所有交付認(rèn)籌款的購(gòu)房者，對(duì)于開(kāi)發(fā)商抵押土地使用權(quán)的過(guò)程和結(jié)果，均一無(wú)所知。有的已經(jīng)交付全款甚至已經(jīng)入住，但其應(yīng)當(dāng)分享的部分土地使用權(quán)仍處在抵押狀態(tài)，所購(gòu)買(mǎi)的地上房產(chǎn)也在法律事實(shí)上被抵押出去。抵押?jiǎn)挝患撮_(kāi)發(fā)商的資金鏈一旦吃緊或者斷裂，未來(lái)業(yè)主的土地抵押權(quán)益恐難實(shí)現(xiàn)，造成難以掌控的社會(huì)后果

　　濟(jì)南土地督察局在工作中發(fā)現(xiàn)，督察區(qū)域有若干城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)存在一種貌似合法且“運(yùn)行正常”，但卻潛伏著隱患的土地抵押登記現(xiàn)象。一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在未取得房屋預(yù)售許可證的情況下，一方面收取購(gòu)房者的認(rèn)籌款（或稱“預(yù)收款”等多種名目），另一方面其辦理了土地抵押登記，而在建房產(chǎn)卻不包括在抵押物范圍內(nèi)。初步統(tǒng)計(jì)，這種抵押情況比例占到經(jīng)營(yíng)性用地抵押登記的78%，涉及土地面積約25萬(wàn)平方米、擔(dān)保金額3億多元，而相關(guān)抵押銀行為當(dāng)?shù)卣茌犗碌纳虡I(yè)銀行。

　　現(xiàn)象：相關(guān)機(jī)構(gòu)掩耳盜鈴為潛在隱患的土地抵押披上“合法”外衣

　　被督察工作發(fā)現(xiàn)后，當(dāng)事城市對(duì)此進(jìn)行了解釋，涉嫌違規(guī)且有著潛在隱患的做法被粉飾了一層“合法”外衣：一是抵押?jiǎn)挝唬ㄩ_(kāi)發(fā)商）均持有合法取得的國(guó)有土地使用證，具備以土地使用權(quán)作為抵押物獲取銀行貸款的基本條件；二是辦理抵押登記時(shí)，抵押?jiǎn)挝挥小俺兄Z書(shū)”，內(nèi)容為“宗地范圍內(nèi)房產(chǎn)無(wú)登記，不做資產(chǎn)處理，不抵押給銀行，如因此產(chǎn)生一切問(wèn)題，抵押?jiǎn)挝怀袚?dān)一切責(zé)任，與國(guó)土資源局無(wú)關(guān)”；三是截至目前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的土地抵押申請(qǐng)、登記、貸款、歸還等各環(huán)節(jié)大多如此辦理，且運(yùn)轉(zhuǎn)正常，無(wú)不良后果發(fā)生。

　　在對(duì)其違規(guī)性質(zhì)判斷的基礎(chǔ)上，濟(jì)南督察局對(duì)這一尚未引發(fā)矛盾的做法提出預(yù)警，督促糾正。首先，《物權(quán)法》第一百八十二條規(guī)定：“以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押?！卑创艘?guī)定，抵押?jiǎn)挝怀鼍叩乃^“承諾書(shū)”當(dāng)屬無(wú)效，已經(jīng)抵押出去的土地上的房產(chǎn)雖未辦理抵押登記，但在法律上已經(jīng)形成了抵押事實(shí)。其次，《土地登記辦法》第九條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交材料，其中，地上附著物權(quán)屬證明是必備的要件之一。而抵押?jiǎn)挝灰宰诘胤秶鷥?nèi)房產(chǎn)無(wú)登記為由，不做資產(chǎn)處理，進(jìn)而不提交權(quán)屬證明，顯然與該項(xiàng)規(guī)定相矛盾。再次，根據(jù)調(diào)查了解，所有交付認(rèn)籌款的購(gòu)房者，對(duì)于開(kāi)發(fā)商抵押土地使用權(quán)的過(guò)程和結(jié)果，均一無(wú)所知。有的已經(jīng)交付全款甚至已經(jīng)入住，但其應(yīng)當(dāng)分享的部分土地使用權(quán)仍處在抵押狀態(tài)，所購(gòu)買(mǎi)的地上房產(chǎn)也在法律事實(shí)上被抵押出去。其知情權(quán)、土地使用權(quán)乃至房屋產(chǎn)權(quán)，無(wú)疑都不同程度地受到了侵害。

　　違反以上相關(guān)規(guī)定，從工作層面上講，與依法行政的要求嚴(yán)重不符，社會(huì)層面上，將影響法治環(huán)境建設(shè)。另外，這些做法與規(guī)范土地利用和管理秩序的趨勢(shì)要求背道而馳。抵押?jiǎn)挝患撮_(kāi)發(fā)商的資金鏈一旦吃緊或者斷裂，未來(lái)業(yè)主的土地抵押權(quán)益恐難實(shí)現(xiàn)，造成難以掌控的社會(huì)后果。

　　原因：地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下受土地開(kāi)發(fā)商的“綁架”

　　既不合法又具危害的做法之所以能夠存續(xù)下來(lái)，一方面因?yàn)楸砻嫔媳憩F(xiàn)為“運(yùn)作正常”，另一方面是起主導(dǎo)作用的利益相關(guān)方“各有所得”。對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，在經(jīng)營(yíng)上通過(guò)資金放貸能夠獲得資金收益，而風(fēng)險(xiǎn)方面，因?yàn)橛型恋厥褂脵?quán)作抵押，則可忽略不計(jì)。土地登記方面，因握有抵押?jiǎn)挝怀鼍叩摹俺兄Z書(shū)”，便視作有了自我保護(hù)的“護(hù)身符”，同時(shí)也符合地方政府“服務(wù)企業(yè)”的要求。抵押?jiǎn)挝灰缘玫劫J款為首要目標(biāo)，得到貸款就意味著收益，甚至是暴利。至于抵押程序合法性和業(yè)主利益的維護(hù)等方面，不在考慮之內(nèi)。

　　簡(jiǎn)單列數(shù)，上述三方似乎“各有所得”。但其實(shí)，除抵押?jiǎn)挝恢猓渌呶幢亍靶母是樵浮?，甚至是不得已而為之。?duì)銀行來(lái)說(shuō)，在此類情形下向抵押?jiǎn)挝患撮_(kāi)發(fā)商發(fā)放抵押貸款，并使其通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是需要進(jìn)行所謂的“內(nèi)部操作”的，即便有現(xiàn)實(shí)收益，也沒(méi)有人愿意給自己留下責(zé)任隱患。對(duì)于土地登記單位來(lái)說(shuō)，盡管持有“承諾書(shū)”，但對(duì)該“承諾書(shū)”幾乎不能成為法律依據(jù)的事實(shí)也心知肚明。顯然，促成各懷心思的三方能夠達(dá)成行動(dòng)一致的，一定另有“推手”，即某些“唯GDP是從”的地方政府。

　　在很多方面受制于地方政府的國(guó)土資源管理部門(mén)，對(duì)于來(lái)自地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的招呼不敢怠慢，要你登記不得不登，但出于自我保護(hù)就只能采取自欺欺人的辦法，請(qǐng)抵押?jiǎn)挝惶侥胰∥锇愕爻鼍吆翢o(wú)法律價(jià)值的“承諾書(shū)”。無(wú)獨(dú)有偶，發(fā)放此類抵押貸款的銀行均為地方政府管轄下的商業(yè)銀行，讓你貸款更是不敢不貸，何況還有土地使用權(quán)作為抵押物和資金收益。

　　說(shuō)到底，就是地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下，受土地使用者開(kāi)發(fā)商的“綁架”，將負(fù)責(zé)土地抵押登記的國(guó)土資源部門(mén)和本應(yīng)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的地方商業(yè)銀行裹挾其中，演繹出了貌似合法實(shí)則危機(jī)四伏的抵押貸款亂局，即“用地單位極力以關(guān)乎房屋業(yè)主利益的土地使用權(quán)作抵押→國(guó)土資源部門(mén)無(wú)奈進(jìn)行非正常抵押→登記→地方商業(yè)銀行消極‘配合’發(fā)放貸款獲取收益→房屋業(yè)主的多項(xiàng)權(quán)益受到侵害”。

　　建議：加快土地登記“四統(tǒng)一”，公開(kāi)抵押登記信息

　　國(guó)務(wù)院決定將分散在多個(gè)部門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合由國(guó)土資源一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，是以改革精神解決這一問(wèn)題的基礎(chǔ)性措施，不僅有利于不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則的統(tǒng)一，更便于在實(shí)踐操作中，避免在建房產(chǎn)游離于土地抵押登記之外的現(xiàn)象發(fā)生，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)。建議加快機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的研究制定，及早實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)的四統(tǒng)一。

　　建議在取得房屋預(yù)售許可證之前，禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)向意向購(gòu)房者收取任何名目、任何額度的款項(xiàng)，以防止其巧立名目套取資金，損害消費(fèi)者權(quán)益。

　　建議對(duì)面向消費(fèi)者出售的房地產(chǎn)項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)企業(yè)一經(jīng)辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記，即由登記單位將該信息公開(kāi)披露，向社會(huì)告知某不動(dòng)產(chǎn)已作抵押的事實(shí)，用以實(shí)現(xiàn)購(gòu)房意向者的知情權(quán)，便于社會(huì)監(jiān)督。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢?guó)家土地督察濟(jì)南局）