2014年12月31日晚23時(shí)35分許，上海外灘陳毅廣場(chǎng)發(fā)生踩踏事故，到2015年1月4日止，至少造成36人死亡，49人受傷。外灘踩踏事件全國震驚，死傷人數(shù)為近年來少見，更令人震驚的是事故發(fā)生地在上海，在這個(gè)以精細(xì)化的城市管理著稱的中國現(xiàn)代之都。

上海市的城市化管理，以精細(xì)化著稱，在流動(dòng)人口、市政、社區(qū)和小區(qū)物業(yè)等方面的管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，要領(lǐng)先全國水平十年以上。例如，非戶籍人口的基本公共服務(wù)方面，上海早在2002年、2004年就出臺(tái)《引進(jìn)人才實(shí)行（上海市居住證）制度暫行規(guī)定》、《上海市居住證暫行規(guī)定》。全國層面，直到2014年年末，國務(wù)院法制辦才發(fā)布《居住證管理辦法（征求意見稿）》。在普及非戶籍人口的義務(wù)教育方面，上海在2008年啟動(dòng)“農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育三年行動(dòng)計(jì)劃”，規(guī)定凡能提供父母的農(nóng)民身份證明、在滬居住證明或就業(yè)證明的農(nóng)民工同住子女均可在上海免費(fèi)接受義務(wù)教育，而全國層面至今未有保障細(xì)則。

在大型活動(dòng)、節(jié)日的安全保障方面，上海的能力就更不用提，拋開豐富的經(jīng)驗(yàn)與強(qiáng)大的動(dòng)員能力，2010年舉辦的世博會(huì)前后，上海更實(shí)施了為期數(shù)月的大型活動(dòng)安保常態(tài)化訓(xùn)練。外灘踩踏事件當(dāng)天，雖然人數(shù)眾多，但較世博會(huì)規(guī)模尚小，單純以活動(dòng)參與人的多寡、活動(dòng)大小、參與人素質(zhì)高低、安保預(yù)案完善與否等因素解釋此次悲劇，顯然都不能成立。

事后來看，上海市政府在外灘踩踏后的應(yīng)急處置措施，如信息披露的及時(shí)性與內(nèi)容的豐富性、傷者救治、危機(jī)應(yīng)急方案等方面的表現(xiàn)，都還算不錯(cuò)。公共輿論中，有人指責(zé)上海市政府對(duì)活動(dòng)的安保不力，也有人追問上海市政府的預(yù)案為何不起作用，但對(duì)危機(jī)時(shí)的應(yīng)急處置、信息披露、官員表現(xiàn)等方面的批評(píng)卻不多。與之形成鮮明對(duì)比的是1月2日13時(shí)，哈爾濱的一個(gè)倉庫發(fā)生火災(zāi)，當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急處置失當(dāng)，不僅傷亡了十余位消防官兵，主政官員表現(xiàn)的官氣十足，也令人失望，被網(wǎng)民聲討。

所有這些，恰恰是公眾質(zhì)疑為何上海會(huì)發(fā)生外灘踩踏事件的原因。外灘踩踏事件也不是近年上海面對(duì)的唯一一次危機(jī)，四年前的2010年，上海剛剛辦完世博會(huì)不久，就發(fā)生了靜安大火，一時(shí)也是全國輿論的焦點(diǎn)。為什么世博會(huì)規(guī)模這么大、時(shí)間這么長的活動(dòng)都能辦好，卻搞不定一棟樓的安全，防范不了一個(gè)外灘的跨年活動(dòng)？

事實(shí)上，“能打贏大型戰(zhàn)役，卻在日常管理中落敗”，是上海市以及中國其它大中型城市都面臨的城市治理的窘境。北京可以在APEC會(huì)議期間保持“APEC藍(lán)”，卻沒法保證平時(shí)也是天天藍(lán)天，上海可以在“亞信會(huì)議”期間路上無車，但不得不面對(duì)平時(shí)每天出現(xiàn)的交通擁堵。近年來，地鐵運(yùn)行事故、暴雨中城市積水內(nèi)澇等方面的危機(jī)也頻現(xiàn)報(bào)端，都顯示了城市治理中“打得贏大仗、搞不定日常管理”的特征。

顯然，“能打贏大仗”是因?yàn)檎喜挥?jì)成本的投入，不管是世博會(huì)、亞信公議，還是奧運(yùn)會(huì)、APEC會(huì)議，政府為保安全與暢通，都是不考慮成本的，以辦好為上，人力、物力與財(cái)力的投入花多少都無所謂，根本不是一個(gè)市場(chǎng)化的行為。世博會(huì)期間，單論上海的警察與其它公務(wù)員，就是幾個(gè)月不休假、神經(jīng)高度緊張，城市管理靠高投入、高成本才能維持無事故。大仗可以不考慮成本，因?yàn)檗k完之后，可以恢復(fù)常態(tài)。但日常的城市管理怎么可能保持這種高度緊張的狀態(tài)？

既然日常管理沒辦法不計(jì)成本的高投入，那提高城市管理績效只有兩條路：要么提高治理效率與專業(yè)性，要么轉(zhuǎn)嫁成本。不管京滬，還是其它城市，采用的策略都是后者?？偠灾?，大活動(dòng)危險(xiǎn)，那就不允許搞或者盡量少搞；道路堵了，就不讓車上路（限行限牌）；天空不藍(lán)，就關(guān)廠（限產(chǎn)停產(chǎn)）；流動(dòng)人口有安全隱患，就趕走（降低非戶籍人口占常住人口比例）；非戶籍人口子女太多，就提高義務(wù)教育的準(zhǔn)入門檻（類似五證齊全等）……

本次外灘踩踏事件的緣起正是如此。事件發(fā)生的地點(diǎn)，是過去三年外灘跨年燈光秀的最佳觀賞地。但據(jù)財(cái)新披露，早在今年11月初的申報(bào)階段，今年的跨年燈光秀就已被上海市公安局重大活動(dòng)辦公室否決。主管部門的顧慮就是，前一年的跨年燈光秀活動(dòng)觀看人數(shù)太多、超過負(fù)荷，今年繼續(xù)舉辦會(huì)有安全風(fēng)險(xiǎn)。

然而，這種直接粗暴的降低風(fēng)險(xiǎn)的措施，并沒有消除風(fēng)險(xiǎn)，反而在取消跨年燈光秀后，安保降級(jí)、外灘不封路、地鐵不甩站，不管是警力投入，還是限流導(dǎo)流，都不及去年。這種情況下，許多市民并不知曉跨年燈光秀取消了，仍然前往觀看。觀看市民比往年更多，配備警力與預(yù)案卻比去年少，成為踩踏事件的主要原因之一。

問題來了，如果政府不只是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)嫁成本，城市治理的效率當(dāng)如何提升？首先，我們應(yīng)該明確，城市管理效率的提升，不只是政府管理效率的提升，而是社會(huì)組織效率、市民文明程度等多個(gè)方面的提升。在本次外灘踩踏中，大多數(shù)現(xiàn)場(chǎng)觀眾并無在大型擁擠活動(dòng)中防范踩踏的經(jīng)驗(yàn)。而這恰恰是非常重要的。在地鐵、商場(chǎng)、室外活動(dòng)，踩踏事故的可能性隨處可見。

市民在大型活動(dòng)中的有序也并非與生俱來，德國發(fā)生過杜塞爾多夫音樂節(jié)踩踏事故，香港發(fā)生過蘭桂坊踩踏事故。在德國留學(xué)的孔洞一先生，在觀察柏林跨年活動(dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，人流中經(jīng)常會(huì)被自發(fā)空出來一條走廊，這個(gè)細(xì)節(jié)表明，謹(jǐn)慎的德國人在遭遇慘痛教訓(xùn)后對(duì)此類事情的高度自覺和警惕。

如果我們不希望通過慘劇來讓市民獲得經(jīng)驗(yàn)，那么平日里適宜的培訓(xùn)，公共集會(huì)、活動(dòng)中的引導(dǎo)與訓(xùn)練，就非常必要。對(duì)于中國的各大城市來說，這一點(diǎn)尤為必要。近十年，中國各城市的常住人口增速驚人，多數(shù)新移民來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，排隊(duì)、看指示路標(biāo)行進(jìn)、服從組織者的引導(dǎo)、禮讓弱勢(shì)群體等習(xí)慣，都不具備。這并不一定是因?yàn)樗麄兊牡赖碌拖?，更可能是生活環(huán)境使然。一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村走路、辦事，哪用得著排隊(duì)，也沒有指示牌與路標(biāo)。但到了城市里，變成市民時(shí)，他們必須要學(xué)會(huì)排隊(duì)買票、進(jìn)站，看指示牌走路，這不僅靠他們自己的學(xué)習(xí)，還需要各項(xiàng)公共服務(wù)在設(shè)置時(shí)就要考慮如何培訓(xùn)他們。

其次，這些任務(wù)的工作量巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過歐洲等發(fā)達(dá)國家，就算政府能獨(dú)力完成，其花費(fèi)必然巨大。這就需要社會(huì)組織參與其中。一般來說，成熟的市民社會(huì)中，社會(huì)組織發(fā)達(dá)，在政府與市民之外構(gòu)成穩(wěn)定、文明社會(huì)的中堅(jiān)力量，他們以各類使命、愿景為驅(qū)動(dòng)力，完成各自的目標(biāo)，如環(huán)保、公民素質(zhì)培訓(xùn)、養(yǎng)老服務(wù)、素質(zhì)教育、心理咨詢等。他們是幫助市民樹立良好的公共道德、學(xué)習(xí)各類公共行為規(guī)范的主體。

但在中國政策限制的環(huán)境下，以基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位為主體的社會(huì)組織仍然弱小，從業(yè)人數(shù)占在職勞動(dòng)力的比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，在公共集會(huì)培訓(xùn)、公民素質(zhì)教育等方面，更受到嚴(yán)格的管制，生存環(huán)境艱難。中國的社會(huì)組織，還起不到他們應(yīng)該發(fā)揮的作用。目前包括京滬在內(nèi)的城市管理者，過于依賴街道居委的大媽組織社會(huì)管理、提供社會(huì)服務(wù)，但大媽們能發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及社會(huì)組織。

中國國民教育序列的學(xué)校，也很少提供相應(yīng)的課程，學(xué)生基本上得不到相應(yīng)的教育。這從本次外灘踩踏中，20歲左右的年輕人居多，可見一斑。抑制社會(huì)組織的發(fā)展、國民教育序列又不提供相關(guān)課程，市民如何能獲得足夠的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)去防范類似悲劇的發(fā)生？

（注：本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。本文編輯王昉 fang.wang@）