構建我國新型納稅服務體系的研究與思考

二0一一年

“以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收、重點稽查、強化管理”這一稅收征管模式奠定了“納稅服務”在整個稅收管理體系中的地位。納稅服務作為稅務機關行政行為的組成部分，是促進納稅人誠信納稅和稅務機關誠信征稅的基礎性工作。黨的十六屆六中全會提出，要“構建社會主義和諧社會”，并要求“努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。這無疑對稅收執(zhí)法和稅務行政提出了新的、更高的要求。就稅收而言，和諧的稅收征納關系就是和諧社會建設的重要內(nèi)容,也是促進國家稅收事業(yè)發(fā)展，積極發(fā)揮稅收職能作用的重要前提。因此，在新的歷史條件下，如何更有效地推進納稅服務工作，努力營造和諧、生動的稅收征納關系，便成為擺在我們稅收理論和稅收實踐工作者面前的一個重要課題。

一、近年來納稅服務工作實踐狀況概述

在稅收實踐中，對納稅服務有諸多不同的理解，有人認為，“納稅服務實際上就是征稅人為方便納稅人納稅所提供的活勞動”，也有人認為，納稅服務是指“稅務機關在稅收征收過程中為所有納稅人提供的旨在方便納稅人履行納稅義務和享受權利而提供的服務總稱”；還有人認為，納稅服務是稅收職能部門“為納稅人提供納稅過程中所需的公共服務”。我們以為，就一般意義而言，納稅服務應該是指稅務機關為促進依法治稅，依據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定，在納稅人依法履行納稅義務的過程中，按照納稅人自覺、主動、及時、完整的辦理各項納稅手續(xù)的合法合理期望，為納稅人提供的規(guī)范、全面、便捷、經(jīng)濟的各項服務措施的總稱。按照這一理解，近年來，稅務部門堅持“聚財為國、執(zhí)法為民”的稅務工作宗旨，始終把優(yōu)化納稅服務貫穿于稅收實踐的全過程，更新稅收管理理念，創(chuàng)新納稅服務方式，為提升服務水平和服務質(zhì)量做了大量有益的工作，取得了明顯成效。

（一）納稅服務步入法制化軌道。2001年修訂并重新頒布的《稅收征管法》，第一次將納稅服務的內(nèi)容確定為稅務機關的法定職責；之后，國家稅務總局又陸續(xù)制定下發(fā)了《關于加強納稅服務工作的通知》、《納稅服務工作規(guī)范（試行）》等綱領性文件，對納稅服務的內(nèi)容進行了全面規(guī)范，對稅務系統(tǒng)開展納稅服務工作提出了一系列具體而明確的要求，從而使納稅服務工作逐步由零散、隨意走向規(guī)范、統(tǒng)一；2006年之后，總局又在總結十年來開展辦稅公開和為基層、為納稅人減負工作經(jīng)驗的基礎上，制定下發(fā)了《關于進一步推行辦稅公開工作的意見》和《關于落實“兩個減負”優(yōu)化納稅服務工作的意見》，系統(tǒng)地規(guī)范了稅務系統(tǒng)推行辦稅公開工作的具體事項和要求，進一步完善了我國納稅服務機制，為優(yōu)化納稅服務工作提供了制度保障。

（二）開展了形式多樣的稅收宣傳和納稅輔導。以稅收宣傳月為載體，通過組織開展形式多樣的稅收宣傳活動，向社會各界普及稅收法律知識；建立稅法公告制度，在辦稅場所設立觸摸式查詢服務設備、電子顯示屏等，供納稅人查詢；利用電視、廣播、報紙等多種媒體，廣泛開展稅收宣傳，及時通報和宣講稅收政策與稅收法律法規(guī)的變動與調(diào)整情況；同時，各級稅務部門進一步強化了納稅輔導工作，多渠道為納稅人提供稅收業(yè)務咨詢和納稅輔導，積極探索和創(chuàng)新稅收服務手段和方式，形成并完善了網(wǎng)上申報、銀行網(wǎng)點申報、電話申報、郵寄申報等納稅申報方式，成功推出了“一站式”、“一窗式”、“一城通”、全程服務、限時服務、延時服務、提醒服務、預約服務等服務項目和服務產(chǎn)品，從而基本滿足了廣大納稅人的服務需求。為減輕納稅人辦稅負擔，各級稅務部門對涉及納稅人的8大類218種辦稅事項進行了清理，簡并、取消數(shù)十種業(yè)務報表和執(zhí)法文書，而且創(chuàng)造條件，大力開展稅收法律救濟活動，積極推進稅務行政復議等法律救濟工作，及時撤銷、變更或修改廢止執(zhí)法不當?shù)男姓袨椤?SPAN lang=EN-US>

（三）搭建起統(tǒng)一、規(guī)范的納稅服務平臺。一是建立了統(tǒng)一的辦稅服務場所。按照統(tǒng)一規(guī)范的要求，稅務部門自上而下建立起統(tǒng)一、規(guī)范的辦稅服務廳，將稅務登記、發(fā)售發(fā)票、申報受理、稅款征收等功能集為一體，成為稅務系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境簡潔大方、文化氛圍濃厚、設施完善實用、服務細致周到、流程高效規(guī)范、管理嚴謹縝密的納稅服務載體；同時，利用因特網(wǎng)和系統(tǒng)內(nèi)功能強大的廣域網(wǎng)，構建了網(wǎng)絡化的信息服務平臺，建立起專門的稅務網(wǎng)站，推出了“12366”納稅服務熱線，運用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術和手段，接受納稅人網(wǎng)上申報和投訴舉報，宣傳稅收政策法規(guī)，解答納稅人疑問。

（四）寓納稅服務于稅收管理之中，增強納稅服務的時效性和針對性。多年來，稅務部門在嚴格執(zhí)法、強化管理的過程中，不斷優(yōu)化稅收執(zhí)法程序，認真貫徹落實稅收優(yōu)惠政策，切實維護和保障納稅人的合法權益；同時，在日常管理中，積極開展納稅評估活動，運用科學有效的稅收指標體系、技術手段和評估方法，及時發(fā)現(xiàn)、矯正和處理納稅人在履行納稅義務中出現(xiàn)的差錯和問題，以防止和化解稅收損失，降低征納成本。另外，為在全社會營造一個誠實守信的稅收執(zhí)法環(huán)境，稅務部門創(chuàng)建了包括納稅信用、征稅信用在內(nèi)的稅收信用體系，全面推行了納稅信用等級評定管理制度。通過廣泛開展納稅信用等級評定活動，極大地鼓勵了納稅人的誠信納稅行為，促進了征納關系的和諧。

二、納稅服務反映的主要問題及其原因分析

應該說，近年來，稅務部門在納稅服務方面所采取的措施是有效的，在實踐中不僅取得了明顯效果，而且為稅務機關在廣大納稅人中和社會上樹立起良好的部門形象發(fā)揮了積極作用。但在與此同時，我們應當注意的是，由于長期受執(zhí)法主體地位等傳統(tǒng)觀念的影響和束縛，使稅務機關所開展的納稅服務工作還只是停留在一些形式手段的改革與服務方式的變化等淺層次方面，缺乏全局性、系統(tǒng)性和持續(xù)性，而且也未能形成一套較為完整、系統(tǒng)、實用的納稅服務理論和操作體系。

具體來講，所反映的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對納稅服務缺乏具體明確的法律規(guī)范和要求。近年來，各級稅務機關在納稅服務方面進行了一系列有益的探索和嘗試，比如“一站式”服務、多元化申報納稅、12366咨詢中心，以及首問負責制、限時服務，政務公開等等，但服務的層次與標準都較低，與國際意義上的納稅服務存有較大差距。顯然，這同我國目前納稅服務缺乏理論指導和明確的法律規(guī)范有關。在我國現(xiàn)行的稅收法律法規(guī)中，《稅收征管法》雖然包含有保護納稅人權益的相關內(nèi)容，但僅限于一些原則性的要求，沒有界定較為清晰的制度規(guī)范。

（二）納稅服務觀念較為淡薄。作為稅收執(zhí)法者，稅務機關一直強調(diào)稅法的執(zhí)行和對納稅人的監(jiān)督，注重維護稅法的嚴肅性和權威性，堅決打擊涉稅違法行為，而對納稅服務一直沒有引起足夠的重視。多年來，一些基層稅務部門始終把納稅服務置于精神文明和職業(yè)道德行為范疇，把納稅服務理解為行業(yè)作風建設的需要，沒有把它作為稅收執(zhí)法的有機組成部分來看待，致使納稅服務工作不是從納稅人的實際需求和愿望出發(fā)，使服務的層次和標準在較長時期內(nèi)難以有實質(zhì)性突破，不能將納稅服務融入到稅收管理工作的全過程；而且在服務過程中，納稅服務往往以稅務機關的稅收管理需要為出發(fā)點，忽視了納稅人的服務需求，因而使納稅服務的個性特征不鮮明，不能滿足不同對象的不同要求，缺少針對不同納稅人的個性化服務；同時對稅收征管中出現(xiàn)的新情況、新問題、新要求，稅務機關也缺乏主動調(diào)查研究的積極性和開展納稅服務的前瞻性思考。

（三）納稅服務運行機制及制度體系尚不健全。從機構設置看，我國長期以來堅持的是以加強對納稅人監(jiān)控管理為重點的改革取向，側重對納稅人的監(jiān)控與管理，納稅服務只從屬于稅收征管的職責范疇，沒有專門的納稅服務職能機構研究和規(guī)劃納稅服務工作，使納稅服務的職責界定不系統(tǒng)、不全面、不深入；從崗責體系看，崗責體系設置沒有明確的納稅服務職責，也沒有建立相應的崗位職責體系，因而與納稅服務相應的工作流程、工作標準、責任追究、質(zhì)量管理、監(jiān)督控制制度等均未形成；從運行機制看，由于目前納稅服務制度和規(guī)定缺乏剛性，難以對稅收管理中的納稅服務行為構成強有力的制約，致使征、管、查各環(huán)節(jié)在納稅服務方面往往反映出銜接不到位、不同地域稅務機關信息聯(lián)系不暢等問題；同時，由于沒有形成一套從可行性分析、決策、實施到效果評價、信息反饋、服務監(jiān)督、業(yè)績考評和責任追究的納稅服務考核評價機制，因而無法檢驗、保障納稅服務質(zhì)量和服務效果。

（四）納稅服務的信息化程度較低。稅收信息化的根本要求，是要將現(xiàn)代信息技術廣泛應用于稅收管理與納稅服務，通過深度開發(fā)利用信息資源，以提高稅收管理和納稅服務的水平和層次。但目前，稅務部門在充分運用信息技術手段為納稅人提供高效、優(yōu)質(zhì)稅收服務方面，工作力度顯得還很不夠。這主要表現(xiàn)在：一是網(wǎng)絡資源有待進一步開發(fā)和利用；二是多元化電子申報納稅、網(wǎng)絡認證、網(wǎng)絡抄報稅、一機多票等系統(tǒng)功能尚不齊全，實際運用效果有待提高，數(shù)據(jù)資源利用率較低；三是稅務機關與企業(yè)、銀行、工商、審計、財政、海關等相關部門的聯(lián)網(wǎng)進度遲緩，信息共享程度較低。

此外，稅務代理業(yè)不發(fā)達，社會中介在納稅服務方面的作用發(fā)揮不充分，也是納稅服務中的一個突出問題。應該說，稅務中介代理機構所提供的有償服務是構成完整的納稅服務體系的重要組成部分，但由于稅務機關的培育、引導和納稅人的認識不到位，我國稅務代理市場還仍然處于成長過程當中，還顯得很不成熟，稅務代理機構在辦理審核涉稅事項方面的中介作用沒有得到有效發(fā)揮。

探究在納稅服務實踐中存在諸多問題的原因，概要分析，筆者以為，不外以下幾個方面：一是稅務人員作為稅收管理者和執(zhí)法者的“本位”思想沒有從根本上得以扭轉，“重稅收執(zhí)法輕納稅服務”的觀念在實踐中表現(xiàn)得根深蒂固，缺乏平等對待納稅人和為納稅人提供納稅服務的自覺意識。二是由于長期被置于“從屬”和“被管理者”的地位，使納稅人自覺維權意識相對較弱，忽視了對自身權利的正當主張；加之在我國現(xiàn)行的稅收法律規(guī)定中，對納稅服務只有一些原則性的規(guī)定，沒有作出具體明確的法律規(guī)范，因而使稅務機關缺乏完善和改進納稅服務的外部壓力，使納稅服務的層次和標準總體顯得較低。三是由于稅收信息化建設沒有相應的法律保障，加之在建設初期缺乏較為系統(tǒng)的規(guī)劃和設計，因而造成稅收信息化建設同社會信息化建設脫節(jié)，涉稅信息難以共享、系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整、不準確，同時由于電子簽名等相關法律問題一直沒有得到很好解決，致使便捷的“一站式服務”與方便統(tǒng)一的操作界面難以形成，從而影響了行政辦公自動化和納稅申報電子化的進程，使現(xiàn)有的信息化手段無法滿足納稅人的服務需求。

三、優(yōu)化納稅服務體系的現(xiàn)實選擇

納稅服務是稅收本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求，是稅務機關職責的具體體現(xiàn)。從市場經(jīng)濟較發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗看，納稅服務的基本目標應該是：在法律的明確規(guī)范下，以維護和保障納稅人的基本權益為中心，以提高稅法遵從度為目標，依托信息化技術手段的支撐和智力支持，以及充分發(fā)掘社會資源，構建起組織機構健全、崗責清晰、服務措施規(guī)范、監(jiān)督有力、管理到位、考核機制嚴密、質(zhì)量測評科學的納稅服務體系，從而高效、優(yōu)質(zhì)地滿足納稅人的各種涉稅需求。為此，根據(jù)我國目前納稅服務的現(xiàn)實狀況，我們認為，要實現(xiàn)上述目標，就必須重點從以下方面開展工作并作出努力：

（一）明確法律規(guī)范，增強納稅服務意識。

我國現(xiàn)行的《稅收征管法》及其“實施細則”已規(guī)定有保護納稅人合法權益的內(nèi)容，從而使納稅服務成為稅務機關的法定義務和職責。但反映的問題是，相對于西方一些發(fā)達國家而言，我國在法律規(guī)定上，對納稅服務的要求，還顯得不具體、不明確。因此，必須進一步健全和完善相關法律規(guī)范，而其中的重點就是要在憲法中增加保護納稅人權益的條款，明確納稅人依法享有的基本權利，以提升納稅服務的法律級次和地位；同時，借鑒國外做法，研究制定維護和保障納稅人權益的專門法律——《納稅人權利保護法》。在這一專門法律中，不僅規(guī)定納稅人的權利和義務，而且對稅務機關及社會各相關職能部門及社會中介機構在為納稅人提供納稅服務方面的職責和要求做出具體而明確的界定。依靠相關法律約束，使作為征稅主體的稅務機關及稅務人員牢固樹立起納稅服務觀念，在依法征稅的前提下，不斷提高服務技能，改進服務手段，拓展服務范圍，以不斷滿足納稅人的愿望和需求。

（二）拓展納稅服務范疇，深化納稅服務內(nèi)涵。

整合、規(guī)范、提升現(xiàn)有的納稅服務項目和內(nèi)容，緊跟時代發(fā)展步伐和納稅人日益增長的服務需求，豐富納稅服務內(nèi)涵和外延，是新的歷史條件下納稅服務工作的本質(zhì)和內(nèi)在要求。因此，必須針對納稅人對稅收專業(yè)性知識與技能、程序、權益的要求，按照納稅人辦理涉稅事項流程及服務項目類型，統(tǒng)一規(guī)范納稅服務內(nèi)容，并在此基礎上，拓展服務范疇。就目前而言，重點是要做好以下納稅服務工作：一是要加強稅法宣傳教育。要通過突出宣傳重點、創(chuàng)新宣傳方式、加大宣傳力度，以加強稅法宣傳教育，普遍增強納稅人的納稅意識，提高對稅法的遵從度。二是要強化納稅咨詢輔導。按照《稅收征管法》的有關規(guī)定，稅務機關應當無償為納稅人提供納稅咨詢服務。因此，各級稅務機關要通過多種方式為納稅人提供納稅咨詢、辦稅輔導等服務，通過加大服務力度，改進服務方式，使納稅人熟悉稅收法律法規(guī)，了解和掌握正確履行納稅義務的重要舉措。三是深化辦稅服務廳建設。要面向納稅人需要，突出抓好辦稅服務廳的標準化建設；要依托門戶網(wǎng)站，建設好“網(wǎng)上辦稅服務廳”、“網(wǎng)上法規(guī)庫”等網(wǎng)上辦稅服務系統(tǒng)，以滿足納稅人網(wǎng)上咨詢、認證、報稅、申報、繳款等辦稅需要。四是深化辦稅公開。要進一步豐富辦稅公開的內(nèi)容、完善公開形式、健全公開機制，增強政務公開的效果，切實維護和保障納稅人的知情權、監(jiān)督權。五是加強稅收信用體系建設。要從通過擴大信用等級評定面、定期公開納稅人的信用等級狀況、加強動態(tài)管理，以及實現(xiàn)對高信用等級納稅人的政策激勵，以形成誠實守信的稅收法治環(huán)境。六是改進和優(yōu)化繳稅辦事流程，簡化程序，合理安排稅務人員下戶檢查和實地核查，避免多頭重復檢查；同時，從根本上解決好涉稅信息“多頭采集”和納稅人“多頭報送、多次報送”等問題，以進一步減輕納稅人的辦稅負擔。七是積極探索個性化服務。要根據(jù)不同納稅人類別和不同的稅收業(yè)務環(huán)節(jié)設置個性化納稅服務項目，為納稅人提供個性化的、互動式、高效及時的納稅服務，以滿足不同納稅人的服務需求。

（三）深化信息技術應用，構建納稅服務的信息化平臺。

信息技術的廣泛運用是現(xiàn)代信息社會的必然趨勢，信息技術已為納稅服務的發(fā)展提供了強大的技術支撐，為納稅人提供了便捷、高效的納稅服務平臺。但相比較而言，我國在運用信息技術優(yōu)化納稅服務方面，同國外一些較發(fā)達國家相比，尚存有較大差距。為此，我們必須緊跟信息技術的發(fā)展趨勢，充分利用信息技術的最新成果，進一步拓展信息技術的應用領域，為納稅人提供更加便捷、高效的稅收服務。一是要以12366服務熱線、電子稅務網(wǎng)絡為載體，進一步完善納稅服務平臺，以更有效地發(fā)揮信息服務平臺的作用。二是要依照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計”的原則，高起點建設省局級“稅務門戶網(wǎng)站”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)省級集中和內(nèi)外部網(wǎng)站信息共享，以避免網(wǎng)站建設與開發(fā)的重復投入；同時，發(fā)揮好該稅務網(wǎng)站的作用，把網(wǎng)站建設成“網(wǎng)上稅務局”，一方面宣傳稅法和稅收政策，解答納稅人疑問，對稅收執(zhí)法進行公示等；另一方面，實現(xiàn)涉稅事項的網(wǎng)上辦理，如開業(yè)登記、納稅人涉稅文書申請及審批、短信平臺催報催繳、個性化通知等。三是要將綜合征管系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)、多元化電子申報系統(tǒng)、網(wǎng)上認證系統(tǒng)等進行整合，及時生成各類警示信息，依托信息服務平臺，自動提供納稅提醒、稅款催報催繳、發(fā)票真?zhèn)尾樵兊榷愂招畔⒎铡?SPAN lang=EN-US>

（四）健全納稅服務制度，形成統(tǒng)一規(guī)范的納稅服務體系。

進一步完善納稅服務制度，形成一個統(tǒng)一規(guī)范的納稅服務體系，使納稅服務工作有法可依、有章可循。目前，當務之急是應盡快修訂和出臺《納稅服務工作規(guī)范》，明確稅務機關提供納稅服務的基本原則、組織機構、服務范圍及法律責任等，研究制定統(tǒng)一的納稅服務工作標準和規(guī)則，完善納稅輔導、“一窗式”服務、多元化納稅申報、預約服務、代理服務等具體服務項目的規(guī)范性操作制度，以及納稅人權益保障制度等，以規(guī)范稅務機關及社會中介的納稅服務行為，確保為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的納稅服務，保障納稅人的合法權益不受侵害；同時，堅持以納稅人是否滿意為出發(fā)點和落腳點，建立起規(guī)范、公平和可操作性強的納稅服務監(jiān)督評價機制，從投訴、受理、調(diào)查、檢查、處理等環(huán)節(jié)加以規(guī)范，量化考核指標，嚴格獎優(yōu)罰劣和過錯責任追究，形成事前、事中、事后相互銜接的有效監(jiān)督，從而確保納稅服務工作不走過場，不流于形式。

（五）完善納稅服務組織機構，提高納稅服務人員素質(zhì)，為納稅人提供專業(yè)、高效的稅收服務。

根據(jù)“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，在省級、設區(qū)市級稅務局有必要設立專司納稅服務的職能部門，具體負責納稅服務工作的組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、考核等工作，以確保納稅服務的有效開展與實施；同時，大力培育和促進稅務代理業(yè)的發(fā)展，并合理界定稅收業(yè)務和納稅服務項目，分清哪些納稅服務工作是可以由社會中介來干的，通過完善制度，規(guī)范行業(yè)管理，以充分發(fā)揮社會中介的功能與作用，優(yōu)化納稅服務內(nèi)容，提高納稅服務質(zhì)量和效果。

納稅服務質(zhì)量的好壞，關鍵取決于稅務從業(yè)人員和稅務代理人員的專業(yè)素質(zhì)和辦事能力。因此，我們要在厘清稅務職能部門及稅務代理中介的職能區(qū)分的基礎上，一方面要采取措施，加強稅務從業(yè)人員隊伍專業(yè)知識和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，把對復合型稅務人才的培育工作放到重要位置，努力造就一支政治過硬、業(yè)務熟練、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正、服務規(guī)范的稅務從業(yè)人員隊伍；另一方面，要通過加強行業(yè)監(jiān)管、嚴格稅務代理從業(yè)資格、規(guī)范稅務代理行為等，以確保稅務代理人員的職業(yè)操守和業(yè)務素質(zhì)。