沈念祖

　　每個(gè)月的第一個(gè)星期三，來自安徽和浙江兩省環(huán)境監(jiān)測站的工作人員都有一次特殊的“約會(huì)”。他們會(huì)在新安江的交界處碰面，為這條自西向東從安徽境內(nèi)流向浙江的河流作水質(zhì)監(jiān)測。這樣的“會(huì)面”已經(jīng)持續(xù)了三年。兩省的合作不僅包括聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)，還有汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制。

　　這些工作之所以能夠?qū)崿F(xiàn)跨省聯(lián)合，源自三年前浙皖兩省的“聯(lián)姻”——2011年11月，全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江流域啟動(dòng)。

　　總長359公里的新安江從安徽黃山休寧山間發(fā)源后，其干流的2/3隸屬安徽境內(nèi)，下游則是浙江重要的飲用水源地，也是中國長三角區(qū)域的戰(zhàn)略備用水源——千島湖。

　　在中國，有許多像新安江這樣的跨省江河。然而，由于上下游間的利益沖突較為嚴(yán)重，盡管對建立跨省界的流域水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制呼聲很大，但很難達(dá)成共識(shí)。

　　目前，第一輪試點(diǎn)三年期滿。財(cái)政部、環(huán)保部相關(guān)司局在7月份召集皖浙兩省財(cái)政、環(huán)保部門，研究新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制延續(xù)事宜，安徽與浙江達(dá)成共識(shí)要繼續(xù)這段“姻緣”。在新一輪的談判中，安徽的訴求是將原有的補(bǔ)償翻倍并延長試點(diǎn)期限。浙江方面對此初步同意，但希望以高水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)為前提。

　　安徽省正擬寫報(bào)告，并在征求浙江意見后形成最終報(bào)告，以兩省政府的名義報(bào)國務(wù)院，爭取得到國家對新一輪試點(diǎn)的更大支持。區(qū)別于上一輪試點(diǎn)的是，財(cái)政部和環(huán)保部希望浙江和安徽首先在省級(jí)層面先達(dá)成新一輪試點(diǎn)的基礎(chǔ)協(xié)議。

　　安徽：提高補(bǔ)償

　　2011年11月全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在新安江流域啟動(dòng)時(shí)，由中央財(cái)政拿出3億，安徽、浙江兩省各拿1億（安徽省從2013年起又新增了2000萬元），共同設(shè)立每年總額5億元的新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償基金。之后，以皖浙兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項(xiàng)指標(biāo)為考核依據(jù)，年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元；水質(zhì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財(cái)政3億元全部撥付給安徽省。

　　黃山市新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局局長聶偉平認(rèn)為，浙江生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，象征意義大于實(shí)際意義。畢竟，開幾個(gè)大企業(yè)，一年的稅收就可以穩(wěn)進(jìn)一個(gè)億。但是浙江給的一個(gè)億是對黃山治理保護(hù)新安江的肯定，初步建立了上下游生態(tài)共保、環(huán)境共治的合作共建機(jī)制，雙方攜手保護(hù)共同的母親河。

　　為了保護(hù)好新安江，黃山市采取了流域村級(jí)垃圾保潔、重點(diǎn)河面打撈、干流網(wǎng)箱退養(yǎng)、農(nóng)業(yè)面源污染整治、工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鄉(xiāng)污水處理等多種措施。到今年10月底，安徽省共實(shí)施新安江綜合治理項(xiàng)目400多個(gè)，完成投資449.1億元。記者獲悉，目前試點(diǎn)資金累計(jì)補(bǔ)助安徽省17.9億元，其中黃山市16億元，宣城市績溪縣1.9億元。由于連續(xù)三年的新安江水質(zhì)監(jiān)測數(shù)值優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)，浙江已給予安徽3個(gè)億補(bǔ)償。

　　浙皖雙方目前正就新一輪試點(diǎn)做進(jìn)一步溝通。黃山方面提出將一年原有的5億補(bǔ)償提高到10億，這就意味著將浙江的補(bǔ)償從1億提高到2億（中央6億，浙皖各2億），同時(shí)安徽方面希望將試點(diǎn)期限延長至2020年，并在試點(diǎn)結(jié)束后作為常態(tài)化機(jī)制予以保留，推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

　　聶偉平笑道：“互利共贏的落腳點(diǎn)在于富民，在保護(hù)的同時(shí)，也要兼顧上游百姓追求幸福生活的愿望，不可能要求我們黃山人民餓著肚子守護(hù)青山綠水”。

　　“盡管安徽省政府目標(biāo)管理考核中把黃山單列為四類地區(qū)，弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，加大生態(tài)環(huán)?？己藱?quán)重。但是現(xiàn)有財(cái)力與投入難以鞏固提升保護(hù)成效。”聶偉平指出，“從目前情況看，農(nóng)村污染防治、企業(yè)關(guān)停搬遷等投入明顯不足，已建成的村級(jí)保潔、河面打撈、環(huán)境監(jiān)管、污水處理等項(xiàng)目的日常運(yùn)行維護(hù)成本居高不下。同時(shí)，試點(diǎn)實(shí)行的近3年，黃山市拒絕進(jìn)入有污染企業(yè)180多家、意向投資180億元。”

　　以黃山市目前的財(cái)力，要全面完成治理項(xiàng)目，資金缺口巨大。根據(jù)黃山市官方公布的資料，黃山市在新安江流域綜合治理項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資將達(dá)到1600億元，主要是通過融資方式投入新安江公益性保護(hù)項(xiàng)目，償貸壓力巨大,而其他可對上爭取的渠道又十分有限。

　　浙江省環(huán)保廳規(guī)劃財(cái)務(wù)處處長喻志剛介紹，浙江初步同意了安徽補(bǔ)償翻倍的要求，不過他強(qiáng)調(diào)“目前來說2個(gè)億是浙江的極限。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，跨省生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，省際間橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，如果中央財(cái)政同意增加投入，兩省出資也可按原有比例適當(dāng)擴(kuò)大?！?

　　聶偉平介紹，黃山還希望積極探索開展水權(quán)交易，逐步用市場化辦法解決生態(tài)保護(hù)資金投入來源；將新安江流域納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，加大中央一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度。

　　浙江：提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

　　歷經(jīng)三年磨合，新安江試點(diǎn)取得初步成效。

　　皖浙兩省聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，近三年水質(zhì)情況看，新安江上游水環(huán)境總體為優(yōu)，達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，與2008-2010年均值相比，交界斷面水質(zhì)穩(wěn)中趨好，連續(xù)三年達(dá)到補(bǔ)償條件；千島湖湖體水質(zhì)繼續(xù)保持優(yōu)良，營養(yǎng)狀況指數(shù)有所下降?！鞍凑宅F(xiàn)在的補(bǔ)償計(jì)算公式，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以2008年到2011年的3年平均值為基本限值，對氨氮、總磷等4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了具體的規(guī)定，同時(shí)設(shè)置了0.85的水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，即允許在此基礎(chǔ)上惡化17.65%。新一輪試點(diǎn)我們認(rèn)為應(yīng)有新的要求，不應(yīng)原地踏步，因此提出要按照2011年到2013年的水質(zhì)平均值，并取消0.85的水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)的要求?！庇髦緞偨榻B。

　　一位不愿意透露姓名的黃山市環(huán)保局官員看來，在水質(zhì)保護(hù)好的地方，一般是上游地區(qū)反映強(qiáng)烈，下游盡量回避。而在水質(zhì)差的地方則相反?！扒罢哒勁心芰σ酰笳吒菀仔纬梢环N倒逼機(jī)制?！?

　　聶偉平認(rèn)為，事物的發(fā)展有內(nèi)在極限要求，在目前水質(zhì)優(yōu)良情況下更重要的是鞏固成果，避免走先污染后治理之路，如再要求進(jìn)一步提升相當(dāng)于鞭打快牛，黃山這三年超前完成任務(wù)，但浙江又把達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)提高了，這無疑是扼殺黃山的積極性。“當(dāng)然，保護(hù)新安江是我們義不容辭的責(zé)任，沒有退路可走的。但是保護(hù)環(huán)境要與現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)?！?

　　因此，關(guān)于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的問題兩省相持不下。喻志剛介紹，安徽方面主要擔(dān)心突發(fā)性因素可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，將請專家論證后兩省再協(xié)商。

　　喻志剛表示，浙江非常認(rèn)可安徽的貢獻(xiàn)，認(rèn)為試點(diǎn)做得很好。他推測，這項(xiàng)試點(diǎn)最終國家會(huì)退出補(bǔ)償，放手讓兩省繼續(xù)做。同時(shí)他也指出，這項(xiàng)政策向全國推行的困難相當(dāng)大。因?yàn)樾掳步饔蛑簧婕皟蓚€(gè)省，情況略簡單，如果是長江黃河這種跨了好幾個(gè)行政區(qū)劃的河流將面臨更大困難。

　　產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)于資金扶持

　　目前，中國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐寥寥，其面臨的主要困境是政府內(nèi)在動(dòng)力的不足和外在制度保障不充分，更深層次的原因在于政府環(huán)境責(zé)任縱向配置的不合理，以及行政考核機(jī)制致使地方政府“唯經(jīng)濟(jì)是瞻”和流域生態(tài)補(bǔ)償模式單一化所產(chǎn)生的弊端。

　　在行政區(qū)劃分的分割下，上下游經(jīng)濟(jì)水平差異巨大，以致于浙江、安徽之間都流傳著一個(gè)玩笑：“要想真正把新安江治理好，把黃山劃給浙江好了?！?

　　事實(shí)上，黃山也希望生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣?。在安徽正式融入長三角的背景下，安徽希望能夠積極推動(dòng)全流域一體化發(fā)展?！爱a(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)于資金扶持，我們有土地優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢，我們希望和浙江在上游合作共建“浙商產(chǎn)業(yè)園”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改“輸血式”補(bǔ)償為“造血式”補(bǔ)償，縮小兩省發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共建共享、互利共贏?！甭檪テ秸f。

　　但是，喻志剛很坦率地說：“污染的低端企業(yè)你們肯定不要，高科技的我們肯定不愿意給，這是與虎謀皮。更何況，如果讓政府命令浙商搬到安徽的“浙商產(chǎn)業(yè)園”是違背市場規(guī)律的，浙商去山西搞煤炭也不是政府一聲令下他們?nèi)サ?。要吸引浙商去，黃山還需要苦練內(nèi)功提高好服務(wù)水平，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)集群，形成政策洼地，資金洼地。至于政府之間的交流，我們很愿意參與?！?

　　安徽已經(jīng)開始利用市場配置資源，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量投入新安江保護(hù)與建設(shè)。省政府與國開行簽訂的新安江200億元融資戰(zhàn)略協(xié)議，目前已獲批56.5億元，專項(xiàng)用于新安江流域綜合治理。市城投公司作為融資承接平臺(tái)，區(qū)縣作為還款責(zé)任主體，試點(diǎn)資金通過項(xiàng)目注入城投，提高平臺(tái)融資能力，充分發(fā)揮試點(diǎn)資金的放大效應(yīng)。

　　聶偉平還建議雙方共同設(shè)立一個(gè)新安江基金，引入社會(huì)資本，畢竟光靠政府買單難以可持續(xù)發(fā)展。