編者按:很多群眾在其土地等自然資源權(quán)利受到行政侵害時，往往不知道該如何選擇正確的救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)利。本文作者參照《行政復(fù)議法》及其他涉及到土地等自然資源的有關(guān)法律規(guī)定，對不同情況下的救濟(jì)途徑進(jìn)行分類歸納，以方便讀者理解參考。

　　第一類:既不能起訴也不能復(fù)議的行政行為

　　針對國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，既不能起訴也不能復(fù)議。行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整可能導(dǎo)致國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)產(chǎn)生變化。

　　從《憲法》第八十九條、第一百零七條等規(guī)定可知，縣級以上的行政區(qū)域劃分，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院批準(zhǔn)決定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的區(qū)域劃分由省、直轄市的人民政府決定?？梢?，行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整權(quán)是專屬性行政權(quán)力，其他行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以外其他機(jī)關(guān)(包括司法機(jī)關(guān))都沒有這些權(quán)力，更無權(quán)改變行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整決定。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。1998年修訂后的《土地管理法》對征收土地作了嚴(yán)格的限制，只有國務(wù)院和省級人民政府才有征收土地的權(quán)限。因此，征收土地的決定也成了國務(wù)院和省級政府的專屬性權(quán)力，其他行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以外其他機(jī)關(guān)(包括司法機(jī)關(guān))都沒有這項權(quán)力，更無權(quán)改變征收土地的決定。

　　第二類:可以復(fù)議但不能訴訟的行政行為

　　針對行政機(jī)關(guān)對土地、礦藏、水流、森林等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的第一次確權(quán)決定，公民、法人或者其他組織不服的可以申請行政復(fù)議，但不能直接提起訴訟，對行政復(fù)議決定不服也不能提起訴訟。

　　從《憲法》第九條、《礦產(chǎn)資源法》第三條以及《土地管理法》第二條等規(guī)定可以看出，土地、礦藏等自然資源實行全民所有和集體所有兩種形式，除明確為集體所有之外的其他自然資源都應(yīng)是全民所有，全民所有由國務(wù)院代表國家行使。自然資源的所有權(quán)也是國務(wù)院的專屬性權(quán)力，而確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)，則專屬于行政權(quán)，分別由國務(wù)院和地方各級人民政府行使，行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)(包括司法機(jī)關(guān))都無權(quán)行使，因此，針對行政機(jī)關(guān)對自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的第一次確權(quán)決定，不能提起訴訟。但根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條第(四)項的規(guī)定，可以提起行政復(fù)議。這是因為，確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)性質(zhì)上專屬于行政權(quán)，包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的非行政機(jī)關(guān)都無此項權(quán)力，但由于行使這種權(quán)力并不只是由國務(wù)院和省級政府行使的，地方各級政府也在一定范圍內(nèi)行使，有可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。對可能侵犯相對人合法權(quán)益的，必須設(shè)置一定的救濟(jì)途徑，司法機(jī)關(guān)無法糾正可能錯誤的確權(quán)行為，上級行政機(jī)關(guān)是可以糾正的。因此，對這類行政決定賦予相對人行政復(fù)議申請權(quán)是正確的。

　　第三類:既可以復(fù)議也可以訴訟，復(fù)議是訴訟前置程序的行政行為

　　針對行政機(jī)關(guān)收回自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，變更自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)(也可以說是第二次確權(quán))的行政行為，公民、法人或者其他組織既可以復(fù)議，又可以訴訟，不過復(fù)議應(yīng)當(dāng)是訴訟的前置程序。

　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、流域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　這里的“依法取得”表明行政機(jī)關(guān)以往曾經(jīng)確過權(quán)，而這一次行政機(jī)關(guān)收回權(quán)屬或者變更權(quán)屬，公民、法人或者其他組織認(rèn)為是錯誤的。法律規(guī)定在向人民法院提起訴訟前必須先申請行政復(fù)議，是因為實踐中這類案件很多，行政復(fù)議簡便易行，并且不用交納費(fèi)用，這樣可以使大量的行政爭議解決在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，貫徹了行政窮盡原則，并保障了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，從而既減輕了老百姓的訴累，又減輕了行政機(jī)關(guān)和法院的訴訟負(fù)擔(dān)，提高了行政效率。

　　那么，為什么收回權(quán)屬或者變更權(quán)屬的行政行為可以被起訴呢?首先，依法經(jīng)過合法程序確認(rèn)的權(quán)屬應(yīng)當(dāng)是合法權(quán)益，非經(jīng)法定事由法定程序，不得撤銷或者變更，任何組織和個人不得侵犯。其次，收回權(quán)屬或者變更權(quán)屬有可能違背法定的程序，在不應(yīng)當(dāng)收回或變更的情況下收回或變更，從而可能導(dǎo)致侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。最后，由于程序性的違法而侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)在司法審查之列;由于程序性違法，而受到司法審查并被撤銷，也不會導(dǎo)致司法權(quán)侵犯行政機(jī)關(guān)的專屬性權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為應(yīng)是可訴的。

　　另外還有兩類特殊情況也屬于該種情況，可以訴訟。第一，認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)審批農(nóng)民住宅用地，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的;第二，認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)審批鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的。這兩種情形雖然不屬于收回權(quán)屬或者變更權(quán)屬，但是由于這兩種情形都是農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用農(nóng)民集體所有的土地的情形，從本質(zhì)上講，所有權(quán)包括使用權(quán)，使用權(quán)服從所有權(quán)，農(nóng)民使用自己的土地(一般情況是先使用后辦證)，雖然沒有辦證，也應(yīng)認(rèn)為“已經(jīng)依法取得”。法律規(guī)定，確認(rèn)土地權(quán)屬由縣級以上人民政府行使。政府針對農(nóng)民集體所有的土地頒發(fā)土地使用權(quán)證實際上是一種審核、證明的行為。因此，農(nóng)村集體組織或者農(nóng)民認(rèn)為符合法定條件，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理土地使用證，應(yīng)當(dāng)屬于“認(rèn)為侵犯已經(jīng)取得的合法權(quán)益”的情形，適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)定。

　　第四類:復(fù)議是最終裁決的行政行為

　　省級政府根據(jù)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定是最終裁決，不可訴。

　　這是《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的內(nèi)容，實際上也是說明第三十條第一款的例外情形。前面第三類行政行為談到，針對收回或者變更自然資源權(quán)屬的，公民、法人或者其他組織不服，可以先申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以向人民法院起訴。這里也有例外情況，就是根據(jù)國務(wù)院或者省級政府對行政區(qū)劃勘定、調(diào)整或者征收土地的決定作出的行政復(fù)議決定是最終裁決，不能再起訴到法院。由于國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃勘定、調(diào)整或者征收土地的決定屬于行政機(jī)關(guān)的專屬性權(quán)力，省級政府根據(jù)上述決定確認(rèn)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，實際上只是行政機(jī)關(guān)行使專屬性權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。因此，公民、法人或者其他組織即使認(rèn)為省級政府的這類行政復(fù)議決定侵犯自己已經(jīng)依法取得的土地等自然資源權(quán)屬的也不能向人民法院提起行政訴訟。

　　第五類:不能復(fù)議只能訴訟的行政行為

　　針對行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織之間有關(guān)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)權(quán)屬爭議的處理，不能申請行政復(fù)議，只能向人民法院提起訴訟。

　　行政機(jī)關(guān)在對土地、林地、水面、灘涂等自然資源確權(quán)之后，有時當(dāng)事人仍然會對自然資源權(quán)屬的邊界等具體問題產(chǎn)生爭議，出現(xiàn)爭議的原因很多，歸納起來通常有以下三條:一、自然資源權(quán)屬證書四至邊界籠統(tǒng)、不具體;二、自然資源權(quán)屬證書之間權(quán)屬邊界交叉;三、對相鄰權(quán)關(guān)系理解不一致產(chǎn)生糾紛。

　　行政機(jī)關(guān)針對這種糾紛的處理不是對自然資源的確權(quán)，也不是收回權(quán)屬或者變更權(quán)屬，而是對政府確權(quán)行為的一種解釋、協(xié)調(diào)補(bǔ)充意見，或者是依據(jù)民事法律法規(guī)和規(guī)定對民事糾紛的一種判斷，它是一種居中裁決行為，與行政機(jī)關(guān)的一般具體行政行為有著本質(zhì)的不同。當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的這種處理不服，可以作為民事糾紛直接向人民法院起訴。例如，《土地管理法》第十六條規(guī)定，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴?！缎姓?fù)議法》第八條第二款規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。自然資源權(quán)屬爭議屬于民事糾紛，行政機(jī)關(guān)對已經(jīng)確過權(quán)的自然資源權(quán)屬爭議的處理應(yīng)當(dāng)屬于《行政復(fù)議法》第八條第二款規(guī)定的“其他處理”情形。因此，對行政機(jī)關(guān)針對已確過權(quán)的自然資源的權(quán)屬爭議的處理不服不能申請行政復(fù)議，只能提起訴訟。

　　(作者單位:河南省人民政府法制辦公室)