中國農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的回顧與思考

國務(wù)院農(nóng)村綜合改革辦公室

我國的改革是從農(nóng)村開始的。農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革是繼家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革后的兩步重大變革。農(nóng)村稅費(fèi)改革扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的局面，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。農(nóng)村綜合改革促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)體制機(jī)制的變革與創(chuàng)新，再次翻開了我國農(nóng)村改革篇章嶄新的一頁。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革基本歷程

（一）第一階段（2000～2003年）：全面開展“正稅清費(fèi)”，有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期過重的局面。

針對上世紀(jì)八十年代以來，農(nóng)民增收出現(xiàn)困難，農(nóng)村各種亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和亂攤派問題日益突出的狀況，為探索減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策，中共中央決定從2000年起率先在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，按照“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的目標(biāo)要求，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，籌資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，設(shè)定農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%；改革村提留征收使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅征收額的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，同時(shí)取消原來的村提留；并配套推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革。

在安徽全面試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、湖南、陜西、甘肅8省（區(qū)）也選擇了32個(gè)縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)。

2001年，江蘇省根據(jù)本省改革工作安排及財(cái)力情況，自主決定在全省范圍內(nèi)進(jìn)行改革試點(diǎn)。除上海、西藏外的27個(gè)省份也選擇了102個(gè)縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)。

2002年，在總結(jié)安徽、江蘇等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照“積極穩(wěn)妥、量力而行、分步實(shí)施”的原則，國務(wù)院確定河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個(gè)?。▍^(qū)、市）為擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份。浙江、上海兩?。ㄊ校└鶕?jù)自身財(cái)力情況，自費(fèi)進(jìn)行了改革試點(diǎn)。這樣，截止2002年底，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已在全國20個(gè)省份全面展開。試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村人口達(dá)到6.2億，約占全國農(nóng)村人口的3/4。同時(shí)，針對當(dāng)時(shí)一些地方出現(xiàn)的農(nóng)村基層政權(quán)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和中小學(xué)經(jīng)費(fèi)保障困難的問題，及時(shí)明確了要努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確?！钡哪繕?biāo)要求，即確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕不反彈，確保鄉(xiāng)村政權(quán)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育正常經(jīng)費(fèi)需要。

2003年，鑒于各方面條件都已成熟，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)在全國范圍全面推開。為確保改革順利推進(jìn)，中央財(cái)政逐步擴(kuò)大了對地方的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付力度，2003年度轉(zhuǎn)移支付達(dá)到305億元。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的全面推開，有效貫徹了國家對農(nóng)民“少取”、“多予”的方針，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的局面，初步實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)確?！钡哪繕?biāo)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮。

（二）第二階段（2004～2006年）：逐步減免直至全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革順利完成階段性歷史任務(wù)。

2004年，按照“多予、少取、放活”的方針，圍繞確保糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收兩大主題，中央決定加大改革力度，作出了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”的重大決定，并率先在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、河南、山東、湖北、湖南、四川等11個(gè)糧食主產(chǎn)省（區(qū)）的農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)稅附加隨正稅同步降低或取消。一些地方可根據(jù)本地的財(cái)力情況，自主決定多降稅率或進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)。征收牧業(yè)稅的地區(qū)，要按照本?。▍^(qū)）減免農(nóng)業(yè)稅的步驟和要求同步減免牧業(yè)稅。根據(jù)中央的有關(guān)精神，北京、上海、天津、浙江、福建等省（市）自主免征了農(nóng)業(yè)稅。

2005年，中央決定進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大農(nóng)業(yè)稅減征力度。對592個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅；進(jìn)一步降低其它地區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率。其中，2004年農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)的省份再降低4個(gè)百分點(diǎn)，2004年農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)的省份再降低2個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)附加稅與正稅同時(shí)減征或免征。全面取消牧業(yè)稅。鼓勵(lì)地方根據(jù)自身財(cái)力條件，自主擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍。這樣，全國有增了20個(gè)省份自主免征了農(nóng)業(yè)稅，加上了已經(jīng)免征農(nóng)業(yè)稅的7個(gè)省份和西藏（一直免征農(nóng)業(yè)稅政策），全國免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)到了28個(gè)，僅河北、山東、云南3個(gè)省在220個(gè)縣（市）暫時(shí)保留征收稅率在2%以下的農(nóng)業(yè)稅。

2005年12月29日，十屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過決定，從2006年1月1日起，廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。2006年，中央決定在全國農(nóng)村徹底取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著具有2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅正式推出了歷史舞臺(tái)。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到進(jìn)一步減輕，2006年與改革前的1999年相比，農(nóng)民減負(fù)總額達(dá)到1250億元，人均減負(fù)140元。中央財(cái)政為此進(jìn)一步加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，2006年中央安排預(yù)算的年度性農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助約780億元，2000年至2006年安排約2600多億元；地方財(cái)政在中央引導(dǎo)下，2006年安排的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助也達(dá)到250億元。農(nóng)業(yè)稅的全面取消，標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)制度得到基本規(guī)范，國家、集體與農(nóng)民的分配關(guān)系得到初步理順，農(nóng)村生產(chǎn)力得到有效解放和發(fā)展，農(nóng)村稅費(fèi)改革圓滿完成了階段性歷史任務(wù)。

（三）第三階段（2006年開始至今）：推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的體制機(jī)制等深層次問題尚未得到根本解決。為鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，貫徹中央“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的要求和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，中央審時(shí)度勢，做出了推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重大決定，并與2005年在地方選擇少數(shù)地區(qū)初步開展了試點(diǎn)。2006年9月，中央召開全國農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)工作會(huì)議，對推進(jìn)農(nóng)村綜合改革進(jìn)行全面部署，提出了農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)要求是，按照鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，建立精干高效的農(nóng)村管理體制和運(yùn)營機(jī)制，覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，促進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

按照中央部署，農(nóng)村綜合改革開局兩年來，進(jìn)展順利，成效初顯，局面喜人：

一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。截止2007年年底，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、浙江、安徽、河南、湖北、四川、重慶9個(gè)省份圍繞推進(jìn)三項(xiàng)改革在全?。▍^(qū)）范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，其它22個(gè)省份選擇了20個(gè)市，389個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。其中，全國進(jìn)行改革試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已達(dá)18047個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的52.04%。安徽、湖北、黑龍江、吉林、河南、內(nèi)蒙古、浙江、重慶等8省份已經(jīng)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革階段性任務(wù)；全國有1.5億名農(nóng)村中小學(xué)生全部免除了學(xué)雜費(fèi)，平均每個(gè)小學(xué)生減少收費(fèi)140～180元，初中生180～230元，同時(shí)，有3800萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生得到了免費(fèi)教科書，780萬名貧困寄宿生得到了生活補(bǔ)助；全國23個(gè)省份進(jìn)行了不同形式的“省直管縣”財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，28個(gè)省份全面實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。

二是妥善解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的遺留問題，切實(shí)減輕農(nóng)場職工和湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)場職工負(fù)擔(dān)依然偏重問題，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深化國有農(nóng)場稅費(fèi)改革的意見》（國辦發(fā)[2006]25號(hào)）決定免除農(nóng)工承擔(dān)的類似農(nóng)村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌”的收費(fèi)。這項(xiàng)政策共惠及農(nóng)工1856萬人，免除負(fù)擔(dān)約62億元，人均減負(fù)322元，畝均減負(fù)36元，中央財(cái)政每年安排46.7億元專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金予以補(bǔ)助。針對改革后湖區(qū)農(nóng)民排漬排澇負(fù)擔(dān)依然較重問題，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組向湖南、湖北、江西、安徽、江蘇5省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)減輕大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合改革有關(guān)問題的通知》，要求在洞庭湖、鄱陽湖、洪澤湖、太湖、巢湖等五大湖區(qū)取消以任何名義向農(nóng)民收取的“堤防費(fèi)”、“水利工程費(fèi)”，逐年降低直至全面取消“共同生產(chǎn)費(fèi)”、“排澇費(fèi)”等專門針對大湖區(qū)的排漬排澇收費(fèi)等，減輕大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)約23億多元，惠及農(nóng)民2616萬人，人均減負(fù)約89元，中央財(cái)政每年安排8.07億元資金予以補(bǔ)助。

三是積極展開控制和化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作，為農(nóng)村健康持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。針對農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村債務(wù)凸顯的問題，國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2005]86號(hào)）。按照中央要求，各地積極采取相關(guān)措施。重慶市結(jié)合中央和市兩級(jí)出臺(tái)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，償還了全市經(jīng)核實(shí)的農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)16.1億元；黑龍江省安排財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金8000萬元，在10個(gè)試點(diǎn)縣化解鄉(xiāng)村公益性債務(wù)2.6億元；安徽省省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政分別安排8億元、4.18億元資金，妥善解決了全省農(nóng)業(yè)稅尾欠和鄉(xiāng)村干部墊付農(nóng)業(yè)稅稅款問題。各地控制新債問題得到加強(qiáng)，鄉(xiāng)村新債快速增長勢頭得到有效遏制。2007年以來，為探索化解鄉(xiāng)村債務(wù)新的突破口，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組《關(guān)于開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)清理化解試點(diǎn)工作意見》，正式啟動(dòng)這項(xiàng)改革。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革的成效與經(jīng)驗(yàn)

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革取得的重大成效。農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革經(jīng)過幾年的探索實(shí)踐，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，取得了重大的歷史性成效，得到了社會(huì)各界的高度評價(jià)。

一是初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的各種收費(fèi)，取消了各種不合理負(fù)擔(dān)，清理整頓各種攤派及達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，并在此基礎(chǔ)上全面取消了農(nóng)業(yè)稅，有效遏制了農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，加上陸續(xù)開展的國有農(nóng)村稅費(fèi)改革與減輕大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合改革后，與1999年相比，農(nóng)民減負(fù)總額達(dá)到1335億元，人均減負(fù)約148元。實(shí)施糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等措施，國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系由過去“多取少予”開始向“少去多予”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民開始由“減負(fù)”向“增收”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民群眾的積極性，農(nóng)村出現(xiàn)了多年少有的喜人現(xiàn)象。

二是公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村邁出新步伐，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各級(jí)財(cái)政按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建立公共財(cái)政的需要，不斷加大對農(nóng)村基礎(chǔ)政權(quán)組織和事業(yè)發(fā)展投入保障力度，初步形成全方位、多層次向農(nóng)村傾斜的投入氛圍。從2000年到2007年，中央財(cái)政累計(jì)安排農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金超過3380億元，僅2007年轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金就達(dá)到782億元。國家財(cái)政在加大對農(nóng)民生產(chǎn)補(bǔ)貼的同時(shí)，用于農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)民工培訓(xùn)等方面的投入每年也都有大幅度增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年中央財(cái)政預(yù)算安排用于“三農(nóng)”的投入總額達(dá)到4318億元，比上年增長921億元。這些支農(nóng)、惠農(nóng)政策措施，不僅有利地推進(jìn)了農(nóng)村改革，也體現(xiàn)在建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面邁出了步伐。

三是有效緩解了農(nóng)村矛盾，促進(jìn)了社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。農(nóng)村負(fù)擔(dān)問題是長期以來農(nóng)村各種矛盾積累的結(jié)果。農(nóng)村稅費(fèi)改革以減輕農(nóng)村負(fù)擔(dān)為首要目標(biāo)，始終堅(jiān)持以人為本，從解決關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益的負(fù)擔(dān)問題入手，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，有效化解農(nóng)村矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。農(nóng)村稅費(fèi)改革通過減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范政府行為，減少干群摩擦，密切了干群關(guān)系。涉及負(fù)擔(dān)的群體性事件明顯減少，惡性案件基本杜絕；通過增加農(nóng)村投入，改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，讓廣大農(nóng)民真正分享到改革的成果，促進(jìn)了社會(huì)公平；通過完善農(nóng)村民主議事制度，推進(jìn)村務(wù)公開和民主監(jiān)督，加強(qiáng)了農(nóng)民法制意識(shí)和參與意識(shí)，改善了基層干部思想觀念和工作方式，促進(jìn)了農(nóng)村民主法制建設(shè)，增強(qiáng)了基礎(chǔ)組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

四是促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)體制機(jī)制的變革與創(chuàng)新，推動(dòng)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整完善。按照農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革的要求，各地圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制三大改革，做了大量卓有成效的工作：積極轉(zhuǎn)變基層政府職能，精簡機(jī)構(gòu)人員；推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育自身改革；完善省以下財(cái)政管理體制，實(shí)施“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式改革；加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，控制化解鄉(xiāng)村債務(wù)等等。農(nóng)村管理體制和運(yùn)行機(jī)制、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了一系列重大積極變化，調(diào)整了國民收入分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源的合理配置，展開了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的深刻變革，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)初步提供了體制和機(jī)制保障。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村綜合改革積累的主要經(jīng)驗(yàn)。一是必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，始終堅(jiān)持以人為本的改革理念，把解決關(guān)系農(nóng)民切身利益的實(shí)際問題放在首位，使改革贏得最廣泛的群眾支持，為確保改革順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。二是必須始終堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是的改革原則，中央把握大原則、大方向，允許和鼓勵(lì)地方因地制宜，大膽探索改革路徑，不搞千篇一律，確保改革健康推進(jìn)。三是必須始終堅(jiān)持正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，兼顧各方面的利益關(guān)系和承受能力，及時(shí)研究新情況，解決新問題，確保改革穩(wěn)妥進(jìn)行。四是必須始終堅(jiān)持試點(diǎn)先行、完善政策、逐步推開的改革步驟，在中央總體部署和要求下，允許地方自主把握改革的力度和節(jié)奏，不強(qiáng)求“齊步走”，確保改革取得實(shí)效。

三、深化農(nóng)村綜合改革的思路

（一）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。總的要求是堅(jiān)持因地制宜、精簡效能、權(quán)責(zé)一致的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政高效的基層行政管理體制和運(yùn)營機(jī)制。改革的核心是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，重點(diǎn)強(qiáng)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為農(nóng)民提高更多的公共服務(wù)、為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件三個(gè)方面的職能，提高黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政能力。同時(shí)，合理調(diào)整和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，確保五年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)只減不增；改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，創(chuàng)新服務(wù)方式，妥善安置分流人員；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的合理調(diào)整。

（二）以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為契機(jī)，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育機(jī)制改革。改革總的要求是，建立和完善政府投入辦學(xué)、各級(jí)責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平。要不折不扣地落實(shí)各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，認(rèn)真抓好經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革各項(xiàng)政策的落實(shí)；加快推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革，搞好教育人事制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)；合理配置城鄉(xiāng)教育資源，教育經(jīng)費(fèi)支出向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)之間農(nóng)村義務(wù)教育差距；因地制宜地促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局的合理調(diào)整，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量；促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革成果制度化、法制化。

（三）以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。改革總的要求是，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的原則要求，建立健全與事權(quán)相匹配的省以下財(cái)政管理體制，明確界定縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間收入劃分，加大縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，切實(shí)提高基層政府經(jīng)費(fèi)保障能力。通過改革，調(diào)整完善緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵(lì)約束機(jī)制，研究出臺(tái)縣鄉(xiāng)最低財(cái)政支出保障機(jī)制，著力改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況；進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付力度，加大對縣鄉(xiāng)基層政府的支持力度，落實(shí)和完善財(cái)政對村級(jí)的補(bǔ)助政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；調(diào)整財(cái)政支付結(jié)構(gòu)，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，進(jìn)一步加大支農(nóng)資金整合力度；不斷推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革。

（四）以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，深入推進(jìn)林權(quán)制度改革。總的要求是在保持集體林地所有權(quán)不變的情況下，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，做到“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”。進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，把林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，核發(fā)全國統(tǒng)一的林權(quán)證。放活經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民自主制定經(jīng)營方案，并落實(shí)到農(nóng)戶對林木所有與林地使用的處置權(quán)，保障農(nóng)戶承包收益權(quán)。同時(shí)，積極推進(jìn)以創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制、發(fā)展林權(quán)抵押貸款等林業(yè)金融產(chǎn)品、推進(jìn)林木采伐管理制度改革等為主要內(nèi)容的相關(guān)配套改革。

（五）以化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)為突破口，嚴(yán)格控制和妥善化解鄉(xiāng)村債務(wù)。總的要求是按照“制止新債、摸清舊債、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的原則，以地方為主化解鄉(xiāng)村債務(wù)，優(yōu)先化解與農(nóng)民利益直接相關(guān)、基層矛盾比較集中的農(nóng)村義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務(wù)。積極開展農(nóng)村“普九”債務(wù)化解試點(diǎn)，中央財(cái)政安排資金建立激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)地方主動(dòng)化解農(nóng)村“普九”債務(wù)；分類清理化解其它各項(xiàng)鄉(xiāng)村債務(wù)，以縣為單位對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清查核實(shí)，明確分階段化解鄉(xiāng)村債務(wù)的目標(biāo)和步驟，貫徹落實(shí)好制止鄉(xiāng)村新債的“約法三章”，嚴(yán)肅查處違反規(guī)定發(fā)生新債的各種行為。

（六）以減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)為重點(diǎn)，進(jìn)一步解決好區(qū)域性、行業(yè)性農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。盡快研究提出推進(jìn)減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)的綜合改革方案，改革完善水利工程水費(fèi)政策，明確落實(shí)各級(jí)政府和農(nóng)民對農(nóng)田水利建設(shè)的投入責(zé)任，建立政府與農(nóng)民的合理分?jǐn)倷C(jī)制，切實(shí)增加政府對農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)投入，加快推進(jìn)基層水管體制改革，降低農(nóng)村排灌站管理成本，逐步減輕農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)國有農(nóng)村管理機(jī)制改革，從根本上減輕農(nóng)村農(nóng)工負(fù)擔(dān)，全面推進(jìn)大湖區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合改革；繼續(xù)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)民亂收費(fèi)專項(xiàng)整治，切實(shí)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。

此外，結(jié)合改革面臨的新形勢新任務(wù)，為確保農(nóng)民綜合改革順利推進(jìn)，當(dāng)前還要組織抓好村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，抓緊研究解決建立健全村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、國有農(nóng)（林）場分離辦社會(huì)、進(jìn)一步減輕林業(yè)負(fù)擔(dān)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等問題。

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