義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)難在哪里

—— 基于重慶城鄉(xiāng)兩個小學(xué)的比較分析

    ■張波 王緯虹 顏強 張平

    當(dāng)前，教育投入占GDP4%的目標如期實現(xiàn)，有力促進了義務(wù)教育均衡發(fā)展，然而，基層學(xué)校依然“叫苦”，頻呼“錢不夠”、辦學(xué)難。為此，我們對重慶市一個主城區(qū)的兩所小學(xué)（S小學(xué)和G小學(xué)）進行了調(diào)研，希望通過這兩個非典型個案的分析，為行政決策和理論研究提供一個新的視角和真實案例。

    S小學(xué)系城市公辦優(yōu)質(zhì)小學(xué)，2012年在校生人數(shù)約3000人，每個年級8個班，平均班額約60人，專任教師130余人。G小學(xué)系農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，2012年在校生人數(shù)200多人，每個年級1個班，平均班額約38人，專任教師近30人。兩校在同一個行政轄區(qū)。

     主要問題

    經(jīng)費不足與城鄉(xiāng)教師編制不均衡

    1、教育經(jīng)費投入不能滿足辦學(xué)所需。

    （1）學(xué)校經(jīng)費入不敷出。從2010—2012年的三年經(jīng)費收支情況看：S校2010年按生均公用經(jīng)費300元標準，獲得生均公用經(jīng)費81.36萬元，遵照國家財政部、教育部《關(guān)于做好農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費標準定額核定工作、確保學(xué)校正常運轉(zhuǎn)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，實際用于包括辦公費、水電氣費、物業(yè)管理費、維護費、教師培訓(xùn)費、福利費、工會經(jīng)費、公務(wù)用車等在內(nèi)的商品服務(wù)即通常說的公用經(jīng)費支出323萬元；2011年獲得84.18萬元，實際支出529萬元；2012年按生均公用經(jīng)費500元標準，獲得143.5萬元，實際支出502萬元。G校由于學(xué)生不足300人，按照所在區(qū)教委及財政局對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校在校學(xué)生不足300人的給予每生100元的補貼規(guī)定，2010年實際獲得生均公用經(jīng)費11.92萬元，實際用于商品服務(wù)支出28萬元；2011年獲得10.36萬元，實際支出38萬元；2012年獲得13.56萬元，實際支出27萬元。

    （2）“捐資助學(xué)經(jīng)費”彌補了收支缺口。近3年（2010—2012年）中，S校自籌經(jīng)費分別為334萬元、421萬元、462萬元，逐年有增加。G校自籌經(jīng)費分別為16萬元、14萬元、9萬元，逐年在減少。兩校自籌經(jīng)費中的絕大部分為“捐資助學(xué)經(jīng)費”，其實質(zhì)就是“擇校費”。從兩所學(xué)校近3年自籌經(jīng)費所占總收入的比例與商品服務(wù)支出占總支出的比較來看，其比值較為接近，一定程度上證實“擇校費”彌補了生均公用經(jīng)費的不足。

    （3）城市學(xué)校用于提高教育質(zhì)量的經(jīng)費支出偏少，農(nóng)村學(xué)校用于校園維修維護的經(jīng)費幾乎沒有。S校近3年的生均公用經(jīng)費的支出中，校園維修維護費所占比例較大，2010年為33.65%、2011年為47.13%、2012年為52.95%，逐年增加；辦公費所占比例和教師培訓(xùn)費所占比例較小，分別為2010年22.51%和7.15%，2011年20.04%和5.05%，2012年23.11%和7.27%，呈“V”字形曲線。G校近3年的生均公用經(jīng)費的支出中，校園維修維護費所占比例幾乎為0；辦公費和教師培訓(xùn)費所占比例較高，分別為2010年的56%和15%，2011年的72.4%和5.7%，2012年的37.4%和25%，辦公費呈倒“V”字形曲線，培訓(xùn)費呈“V”字形曲線。學(xué)校對設(shè)施、設(shè)備做必要的維護維修是支持學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的基本保障，無論如何學(xué)校校園維修維護費都不能為0。此外，對提高教育質(zhì)量有關(guān)鍵作用的辦公費（其中包含教研和科研的費用）和教師培訓(xùn)費投入較少，不利于教育質(zhì)量的提升。

    2、城市小學(xué)教師缺編、農(nóng)村小學(xué)教師嚴重超編。

    （1）城鄉(xiāng)學(xué)校教師缺編與超編現(xiàn)象并存。一方面，城市小學(xué)教師缺編，S校2010年生師比為19.80，專任教師缺編6人；2011年生師比為21.10，專任教師缺編15人；2012年生師比為20.65，專任教師缺編12人，只能通過聘請代課教師和增加教師工作量來彌補教師的缺編。另一方面，農(nóng)村小學(xué)教師超編嚴重，G校2010年生師比為7.84，專任教師超編25人；2011年生師比為7.62，專任教師超編23人；2012年生師比為7.79，專任教師超編19人。

    （2）新進教師專業(yè)不對口。人事部門主導(dǎo)教師招聘，筆試主要為公共知識，較少教育專業(yè)內(nèi)容，筆試得分高者進入面試，最后按筆試成績占70%，面試成績占30%計入總分，由高到低錄用。導(dǎo)致一些考試分數(shù)高、但不適宜從教者進入教師行業(yè)，造成學(xué)校教師實際超編、結(jié)構(gòu)性缺編或“隱形缺編”。像G校學(xué)生不足300人，教師超編的農(nóng)村小學(xué)，沒有一名音、體、美、科學(xué)和信息技術(shù)專業(yè)教師，亟需一專多能的全科教師。

    （3）缺崗運行補償機制不健全。由于教師嚴重缺編，學(xué)校只能向社會招聘代課教師或增加校內(nèi)教師工作量，導(dǎo)致支出增加。S校最近三年支出代課代職費分別為：2010年18.8萬元，2011年19.8萬元，2012年23.8萬元，逐年增加。這些費用全部由學(xué)校自己承擔(dān)，財政并沒有給予相應(yīng)補償，加重了學(xué)校的經(jīng)濟負擔(dān)和教師的工作負擔(dān)。

    3、學(xué)校管理者遭遇窘境。

    經(jīng)與兩所學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的深入訪談，我們了解到，5年前，S校為滿足城區(qū)學(xué)齡人口激增的就學(xué)需求而擴建教學(xué)樓，由于政府建設(shè)經(jīng)費沒有及時到位，只能由建筑商墊資，學(xué)校為此做了大量工作。新建教學(xué)樓完成之后，其配套建設(shè)、功能室的改造與升級、教學(xué)設(shè)備的更新與添置、環(huán)境設(shè)施的配套與整治等問題接踵而至，學(xué)校不得不尋求各種資源解決經(jīng)費短缺問題。該校在2011年和2012年集中更新了教師辦公設(shè)施、教學(xué)投影設(shè)備，改造了包括多功能會議室、圖書室、科技室、展覽室等功能室，導(dǎo)致這兩年校園維修維護費占生均公用經(jīng)費的比例較高。

    G校在城市化浪潮中，近年來生源減少，直接導(dǎo)致財政撥付生均公用經(jīng)費減少，學(xué)校經(jīng)費入不敷出，即使年年享受財政補貼，也只能勉強維持基本運轉(zhuǎn)。經(jīng)費緊張導(dǎo)致使用上顧此失彼，如開展了教師的培訓(xùn)，就無法開展校園環(huán)境整治和學(xué)校教學(xué)硬件設(shè)施設(shè)備的維修維護。兩所學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)均認為：學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)很重要，離不開資金保障，但學(xué)校軟環(huán)境建設(shè)更重要，學(xué)校文化建設(shè)和教師的培養(yǎng)關(guān)系到學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展，更離不開資金的支持。依據(jù)學(xué)校長期的發(fā)展經(jīng)驗，教師的發(fā)展支撐著學(xué)校的發(fā)展，教師的培養(yǎng)是支撐學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵，近3年來，兩所學(xué)校教師培訓(xùn)費占公用經(jīng)費的比例很不夠，需要加大比例。

     歸因分析

    相關(guān)部門政策調(diào)整不夠及時到位

    從兩所學(xué)校辦學(xué)難的問題看，經(jīng)費不足和城鄉(xiāng)教師編制不均衡是兩大主要問題。其主要原因在于：從社會發(fā)展看，我國已進入快速的城市化發(fā)展階段，城市教育資源供給已不能滿足城市學(xué)齡人口增長的就學(xué)需求，城鄉(xiāng)義務(wù)教育此長彼消成為必然；從生活發(fā)展看，人民生活水平不斷提高，人們對優(yōu)質(zhì)教育的需求也愈來愈多，現(xiàn)有相對優(yōu)質(zhì)的城市教育資源無法滿足人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)學(xué)校就學(xué)需求。具體表現(xiàn)為：政府教育投入、師資配備、教育設(shè)施設(shè)備配置不能滿足城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)需要；部分家長愿意通過支付“擇校費”將子女送到自己滿意的優(yōu)質(zhì)學(xué)校就讀；相關(guān)人社部門和教育決策部門政策調(diào)整欠及時、不到位，學(xué)校通過收取“擇校費”維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)。正是這些原因?qū)е峦粎^(qū)域城鄉(xiāng)學(xué)校發(fā)展的不均衡和不一樣的辦學(xué)難，也造成“擇校費”的客觀存在。

     對策建議

    適時調(diào)整經(jīng)費、師資投入比例

    1、提高義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費標準，切實保障學(xué)校教育正常運轉(zhuǎn)。

    依據(jù)“各級政府要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項收入，把教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障”的要求，結(jié)合當(dāng)前實際，綜合考慮物價、經(jīng)濟增長和教育規(guī)模向質(zhì)量轉(zhuǎn)型的重要因素，加強內(nèi)涵發(fā)展，加大教師的培養(yǎng)力度，普通小學(xué)、普通初中的生均教育公用經(jīng)費應(yīng)以2011年各省市普通中小學(xué)生均公共財政預(yù)算公用教育經(jīng)費為基準，按每年10%以上遞增，足額撥付給中小學(xué)，切實保障義務(wù)教育階段學(xué)校的生均公用教育經(jīng)費供給。

    2、適時調(diào)整學(xué)校教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)與比例，切實保障“強化教學(xué)環(huán)節(jié)、提高教育質(zhì)量”。

    為適應(yīng)我國教育從量向質(zhì)轉(zhuǎn)變和學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的需要，對學(xué)校公用經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)應(yīng)給予調(diào)整，建議將學(xué)校公用經(jīng)費調(diào)整為管理修繕維護費（包含水電氣費、物業(yè)管理費、維護費）、辦公費（包含教研、科研、辦公用具及材料使用支出）、教師培訓(xùn)費、公務(wù)費（包含福利費、工會經(jīng)費、公務(wù)用車支出）、園林綠化費。其中的管理修繕維護費按學(xué)校建筑面積撥款，園林綠化費按學(xué)校占地面積撥款，辦公費、教師培訓(xùn)費、公務(wù)費均按學(xué)生人數(shù)撥款。在通常情況下每年公用經(jīng)費執(zhí)行比例分別是：35%用于管理修繕維護，40%用于辦公，15%以上用于教師培訓(xùn)，5%以下用于公務(wù)，5%以下用于園林綠化支出。

    3、適時調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校生師比例，切實保障學(xué)校教師的合理配置。

    2001年中央編辦、教育部、財政部下發(fā)的《關(guān)于制定中小學(xué)教師編制標準的意見》，明顯存在著城鄉(xiāng)差別，不利于城鄉(xiāng)的教育均衡發(fā)展與教育公平，更不利于城市大班額問題的解決，亟待依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實需求進行調(diào)整，亟須出臺兼顧當(dāng)前城鄉(xiāng)教育發(fā)展實際，按生師比與班額人數(shù)限制相結(jié)合的義務(wù)教育教師編制核定的國家標準。調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校生師比例，切實保障學(xué)校教學(xué)人員的合理配置。由于農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校生源不足，音、體、美、科學(xué)和信息技術(shù)專業(yè)教師難以配齊的現(xiàn)象將長期存在，國家和地方要加快培養(yǎng)滿足偏遠農(nóng)村義務(wù)教育階段教育教學(xué)需要的“全科教師”，并盡快建立完善相關(guān)培養(yǎng)、使用、激勵等政策制度。

    4、切實落實政府責(zé)任，實施義務(wù)教育問責(zé)制。

    當(dāng)學(xué)校遇到問題時，各級政府相關(guān)部門應(yīng)積極履行職責(zé)，為維護學(xué)校正常的教學(xué)工作秩序提供支持。如前面提到的該校缺崗運行、政府缺乏相應(yīng)補償和教師編制不及時調(diào)整等現(xiàn)象，就需要相關(guān)部門及時了解情況，并根據(jù)變化了的情況積極作為。各級教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)該建立、實施相關(guān)的問責(zé)機制，依法辦學(xué)，依規(guī)辦事。

    （作者單位：張波系重慶市渝北區(qū)教育科學(xué)研究所副所長，王緯虹系重慶市教育科學(xué)研究院副院長，顏強系重慶市渝北實驗小學(xué)校校長，張平系重慶市渝北區(qū)古路中心小學(xué)校校長。）

    主要問題

    ●教育經(jīng)費投入不能滿足辦學(xué)所需

    ●城市小學(xué)教師缺編、農(nóng)村小學(xué)教師嚴重超編

    ●新進教師專業(yè)不對口

    ●經(jīng)費入不敷出，學(xué)校管理者遭遇窘境

    對策建議

    ●提高義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費標準

    ●適時調(diào)整學(xué)校教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)與比例

    ●適時調(diào)整義務(wù)教育學(xué)校生師比例

    ●實施義務(wù)教育問責(zé)制

《中國教育報》2014.04.26第3版

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