王軼智：“人”的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在縣域作者：王軼智 時(shí)間：2013-06-24 在當(dāng)前大中城市戶籍、社會(huì)福利等制度改革尚未破局，農(nóng)民難以實(shí)現(xiàn)真正的“異地轉(zhuǎn)移”的條件下，縣域城鎮(zhèn)化既可以有效就近吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，又可以加快縣域統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)度?？梢哉f(shuō)，將來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在縣域。當(dāng)前《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》及配套政策正在制定完善當(dāng)中，各地已經(jīng)紛紛加大城鎮(zhèn)化發(fā)展的力度，都在積極創(chuàng)新和探索城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑和模式。不過(guò)，就縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展而言，必須實(shí)事求是，因地制宜、量力而行、統(tǒng)籌推進(jìn)。
一、要正確看待城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為新一輪新詞，社會(huì)各界對(duì)于新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了深入討論，因?yàn)榻嵌日疚徊煌瑢?duì)于“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”進(jìn)行的解讀各不相同。對(duì)于城鎮(zhèn)化的一些基本問(wèn)題必須有準(zhǔn)確的把握。 城鎮(zhèn)化的動(dòng)力問(wèn)題。城市化是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然潮流，也是不可阻擋的潮流。如果探究深層次原因，恐怕只能是人們對(duì)美好生活的追求。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工有三級(jí)證明、暫住證等諸多限制，外出農(nóng)民工曾經(jīng)被稱為“盲流”，但仍然沒(méi)有限制住農(nóng)民進(jìn)入城市的腳步。許多發(fā)達(dá)國(guó)家正在出現(xiàn)城市“空心化”現(xiàn)象，城市中心區(qū)淪為貧民區(qū)，富人和白領(lǐng)紛紛移居郊區(qū)、農(nóng)村的“逆城市化”，也是同樣的原因。農(nóng)民為什么要到城市里來(lái)？就是因?yàn)樵谒麄冄劾铮鞘猩罡用篮?，更加精彩，有更多的機(jī)會(huì)去實(shí)現(xiàn)人生夢(mèng)想，能夠改變他們的人生命運(yùn)，這是每一個(gè)進(jìn)入城市的農(nóng)民共同的愿望，對(duì)未來(lái)幸福生活追求的夢(mèng)想，這才是城鎮(zhèn)化的最大推手。從這個(gè)角度看，城鎮(zhèn)化不是設(shè)計(jì)出來(lái)的，也不是引導(dǎo)出來(lái)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自然出現(xiàn)的，是城市較多的發(fā)展機(jī)會(huì)和良好的生活條件推動(dòng)著城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化就是要適應(yīng)這種需求，而不可能主導(dǎo)這種需求。世界各國(guó)政府主導(dǎo)的城市化或者城鎮(zhèn)化，沒(méi)有成功的范例，國(guó)內(nèi)也有象鄂爾多斯這樣很不成功的典型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化是互相促進(jìn)的關(guān)系，而不是城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更不能靠政府去主導(dǎo)推動(dòng)。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，政府的設(shè)計(jì)現(xiàn)象仍在持續(xù)，主導(dǎo)的現(xiàn)象正在強(qiáng)化，很多地方采取了出臺(tái)政策、資金傾斜、強(qiáng)推城建、列入考核等辦法，來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化，引發(fā)新一輪城建高潮，但關(guān)鍵是地方政府的行為是出于美好的愿望，還是客觀順應(yīng)了需求，難以科學(xué)、客觀的判斷，最后的效果更難以預(yù)測(cè)。 城鎮(zhèn)化的步驟問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題，不是農(nóng)民想不想住到城里，能不能住到城里，關(guān)鍵癥節(jié)是城市愿意不愿意接納，能不能接納的問(wèn)題。是城市化、還是城鎮(zhèn)化，是從上世紀(jì)90年代就在我國(guó)政界、學(xué)界廣泛爭(zhēng)論的問(wèn)題，十八大最終確定為城鎮(zhèn)化，而且是新型城鎮(zhèn)化，是四化同步條件下的新型城鎮(zhèn)化，這是相當(dāng)正確的導(dǎo)向。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地域廣闊、人口眾多的國(guó)家來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化比城市化更為現(xiàn)實(shí)，也更能起到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的拉動(dòng)作用。但關(guān)鍵是城鎮(zhèn)化與城市化的內(nèi)涵、外延在那里必須清楚，我國(guó)當(dāng)然不能走部分發(fā)達(dá)國(guó)家著力發(fā)展大型城市，特別是超大城市，構(gòu)建巨型城市群的路子，但鎮(zhèn)的外延在那里，中國(guó)有2000多個(gè)縣城、幾萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，是不是“一窩蜂”都要搞城鎮(zhèn)化，有沒(méi)有必要，這卻是政府需要首先應(yīng)該考慮的。如果要說(shuō)政府“引導(dǎo)”，作用應(yīng)該首先發(fā)揮在這個(gè)地方，就是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度去規(guī)劃好、控制好，不能誘發(fā)新一輪的投資沖動(dòng)，避免人為出現(xiàn)大面積“空心”城鎮(zhèn)。從城鎮(zhèn)本身來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)不在城鎮(zhèn)建設(shè)，難點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒(méi)有能夠容納勞動(dòng)力的繁榮產(chǎn)業(yè)，只能是人口的“偽城鎮(zhèn)化”、土地的“被城鎮(zhèn)化”。不管是發(fā)展以工業(yè)為主的生產(chǎn)型城鎮(zhèn)，還是培育以服務(wù)業(yè)為主的消費(fèi)型城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是第一位的任務(wù)。當(dāng)前要抓住城市，特別是北上廣杭等特大城市效益外溢的有利形勢(shì)，積極推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)西移，特別是勞動(dòng)密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移步伐，減輕城市壓力，另一方面，積極推動(dòng)縣城及規(guī)模較大的集鎮(zhèn)的園區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)吸引和接納能力，進(jìn)一步擴(kuò)大人口容納能力。 城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是發(fā)展問(wèn)題，更主要的是改革問(wèn)題。2012年，全國(guó)總?cè)丝?3.54億，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，城鎮(zhèn)化率為52.57%，城鎮(zhèn)戶籍人口（非農(nóng)業(yè)人口）4.78億，實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，2億多農(nóng)民工以及7000萬(wàn)流動(dòng)人口，居民轉(zhuǎn)化為市民仍是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。新一輪城鎮(zhèn)化，將有更多的農(nóng)民進(jìn)入城市，這種“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象將嚴(yán)重阻礙轉(zhuǎn)化進(jìn)程。當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化進(jìn)度的核心問(wèn)題，是如何打通城鄉(xiāng)二元阻隔，消除城鄉(xiāng)二元差距，焦點(diǎn)是戶籍制度。農(nóng)民工長(zhǎng)期融不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)村也聚積了留守婦女、留守兒童、留守老人等大量社會(huì)問(wèn)題。面對(duì)利益關(guān)系的失衡，面對(duì)社會(huì)矛盾凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間空間約束明顯增強(qiáng)。另一方面，城市居民已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)前最龐大的既得利益集團(tuán)體，尤其是北上廣等大城市，有專家稱市民身份捆綁了四百多種社會(huì)利益，顯性經(jīng)濟(jì)利益和隱性社會(huì)利益價(jià)值可觀，很難破除。關(guān)注最多、熱議最多的高考問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多年醞釀，去年年底“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，卻是“不痛不癢”、可有可無(wú)的應(yīng)景之作，單一的改革尚且如此困難，復(fù)雜的戶籍改革，難度可想而知。國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不難理解。短時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)完全取消戶籍限制，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)服務(wù)基本均等化，涉及的問(wèn)題很多，障礙較大，特別是一線城市，可能引發(fā)更多、更深的矛盾。相較城市化，城鎮(zhèn)化既是基于均衡發(fā)展的一種全局考慮，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略可以更好地推動(dòng)中西部崛起，從而保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展，也是一種基于現(xiàn)實(shí)的考量，在短時(shí)間內(nèi)城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)難以徹底打破的情況下，可以更多地激發(fā)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。 二、縣（市）城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢(shì) 新型城鎮(zhèn)化不同于以往的規(guī)模城鎮(zhèn)化，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、一體發(fā)展的城鎮(zhèn)化。相較大中城市，縣（市）、特別是中西部縣（市），城鎮(zhèn)化嚴(yán)重不足，具有更大的提升空間、更低的發(fā)展成本，因此也會(huì)具有較快的發(fā)展速度，和較大的發(fā)展效益。在快速推進(jìn)中型以上城市發(fā)展的基礎(chǔ)上，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該放在縣城及規(guī)模集鎮(zhèn)上。 一是發(fā)展空間更大。目前，北京等特大城市人口承載能力接近飽和，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城的阻力不斷加大，穩(wěn)定留下來(lái)的難度也不斷加大，生活費(fèi)用不斷提高，縣域，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化恰當(dāng)其時(shí)。截至2011年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)51.27%，東部地區(qū)城鎮(zhèn)人口比重61.0%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段，中部和西部城鎮(zhèn)人口比重分別為47.0%和43.0%，明顯偏低，比如貴州城鎮(zhèn)化率不到40%，仍處于鄉(xiāng)村型社會(huì)階段?？h域的城鎮(zhèn)化率更低，以河北省某內(nèi)陸縣為例，全縣人口19.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口只有5.3萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率僅為27.3%，低于全國(guó)25個(gè)百分點(diǎn)，低于全省18.3個(gè)百分點(diǎn)。外出勞力常年保持在3.5萬(wàn)人左右，在城市有穩(wěn)定收入、固定居所的不到三分之一，城鎮(zhèn)化有相當(dāng)大的空間。 二是融入成本更低。全國(guó)一線城市房?jī)r(jià)穩(wěn)定上升，最高價(jià)基本突破萬(wàn)元以上，二線城市高價(jià)快速跟進(jìn)，基本保持在2000－3000元/平米的縣（市）房?jī)r(jià)，對(duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)化城鎮(zhèn)居民的阻力顯然更小。就河北省某內(nèi)陸縣目前來(lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)更是保持2500元左右的低位，周邊縣份也基本在3000元上下，特別是相較大中城市而言，縣（市）、特別是中西部縣（市）域內(nèi)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展差距相對(duì)較小，聯(lián)系更加緊密，城鎮(zhèn)戶籍捆綁的社會(huì)福利相對(duì)較少，絕大多數(shù)縣域內(nèi)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民基本上消除了戶籍限制，縣域加快城鎮(zhèn)化顯然具備更充足的條件，也具有更直接地帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的意義。 三是聯(lián)動(dòng)效應(yīng)將更加明顯。用較為認(rèn)可的世界通行標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)的許多村莊都可以稱為城市，但從從業(yè)人口的來(lái)衡量，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地農(nóng)業(yè)人口占比太多，其實(shí)也只是大的村莊，如果從城市應(yīng)該具備的社會(huì)服務(wù)水平來(lái)說(shuō)，相當(dāng)多的縣城也只能是放大了的農(nóng)村。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，全國(guó)農(nóng)民人均收入6997元比較，城鄉(xiāng)居民收入之比基本是3：1，絕對(duì)數(shù)卻相差14000元，以河北省某縣為例，2011年城鎮(zhèn)居民收入12881元，不到全國(guó)人均收入的6成。農(nóng)民人均收入只有3876元，雖然也是3：1，但絕對(duì)數(shù)相差9000元，在這個(gè)角度上看城鄉(xiāng)差距顯然較小。相較發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力供給趨緊、工資水平不斷上升的情況下，具有相當(dāng)大的勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)，在發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展比較充分的情況下，欠發(fā)達(dá)縣份往往擁有較大的礦產(chǎn)和土地資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)于企業(yè)發(fā)展無(wú)疑也具有極大的吸引力，為縣域加快城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，因?yàn)槌青l(xiāng)相接，顯然也不可能產(chǎn)生當(dāng)前困擾很多沿海企業(yè)的節(jié)日返鄉(xiāng)民工潮，特別是春節(jié)用工難問(wèn)題，特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，離資源地更近，比較效益也更加突出，在有效接納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的同時(shí)，也可以有效提升縣域的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。
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