行政指導是國家行政機關(guān)對特定公民、法人或其他組織，運用說服、教育、勸告、建議、協(xié)商、示范、鼓勵、政策指導等非強制性手段或以提供經(jīng)費幫助、提供知識技術(shù)幫助為利益誘導促使其自愿作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的。作為一種行政管理手段，行政指導在實踐中大量存在，如中小企業(yè)經(jīng)營管理的指導、農(nóng)業(yè)科技成果的推廣等。行政指導行為的特征在于非強制性。就是說行政指導對相對人并沒有強制適用性和法律約束力，不具強制執(zhí)行力。相對人對行政指導的服從是任意的、可選擇的，是否服從行政指導、是否按照行政機關(guān)的意志作或不作出某種行為取決于相對人自由意志的判斷和選擇、即使不服從也不會招致不利的后果。因此，“不具強制力的行政指導行為”并不是具體的行政行為，因此引發(fā)的爭議不屬于行政訴訟的受案范圍。

對行政指導的理解有以下三點值得注意：第一，“不具有強制力的行政指導”這一表述旨在強調(diào)行政指導的非強制力，并不意味著有的行政指導是具有強制力的。第二，行政指導不可訴是因為不具有強制力。實踐中有些行政機關(guān)所謂的行政指導行為實際上對相對人具有強制力，相對人沒有選擇是否服從的權(quán)利與自由。如某鄉(xiāng)政府為了發(fā)展本鄉(xiāng)經(jīng)濟建議本鄉(xiāng)所有農(nóng)田均種植煙草，不種植者將鏟除其所種農(nóng)作物。這類所謂的行政指導是可訴的。第三，相對人因為信賴行政機關(guān)所具有的專業(yè)性、技術(shù)性和權(quán)威性，服從了錯誤的行政指導，從而造成損失的，應享有對行政指導行為提起行政訴訟的權(quán)利。如某鄉(xiāng)政府未經(jīng)試驗證明建議鄉(xiāng)內(nèi)所有棉田均種植某品種的棉花，結(jié)果因棉花品種質(zhì)量低劣導致絕收。該行政指導行為即具有可訴性。