■　國土資源管理部門對非法采礦者既要責(zé)令停止開采，也要責(zé)令賠償損失

　　■　責(zé)令賠償損失可以視為具有裁決或處理性質(zhì)的行政行為

　　■　擅自進(jìn)入他人依法設(shè)立的礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，應(yīng)當(dāng)賠償采礦權(quán)人損失

　　山西省太原市晉源區(qū)人民法院對非法采礦者作出刑事判決的同時，判決被告人向國家賠償?shù)V產(chǎn)資源損失，這對于維護(hù)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)益、震懾犯罪分子都將起到積極作用。然而，對于非法采礦造成的礦產(chǎn)資源損失如何追償、由誰賠償、刑事附帶民事訴訟中怎樣提起賠償損失請求等問題，相關(guān)法律并未明確規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中存在不同理解和認(rèn)識，有必要進(jìn)行探討。

　　《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的“賠償損失”是不是 “責(zé)令賠償損失”

　　關(guān)于非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的“賠償損失”問題，《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的……責(zé)令停止開采、賠償損失……”第四十條：“超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失……”對于 “賠償損失”與相應(yīng)的“責(zé)令停止開采”、“責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采”中的關(guān)系，目前存在兩種觀點(diǎn)。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“賠償損失”與“責(zé)令停止開采”、“責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采”都是獨(dú)立的行為。就“責(zé)令停止開采、賠償損失”而言，“責(zé)令”的是停止開采，而不是賠償損失。也就是說，責(zé)令停止開采是國土資源管理部門對違法采礦行為采取的一項(xiàng)行政處罰措施，而賠償損失是非法采礦者對被侵權(quán)人的賠償，體現(xiàn)的是非法采礦者與被侵權(quán)人之間的民事法律關(guān)系。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“責(zé)令停止開采、賠償損失”可理解為“責(zé)令停止開采”和“責(zé)令賠償損失”。也就是說，停止開采與賠償損失是并列關(guān)系。當(dāng)出現(xiàn)《礦產(chǎn)資源法》第三十九條規(guī)定的情形時，國土資源管理部門對非法采礦者既要責(zé)令停止開采，也要責(zé)令賠償損失。

　　筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

　　“責(zé)令賠償損失”是不是行政處罰？

　　如果認(rèn)同《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的“賠償損失”就是責(zé)令賠償損失，那么，責(zé)令賠償損失是行政處罰行為、行政確認(rèn)行為、行政強(qiáng)制行為、行政裁決行為，還是民事責(zé)任的承擔(dān)方式？對這個問題認(rèn)識不同，直接影響到如何處理賠償損失，繼而影響到賠償能否及時到位等問題。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，責(zé)令賠償損失是民事責(zé)任的承擔(dān)方式，不是行政處罰行為或其他行政行為。理由是：《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類中沒有責(zé)令賠償損失或賠償損失，同時《行政處罰法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！薄睹穹ㄍ▌t》和《物權(quán)法》都明確規(guī)定賠償損失是民事責(zé)任的承擔(dān)方式?！兜V產(chǎn)資源法》責(zé)令賠償損失所反映的是，非法采礦者對礦產(chǎn)資源所有者或采礦權(quán)人權(quán)益構(gòu)成侵害，必須依法承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任。非法采礦者不自覺履行賠償義務(wù)時，受侵害者可以通過民事訴訟解決。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，責(zé)令賠償損失屬于行政處罰。理由主要有：第一，《行政處罰法》第八條所列的行政處罰種類并未涵蓋所有行政處罰種類，其第（七）項(xiàng)“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”是兜底條款，明確規(guī)定了《行政處罰法》以外的法律、行政法規(guī)可能規(guī)定的行政處罰種類。第二，《礦產(chǎn)資源法》第四十五條規(guī)定：“本法第三十九條、第四十條、第四十二條規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限決定?！睋?jù)此，《礦產(chǎn)資源法》是將“責(zé)令停止開采、賠償損失”規(guī)定為行政處罰性質(zhì)的行為，這既符合侵權(quán)行為人承擔(dān)行政法律后果的特點(diǎn)，也符合《行政處罰法》第八條第（七）項(xiàng)。第三，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》的規(guī)定，只要當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為與其有利害關(guān)系的，都可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，責(zé)令賠償損失顯然對當(dāng)事人會產(chǎn)生利害關(guān)系。 

　　上述兩種觀點(diǎn)都有一定道理。但是，行政處罰屬于懲罰性行為，賠償損失則屬于補(bǔ)償性措施。如果將責(zé)令賠償損失視為行政處罰行為或單純看成是民事責(zé)任的承擔(dān)方式，似乎都不準(zhǔn)確，國家也沒有專門法律予以明確界定。因此如何認(rèn)定責(zé)令賠償損失行為的性質(zhì)，目前還存在一定難度。如果將其視為具有裁決或處理性質(zhì)的行政行為，在理論上或許更能說得通。

　　損失應(yīng)該賠償給誰

　　如果當(dāng)事人未取得采礦許可證擅自開采沒有設(shè)置礦權(quán)區(qū)域的礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)賠償給國家，這是毋庸置疑的。但對于未取得采礦許可證擅自進(jìn)入他人依法設(shè)立的礦區(qū)范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源的（包括雖然取得采礦許可證但超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍進(jìn)入他人礦區(qū)范圍內(nèi)采礦的），應(yīng)當(dāng)賠償給國家還是采礦權(quán)人，對這個問題存在不同的看法。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賠償給國家，理由主要是：《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》都規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，不管擅自進(jìn)入開采礦產(chǎn)資源的區(qū)域是否設(shè)置采礦權(quán)，受損害的都是礦產(chǎn)資源而不是礦產(chǎn)品，因此賠償損失時，應(yīng)當(dāng)向國家賠償。如果非法采礦者是盜竊他人已經(jīng)挖出的礦產(chǎn)品，則另當(dāng)別論。

　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賠償給采礦權(quán)人。理由主要是：《物權(quán)法》第一百二十三條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)……受法律保護(hù)”，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，第一百二十條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利?！睂τ谟靡嫖餀?quán)的含義，《物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，雖然礦產(chǎn)資源屬于國家所有，但在采礦權(quán)人礦區(qū)范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源的收益歸采礦權(quán)人依法享有，非法進(jìn)入依法設(shè)立的礦區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)資源，造成損失的應(yīng)當(dāng)給予采礦權(quán)人賠償，這是采礦權(quán)人用益物權(quán)中收益權(quán)利的體現(xiàn)。筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

　　未構(gòu)成非法采礦罪的追償

　　非法采礦罪名成立需要法定要件，比如造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值在5萬元以上。非法采礦不構(gòu)成犯罪，對賠償損失就不存在刑事附帶民事訴訟問題。如果非法采礦者破壞的是沒有設(shè)置采礦權(quán)區(qū)域的礦產(chǎn)資源，應(yīng)該向國家賠償，這就涉及由誰代表國家追償?shù)膯栴}。如果責(zé)令賠償損失不是行政處罰行為，那么由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)追償就缺乏依據(jù)，無法通過行政執(zhí)法程序解決。另外，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的職責(zé)是管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源，并不是礦產(chǎn)資源的所有者也不是所有者代表，不符合民事訴訟主體資格。從職責(zé)分析，負(fù)有國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的國有資產(chǎn)管理委員會代表國家行使追償權(quán)似乎更為合適。當(dāng)然，這在國內(nèi)尚無先例。如果責(zé)令賠償損失屬于行政處罰行為，那么在非法采礦者不自覺履行賠償義務(wù)時，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，這樣就可以圓滿解決問題。由此可知，明確責(zé)令賠償損失行為的性質(zhì)是非常重要的。

　　刑事附帶民事訴訟中涉及賠償?shù)膸讉€問題

　　在實(shí)際工作中，由于法律規(guī)定不是非常明確，對非法采礦案件中刑事附帶民事訴訟涉及賠償損失的問題，還有待進(jìn)一步探討。

　　一是附帶民事訴訟由誰提起。非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的賠償對象只有國家或是采礦權(quán)人?！缎淌略V訟法》第七十七條：被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。

　　根據(jù)上述規(guī)定，由檢察院對非法采礦犯罪提起公訴和附帶民事訴訟應(yīng)符合下列情形之一：未取得采礦許可證或越界開采未設(shè)定采礦權(quán)區(qū)域的礦產(chǎn)資源，給國家礦產(chǎn)資源造成損失的；雖取得采礦許可證但越界開采礦產(chǎn)資源造成國家、集體財(cái)產(chǎn)損失的，如國有、集體礦山的采礦權(quán)。

　　如果采礦權(quán)人的采礦權(quán)不屬于國家、集體財(cái)產(chǎn)，非法采礦者對其造成財(cái)產(chǎn)損失的，在刑事訴訟中，應(yīng)當(dāng)由采礦權(quán)人提起附帶民事訴訟。

　　二是檢察機(jī)關(guān)不起訴的賠償損失問題。非法采礦中，刑事附帶民事訴訟的前提是非法采礦者的行為觸犯刑法，構(gòu)成非法采礦罪?！缎淌略V訟法》第十五條規(guī)定了不追究刑事責(zé)任或者不起訴的幾種情形，第一百四十二條還規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。人民檢察院決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)同時對偵查中扣押、凍結(jié)的財(cái)物解除扣押、凍結(jié)。對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知人民檢察院?！庇捎谪?zé)令賠償損失不屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的“扣押、凍結(jié)的財(cái)物，行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得”等情形，因此對于雖然構(gòu)成犯罪但不起訴的非法采礦的案件，檢察機(jī)關(guān)將案件移送地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門處理就沒有了法律依據(jù)，賠償國家損失也就無從落實(shí)。

　　三是審判機(jī)關(guān)不認(rèn)為非法采礦構(gòu)成犯罪案件的賠償損失問題。對涉嫌非法采礦罪的案件檢察機(jī)關(guān)提起公訴后，審判機(jī)關(guān)經(jīng)審理，不認(rèn)為構(gòu)成非法采礦罪，在這種情況下，涉及刑事附帶民事訴訟中的賠償損失問題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第八十五條第二款規(guī)定“人民法院認(rèn)定公訴案件被告人的行為不構(gòu)成犯罪的，對已經(jīng)提起的附帶民事訴訟，經(jīng)調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)一并作出刑事附帶民事判決”。但是，對這樣的刑事附帶民事判決結(jié)果，檢察院是否需要抗訴，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門能否從中發(fā)揮專業(yè)作用，當(dāng)事人不自覺履行賠償責(zé)任的強(qiáng)制執(zhí)行能否到位，等等，這些問題都需要在實(shí)踐中研究探索。

　　非法采礦案件中的賠償損失涉及賠償數(shù)額、賠償標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)性非常強(qiáng)的問題，國土資源管理部門應(yīng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，為司法機(jī)關(guān)提供協(xié)助。在訴訟過程中，國土資源管理部門還可以證人、鑒定人的身份，應(yīng)對審判機(jī)關(guān)、被告人及其代理人的詢問和質(zhì)疑。因此，國土資源管理部門有必要抓緊完善相關(guān)規(guī)章制度，確保賠償數(shù)額的測算科學(xué)、合法、有據(jù)。

　?。ㄗ髡邌挝唬焊＝ㄊ临Y源廳政策法規(guī)處）