guān)政策制定的權(quán)力主體，但他們的政策取向和執(zhí)行力度都將在不同程度上影響我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策的實(shí)施效果，因此，在以中央行政系統(tǒng)為核心的我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定的權(quán)力配置體系中，必須充分考量立法機(jī)關(guān)的角色和功能，同時(shí)也應(yīng)充分回應(yīng)和加強(qiáng)與最高人民法院和地方政府的政策溝通和協(xié)調(diào)。

3．全國(guó)人大及其常委會(huì)在我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定的權(quán)力配置中存在功能錯(cuò)位和角色虛置的問(wèn)題，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是宏觀(guān)調(diào)控領(lǐng)域立法中的強(qiáng)行政導(dǎo)向沖淡人大在宏觀(guān)調(diào)控立法中的實(shí)質(zhì)功能，二是全國(guó)人大及其常委會(huì)在提供“合法性通道”方面，對(duì)計(jì)劃、預(yù)算等草案的審查多流于形式；三是全國(guó)人大及其常委會(huì)的實(shí)際監(jiān)督功能不到位，對(duì)于以中央行政系統(tǒng)為核心的宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力運(yùn)行缺乏必要和科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制和程序約束。

4．中央行政系統(tǒng)在我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定中居于核心和主導(dǎo)地位，但就其實(shí)際運(yùn)行情況而言，其權(quán)力配置仍存在部分疏漏和缺失，這主要表現(xiàn)在：發(fā)改委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能不顯著；央行的貨幣調(diào)控權(quán)未充分發(fā)揮獨(dú)立作用，調(diào)控政策之間與權(quán)力主體之間的配合和協(xié)調(diào)欠佳以及非典型性宏觀(guān)調(diào)控部門(mén)之間的政策沖突與博弈等問(wèn)題。從而對(duì)中央行政系統(tǒng)宏觀(guān)調(diào)控政策的執(zhí)行和效力引發(fā)如下弊害：一是宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)的離散,二是調(diào)控政策時(shí)滯的放大,三是法定調(diào)控依據(jù)的架空,四是權(quán)力組織之間的隔閡,五是對(duì)政府權(quán)威性的質(zhì)疑,六是權(quán)力運(yùn)行績(jī)效的減損。

5．雖然地方政府并不是宏觀(guān)調(diào)控政策的制定主體，但由于其作為重要的執(zhí)行主體，如果宏觀(guān)調(diào)控政策的制定完全不顧及地方政府對(duì)自我正當(dāng)利益的訴求以及反應(yīng)，那么必然就會(huì)引發(fā)地方政府對(duì)中央宏觀(guān)政策執(zhí)行的抵御和效力的消解，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是拒不執(zhí)行,二是假執(zhí)行和象征性執(zhí)行,三是部分執(zhí)行,四是變通執(zhí)行,五是明修棧道暗度陳倉(cāng),六是過(guò)度執(zhí)行。

6．針對(duì)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定中的權(quán)力配置缺失問(wèn)題，課題組認(rèn)為，其主要是基于三方面的因素：一是權(quán)力的初始配置失當(dāng)和格局模糊，譬如發(fā)改委定位模糊，而中央銀行的地位配置失當(dāng)，地方政府考核機(jī)制的不當(dāng)錯(cuò)位;二是動(dòng)態(tài)權(quán)力沖突導(dǎo)致制度需求擴(kuò)大，而這種權(quán)力沖突主要表現(xiàn)在：不斷升級(jí)的利益沖突，規(guī)制不足的信息失靈，眾口難調(diào)的多元目標(biāo)，能動(dòng)匱乏的有限理性，日益擴(kuò)張的角色意識(shí)；三是系統(tǒng)化協(xié)調(diào)機(jī)制供給不足,主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立缺位，協(xié)調(diào)的規(guī)則匱乏，協(xié)調(diào)的實(shí)際運(yùn)行缺少足夠和有約束力的實(shí)效。

根據(jù)對(duì)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定中權(quán)力配置缺失現(xiàn)象的揭示以及成因的分析，課題組提出如下對(duì)策建議，以期完善我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定中的權(quán)力配置體系和格局，進(jìn)而確保我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策的效力得到充分的實(shí)現(xiàn)和保障。

第一，從總體思路上，我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定的權(quán)力配置與效力控制需要貫徹法治化原則，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，政府干預(yù)為輔原則，系統(tǒng)性原則，民主對(duì)話(huà)與程序正當(dāng)原則以及效益原則。其中，針對(duì)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定和執(zhí)行中的人治化傾向，課題組認(rèn)為需要加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控政策制定中的法治性要素，在理論準(zhǔn)備和實(shí)踐可行的前提下,制定《宏觀(guān)調(diào)控基本法》，完善我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的法律體系，實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力的法治化；同時(shí)，我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控政策制定不能逾越市場(chǎng)的邊界，不可讓國(guó)家的有形之手替代市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)成為資源配置的基礎(chǔ)性手段。此外，我們還需要按照系統(tǒng)化原則來(lái)建構(gòu)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的權(quán)力配置體系和協(xié)調(diào)機(jī)制,注重發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控政策制定過(guò)程中的多方參與和對(duì)話(huà)，強(qiáng)化程序機(jī)制的約束和效益的實(shí)現(xiàn)。

第二，強(qiáng)化和改善全國(guó)人大及其常委會(huì)在宏觀(guān)調(diào)控中的角色定位，通過(guò)相關(guān)組織機(jī)制的變革和審查內(nèi)容及程序的制度設(shè)計(jì)，確立和提升全國(guó)人大及其常委會(huì)在為宏觀(guān)調(diào)控行為提供合法性基礎(chǔ)、公信力支持與防范性監(jiān)督方面的作用和功能。

第三，對(duì)于中央行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置的重構(gòu)，課題組主張建立宏觀(guān)調(diào)控合作委員會(huì)(總理辦事機(jī)構(gòu)），加強(qiáng)對(duì)宏觀(guān)調(diào)控各部門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，同時(shí)要對(duì)發(fā)改委的角色進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)化中央銀行的地位獨(dú)立，建立外部性和內(nèi)部性的協(xié)調(diào)組織、構(gòu)建和完善一致行動(dòng)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)絡(luò)共享，多種手段和渠道防范和化解宏觀(guān)調(diào)控中的權(quán)力沖突。

第四，對(duì)于最高人民法院主觀(guān)上基于政治合理性欲主動(dòng)介入宏觀(guān)調(diào)控的司法實(shí)踐，課題組認(rèn)為最高人民法院需要充分認(rèn)識(shí)到其所面臨的制度障礙、知識(shí)障礙、工具障礙、觀(guān)念障礙和效果障礙，注重司法的自我謹(jǐn)慎和克制，充分注重與宏觀(guān)調(diào)控相關(guān)部門(mén)的信息溝通和權(quán)力配合。

第五，基于中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，課題組認(rèn)為地方政府在宏觀(guān)調(diào)控中的角色可以通過(guò)賦予地方政府的相關(guān)權(quán)力和加強(qiáng)監(jiān)督得以?xún)?yōu)化，這包括地方政府對(duì)部分宏觀(guān)調(diào)控領(lǐng)域的具體政策制定權(quán)，地方政府對(duì)企業(yè)貫徹宏觀(guān)政策的監(jiān)督權(quán)，地方政府對(duì)宏觀(guān)政策的建議權(quán)，以及強(qiáng)化對(duì)地方政府執(zhí)行宏觀(guān)政策的監(jiān)督。

第六，如果宏觀(guān)調(diào)控行為缺乏必要的責(zé)任追究機(jī)制，那么勢(shì)必?zé)o法有效控制宏觀(guān)調(diào)控政策制定中的隨意性和非科學(xué)性，因此課題組在對(duì)追究宏觀(guān)調(diào)控責(zé)任所可能面臨的困難進(jìn)行了充分的分析和討論的前提下，仍主張應(yīng)對(duì)宏觀(guān)調(diào)控行為構(gòu)建必要的法律責(zé)任追究機(jī)制和政治責(zé)任機(jī)制，并為此進(jìn)行了相關(guān)構(gòu)成要件和責(zé)任追究的制度設(shè)計(jì)。

鑒定專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)：

西南政法大學(xué)盧代富教授：成果從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度，對(duì)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控權(quán)運(yùn)作中所暴露出的問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致的梳理和總結(jié)，并深入剖析了這些問(wèn)題出現(xiàn)的原因。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，成果所總結(jié)的問(wèn)題是客觀(guān)的，對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因的揭示是較準(zhǔn)確的。而且成果創(chuàng)造性地提出了“宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力動(dòng)態(tài)配置”的概念，認(rèn)為宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力配置應(yīng)考慮動(dòng)態(tài)性；成果關(guān)于人大、中央行政系統(tǒng)、最高法院、地方政府和公眾在宏觀(guān)調(diào)控中的角色定位的觀(guān)點(diǎn)及其論證也富有建設(shè)性。

不足之處：對(duì)什么是“效力控制”還缺少足夠的解讀。