關鍵詞：人民調(diào)解協(xié)議 效力 司法確認 程序 

    調(diào)解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，尤其是在我國，人民調(diào)解組織主持的人民調(diào)解在處理居民之間的民事糾紛中占有重要地位。這不僅在于我國傳統(tǒng)法律文化中講究和諧精神與協(xié)調(diào)一致，人們有“厭訴”心理，發(fā)生糾紛時往往更多地求助于調(diào)解；而且從現(xiàn)實的層面上，調(diào)解不僅有利于人民內(nèi)部矛盾的迅速解決，并且有利于節(jié)約國家司法資源。然而，人民調(diào)解組織主持下達成的調(diào)解協(xié)議沒有法律上的約束力，一方當事人一旦反悔，調(diào)解協(xié)議就成為一紙空文，這不僅是對社會資源的一種巨大浪費，而且對另一方當事人也是不公平的。這種制度設計對違背契約的一方不僅不給予制裁，而是給予鼓勵（法院支持反悔的一方當事人的訴請就是制度上的鼓勵）；遵守協(xié)議的一方不僅得不到法律的保護，反而受到了事實上不利益（協(xié)議書的不履行勢必給希望遵守協(xié)議的一方帶來直接或間接的不利益）。無疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會要求建立一個信用社會是背道而馳的，十分不利于建立一個良性的市場經(jīng)濟體制與環(huán)境。對于這樣制度設計，我們是墨守陳規(guī)呢？還是與時俱進、大膽進行革新，彌補制度設計的漏洞呢？答案無疑是后者。如何彌補人民調(diào)解協(xié)議的效力漏洞？如何在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)進行嫁接，既不違背現(xiàn)行法律，又給人民調(diào)解協(xié)議以效力上救濟？給人民調(diào)解協(xié)議以效力上救濟應遵循什么樣的程序？這是本文要展開討論的問題，也是本文展開論述的途徑。

    一、人民調(diào)解協(xié)議的基礎效力。在論述調(diào)解協(xié)議之前，我們首先要弄清什么是調(diào)解。調(diào)解是由第三人（調(diào)解機構(gòu)或調(diào)解人）出面對糾紛的雙方當事人進行調(diào)停說和，用一定的法律規(guī)范和道德規(guī)范勸導沖突雙方，促使他們在互諒互讓的基礎上達成解決糾紛的活動。本文討論的調(diào)解是指人民調(diào)解組織主持下進行的調(diào)解。

   〈一〉人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)。在人民調(diào)解組織主持下，經(jīng)過雙方當事人多輪的商討、互相讓步最終達成一致意見，最后簽訂的協(xié)議即是人民調(diào)解協(xié)議。花費了大量精力簽訂的人民調(diào)解協(xié)議，是否除了當事人自愿履行外沒有任何效力呢？我們認為，并非如此。《最高人民法院關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》〔法釋（2002）29號〕第一條已明確規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)。據(jù)此，如果一方當事人違約，另一方當事人向法院起訴后，應判定不履行調(diào)解協(xié)議的一方當事人承擔違約的法律責任，除非不履行調(diào)解協(xié)議的一方當事人提出證據(jù)證明調(diào)解協(xié)議（1）違背自愿原則，協(xié)議內(nèi)容歪曲了雙方當事人當時的真實意思，或者該方當事人是在受脅迫或欺詐下簽訂的；（2）違背合法原則，協(xié)議內(nèi)容違反了國家法律的強行性規(guī)范或公序良俗原則；（3）重大誤解或者顯失公平。

   〈二〉人民調(diào)解協(xié)議的民事合同效力在實體理論上的依據(jù)。人民調(diào)解組織調(diào)解的范圍僅為民事性糾紛，屬于私法的范圍。而私法以私人平等和自治為基本理念，意思自治的真諦在于尊重選擇，其基本點則是自主參與和自己責任。調(diào)解協(xié)議是當事人在平等和自愿的前提下簽訂的，雖然雙方可能都做出了讓步，犧牲了自己在糾紛發(fā)生時要求的部分利益，然而他們最終發(fā)現(xiàn)，“只有與對手彼此都接受雙方同意的約束，即契約，才是唯一現(xiàn)實的選擇，”這正是當事人自主參與的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，公民尊奉私法自治理念去參與生活，必須把理性判斷作為交往的前提。自主參與者對于參與所導致的結(jié)果負擔責任，即自己責任，這是自主參與的必然邏輯。如果當事方不履行調(diào)解協(xié)議，意即當事方存在過錯，根據(jù)意思自治理念，有過錯的加害人必須對加害行為負責，即過錯責任。既然我國的《民法通則》承認意思自治原則，作為國家司法機關的人民法院有何理由不尊重當事人自治的結(jié)果呢？

  〈三〉人民調(diào)解協(xié)議的民事合同效力在程序法上的依據(jù)。人民法院在訴訟中認定人民調(diào)解協(xié)議具有合同的效力，同時也符合程序法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第16條第2款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進行調(diào)解。當事人對調(diào)解達成的協(xié)議應當履行……”據(jù)此法律規(guī)定，當事人應當履行調(diào)解協(xié)議，在人民調(diào)解協(xié)議的效力問題上法律做出的是強行性規(guī)定，當事人沒有履行或者不履行的自由選擇權，反言之，當事人不履行調(diào)解協(xié)議就要承擔法律責任。該款隨即規(guī)定：“當事人……反悔的，可以向人民法院起訴。”該規(guī)定并沒有說，當事人因反悔而不履行調(diào)解協(xié)議不需要承擔法律責任，從條文規(guī)定中也推導不出這樣的意思。反過來，如果認為推出這樣的意思，顯然與該條文的前半句“當事人對調(diào)解達成的協(xié)議應當履行”是矛盾的，立法者不可能在同一條文中做出相反的意思。該條規(guī)定只是賦予當事人在不履行調(diào)解協(xié)議時除人民調(diào)解委員會調(diào)解之外的另一解決爭議的新途徑，即訴訟。法律賦予當事人的是起訴權，而不是勝訴權。在此情況下，無論是反悔方起訴，還是對方起訴，在民事實體法上，反悔方都要承擔不履行協(xié)議的法律責任，除非法院認定調(diào)解協(xié)議無效。

    二、人民調(diào)解協(xié)議與人民法院確認文書的效力銜接。通過第一部分的論述，我們解決了人民調(diào)解協(xié)議的基礎效力問題，然而人民調(diào)解組織主持下達成的調(diào)解協(xié)議沒有法律上的強制執(zhí)行力，僅具有確定力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據(jù)申請法院強制執(zhí)行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調(diào)解的威信，這樣大量的簡單、無爭議或爭議不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加國家司法資源的浪費和當事人的訴累及訴訟成本的額外支出。法釋（2002）29號司法解釋雖然明確規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同效力，但并沒有為法院確認人民調(diào)解協(xié)議設置更合理更簡便的程序。這就引出了法院如何確認人民調(diào)解協(xié)議效力的問題。

   〈一〉人民調(diào)解協(xié)議效力確認在仲裁法上的映射。在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調(diào)解制度的規(guī)定，而法院調(diào)解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內(nèi)容的法院調(diào)解書具有強制執(zhí)行力。為賦予人民調(diào)解協(xié)議以法律強制效力，我們設想，把人民調(diào)解協(xié)議與法院調(diào)解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容制作調(diào)解書，該調(diào)解書即具有法院調(diào)解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執(zhí)行。實行這種銜接制度，不僅具有現(xiàn)實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

    仲裁制度為我們進行確認調(diào)解銜接提供了參考藍本。《中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則（2005年）》第40條第一項規(guī)定，當事人在仲裁委員會之外通過協(xié)商或調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會組成仲裁庭或指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解組織主持達成的人民調(diào)解協(xié)議可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

   〈二〉人民調(diào)解協(xié)議效力確認在我國臺灣地區(qū)和國外的立法實踐體現(xiàn)。我國臺灣《鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例》中規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，應于7日內(nèi)送法院審核，經(jīng)法院核定的調(diào)解協(xié)議與法院民事判決具有同等效力。在英國，經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，當事人可以申請法院確認，法院根據(jù)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容制作確認令，確認令具有強制執(zhí)行力。因此，可借鑒其他地區(qū)的有關法律制度，為符合某些條件的人民調(diào)解協(xié)議，創(chuàng)設專門的、合理簡便的司法機關確認程序，以便更合理地運用社會調(diào)解資源和司法資源。

   〈三〉啟動確認人民調(diào)解協(xié)議效力銜接程序的理論基礎。從法理上講，法院調(diào)解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關系，而一個民事訴訟法律關系的產(chǎn)生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調(diào)解進入到法院調(diào)解，首先必須構(gòu)造一個“訴”。訴的要素有三個，即訴之當事人、訴之標的、訴之理由。人民調(diào)解當事人向人民法院申請確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴之當事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時可視為訴與反訴的合并；（2）訴之標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當事人之間具有人民調(diào)解協(xié)議規(guī)定的權利義務關系；（3）訴之理由，即訴的依據(jù)，此處是人民調(diào)解協(xié)議。訴的提起要具備兩個要件：一是由一方當事人向另一方當事人提出（實體意義上的訴）；二是由一方當事人向法院提出（程序意義上的訴）。根據(jù)前面所述，人民調(diào)解協(xié)議當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。

    具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產(chǎn)生民事訴訟法律關系。人民法院受理人民調(diào)解協(xié)議當事人的申請，可依據(jù)民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調(diào)解組織受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調(diào)解組織所在地人民法院管轄。

    三、人民法院確認人民調(diào)解協(xié)議的程序。人民法院對人民調(diào)解協(xié)議的確認，在遵循民事訴訟的基本原則和基本制度的前提下，主要適用法院調(diào)解制度的規(guī)定，適用簡易程序進行，并可以借鑒仲裁法、我國臺灣地區(qū)及國外的有關做法，使原則性與靈活性相結(jié)合。本部分就確認程序進行簡略論述。

    1、法院確認的根據(jù)。主要有兩個條件：一是有效的調(diào)解協(xié)議；二是當事人的申請。有效的調(diào)解協(xié)議，應是在人民調(diào)解組織主持下，依據(jù)當事人自愿、合法原則達成的書面協(xié)議。在形式要件上，協(xié)議書應采用司法行政部門印制的統(tǒng)一格式，由糾紛當事人和人民調(diào)解員的簽名，加蓋人民調(diào)解組織的印章。當事人的申請，可以是一方申請，另一方同意；也可以是雙方達成申請協(xié)議，共同申請。當事人可以直接向法院申請，也可以委托人民調(diào)解組織向法院提交申請。

    2、法院確認的方式。法院受理后，依簡易程序由審判員一人獨任審理。人民調(diào)解組織應將案件的案卷材料和有關證據(jù)移送法院。法院以書面審理為原則，如果審判員認為有必要時，可以通知當事人或證人到庭進行詢問，也可以通知調(diào)解人到庭或以其他方式詢問案件情況，以核清事實。根據(jù)審查的調(diào)解協(xié)議的具體情況，既可以按照人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容出具調(diào)解書；也可對公證機關賦予強制執(zhí)行效力的人民調(diào)解協(xié)議出具執(zhí)行裁定書；還可以對當事人持人民調(diào)解協(xié)議申請支付令并符合法定條件的，發(fā)出支付令等等。法院審理的具體程序可以不受其他規(guī)則的限制，審理期限，應比一般簡易程序要短，一般的應在15日內(nèi)審結(jié)，復雜的可延長至一個月。

    3、法院確認的結(jié)果。法院對人民調(diào)解協(xié)議的確認結(jié)果可能有幾種情形：（1）一般情況下，經(jīng)過審理，獨任庭認為人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容清楚、合法的，應依據(jù)人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容制作法院調(diào)解書，要求雙方當事人在調(diào)解書上簽字，加蓋人民法院印章。（2）如果獨任庭認為人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不清或者違法或者有欺詐、強迫等情形的，應認定協(xié)議無效。在雙方當事人愿意再行調(diào)解的情況下，可以主持當事人達成新的協(xié)議，并以此制作調(diào)解書。（3）如果在獨任庭制作調(diào)解書前，當事人雙方撤回申請的，應裁定撤銷案件；一方當事人撤回申請或不同意法院調(diào)解的，另一方當事人堅持不撤回申請的，應駁回申請，告知不撤回一方可以另行起訴。法院受理起訴后，在審理時人民調(diào)解協(xié)議書具有合同的效力。

    4、法院確認的監(jiān)督和補救。在民訴法中無此制度規(guī)定，但確認制度納入法院整體工作后，可以接受法院原已成熟的監(jiān)督體系監(jiān)督，辦理確認案件仍應遵照人民法院辦案紀律、回避規(guī)定等。出現(xiàn)審查不嚴至使經(jīng)過確認的協(xié)議內(nèi)容不便執(zhí)行或者與法相悖的情形，制度應設計相應的補救措施。第一，由于當事人原因、執(zhí)行條件變更等引起協(xié)議執(zhí)行不能或已不必要的情況下，應由當事人協(xié)商解決，達成新的協(xié)議則依當事人意愿履行新的確認程序；第二，審查不嚴導致協(xié)議內(nèi)容違法，應依當事人申請（無申請人則按本院發(fā)現(xiàn)確有錯誤），啟動審判監(jiān)督程序，撤銷本院的司法確認書，使協(xié)議的強制執(zhí)行效力歸于消滅。有別于其他案件的再審的是，司法確認書撤銷后，不宜直接進入再審，糾紛的解決仍可由當事人啟動訴訟程序?qū)崿F(xiàn)，由此完成對權利人的保護，亦可保證及時糾正確認錯誤，維護司法權威。

    根據(jù)前面的論述我們這里可以概括出“司法確認”的概念，即指糾紛當事人在人民調(diào)解組織主持下達成調(diào)解協(xié)議后，向法院提出確認請求，由法院啟動司法審查快速確認程序，對協(xié)議內(nèi)容進行合法性審查，符合確認條件的，則以人民法院有關法律文書的形式固定調(diào)解成果，賦予其法律強制力。

    四、人民調(diào)解協(xié)議適用證據(jù)規(guī)則問題。2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第67條規(guī)定：“在訴訟中，當事人為達成調(diào)解協(xié)議或者和解的目的作出妥協(xié)所涉及的對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)?！比嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力是否與這一規(guī)定發(fā)生沖突呢？我們認為，不發(fā)生沖突。

    第67條的規(guī)定是針對法院主持的調(diào)解或當事人庭外和解而作出的，其目的是消除當事人害怕在調(diào)解或和解中因承認案件事實而在其后訴訟中給自己帶來不利的顧慮，鼓勵當事人在調(diào)解或和解中作出讓步，從而促進調(diào)解或和解協(xié)議的達成。從條文的規(guī)定，我們可以看出，這項證據(jù)規(guī)則只對達不成調(diào)解協(xié)議的情況下才適用，如果雙方當事人在法院的主持下達成調(diào)解協(xié)議，一般情況下不適用該項證據(jù)規(guī)定，除非當事人根據(jù)我國《民事訴訟法》第182條的規(guī)定提起再審。因為當事人一旦簽收了法院制作的調(diào)解書，調(diào)解書即具備了法律效力，本案已經(jīng)結(jié)束，不存在“其后的訴訟”，第67條證據(jù)規(guī)定失去適用條件。當事人要按照調(diào)解書的內(nèi)容履行義務，當事人由于妥協(xié)而產(chǎn)生的對己不利的后果一旦列為調(diào)解書的內(nèi)容，當事人同樣必須履行。

    人民調(diào)解組織主持下進行調(diào)解與法院主持調(diào)解同樣適用第67條證據(jù)規(guī)則。在人民調(diào)解過程中，當事人為達成調(diào)解協(xié)議作出妥協(xié)所涉及的對案件事實的認可，同樣不能在訴訟中作為對其不利的證據(jù)。但是當事人之間一旦達成協(xié)議，簽訂人民調(diào)解協(xié)議后，人民調(diào)解協(xié)議就具備了合同的法律效力，當事人則不能就人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容在訴訟中引用第67條證據(jù)規(guī)則，除非當事人證明人民調(diào)解協(xié)議無效。如果人民法院根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，審核后制作法院調(diào)解，則適用法院調(diào)解的效力，如前段的分析，一般也不再適用第67條證據(jù)規(guī)則。

    五、建立人民調(diào)解協(xié)議確認制度的意義。確認人民調(diào)解協(xié)議效力的意義在于：1、對當事人而言，有利于化解矛盾，減少糾紛，提高效率，降低訴訟成本和風險，增強其對人民調(diào)解組織的信任。2、對法院而言，在市場經(jīng)濟日益成熟的今天，各種矛盾不斷暴露，普遍而尖銳，法院作為各種矛盾的聚集點，審判任務不斷加重。實施確認制度，正好使得人民法院借助了強大的民調(diào)組織系統(tǒng)的力量，將各類繁雜而眾多的糾紛解決于“襁褓”，消弭于無形，使法院審判延伸，并與人民調(diào)解工作有機接軌，實現(xiàn)社會紛爭的良性解決機制。這最終是減輕了法院的工作負荷，對于人民法院普遍面臨的案多人少的狀況，不能說不是一種緩解。3、對人民調(diào)解組織而言，有利于提高調(diào)解人員的工作積極性，化解矛盾糾紛，不再認為自己花費的大量心血白白耗費了，使其有一種成就感。

    總之，確認人民調(diào)解協(xié)議的效力，有利于綜合解決社會矛盾，有利于發(fā)揮民調(diào)組織的工作，整合資源，避免社會矛盾在審判環(huán)節(jié)過于集中。

    解決人民調(diào)解協(xié)議的效力問題的關鍵，不在于從實體上確認它是否屬于一種民事合同，而在于通過程序的設置，使其如何更好地與訴訟相銜接；并在肯認人民調(diào)解正當性的前提下，如何通過程序設置更好地保護當事人利益。人民調(diào)解協(xié)議的效力問題，作為在程序過程中出現(xiàn)的一個問題，最終只能依賴程序本身來加以解決，也只有這樣，我們才算找到了解決問題的根本。