上海是一個不一樣的旅游城市，它不具有我們印象中一個經典旅游城市應有的特征：像北京、西安那樣悠久的歷史、引人入勝的古跡;或是像桂林、三亞 那樣旖旎的風光、鬼斧神工的山水……問一百個游客，會有一百零一個上海，它是一個消費的城市，這里有世界頂級的商業(yè)設施，也有僻靜小街上特色的小店，最新 的商品和消費樣式與國際同步呈現(xiàn);它是一個活動的城市，全年舉辦著無數場會議展覽、賽事節(jié)慶，城市每天都上演著繽紛的時尚展示、文化演出;它是一個融合的 城市，融匯著古今東西的文化、建筑、藝術，匯集著全球的美食和各色人等;它是一個有水的城市，同全球最吸引人的城市一樣，這里充滿了水的柔情嫵媚，坐擁江 河湖海、江南古鎮(zhèn)、樓光水色，就有了動靜、俯仰的變化;它是一個便捷的城市，擁有各種住宿設施，四通八達的市內公共交通，信息服務與郵電金融服務十分便 利;它是一個輻射的城市，擁有兩個國際機場，蛛網般的軌道和高速連接起長三角世界第六大城市群、蓬勃發(fā)展的中國和整個世界;它是一個充滿機會的城市，每個 走近它的人都能感受吸引，看到夢想……多元多色、多樣多彩，正是上海這座城市旅游的優(yōu)勢和吸引力。

　　一、上海都市旅游發(fā)展瞄準世界著名旅游城市

　　上海從建市以來，不斷吸引著來自全國和世界的游客。到1997年，上海旅游業(yè)經過多年的發(fā)展，已經成為上海市的新經濟增長點，第三產業(yè)中重點發(fā) 展的行業(yè)之一。就在這一年，上海旅游業(yè)發(fā)展明確定位為充分利用人文資源和經濟中心城市資源的優(yōu)勢，充分發(fā)揮城市新景觀的作用，充分發(fā)揮城市的綜合服務功 能，發(fā)展都市型旅游。

　　經過十多年的努力，上海旅游業(yè)綜合實力不斷提高，旅游市場不斷擴大，產業(yè)融合不斷深化，旅游產品持續(xù)涌現(xiàn)，旅游公共服務體系正在建立，旅游法制 和標準化建設加快推進，旅游促就業(yè)、增消費等民生功能日益顯現(xiàn)，長三角區(qū)域旅游合作全國領先。旅游業(yè)的產業(yè)地位空前提升，從現(xiàn)代服務業(yè)的重要支柱躍升至國 民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)。

　　2012年，上海全年接待入境游客800萬人次，外匯收入55.82億美元，接待國內旅游者2.5億人次，國內旅游收入3224.39億元，旅游產業(yè)增加值1497.68億元，占全市生產總值的7.5%。

　　今天,上海旅游業(yè)的發(fā)展目標是：將上海打造成為魅力獨具、環(huán)境一流、集散便捷、服務完善、旅游產業(yè)體系健全、旅游產品豐富多樣、旅游企業(yè)充滿活力的世界著名旅游城市。

　　二、上海旅游業(yè)發(fā)展面臨的困難

　　我們也要看到，上海旅游業(yè)雖然有了快速的發(fā)展，但和紐約、巴黎、倫敦、東京、香港、新加坡等世界著名旅游城市相比，還有不小的差距，大體上香 港、新加坡接待的國際游客和外匯收入相當于上海的2倍，巴黎、紐約、倫敦接待的國際游客和外匯收入相當于上海的3-5倍。上海離建成世界著名旅游城市，還 有不小的距離。在繁榮的背后，當前上海旅游業(yè)發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

　　一是產業(yè)空心化的擔憂。(1)傳統(tǒng)旅游產業(yè)成長乏力，新興旅游業(yè)態(tài)還難以成為產業(yè)支柱。在我們熟悉的上海旅 游產業(yè)門類中，傳統(tǒng)旅行社業(yè)難以長大，不僅難以承擔旅游產業(yè)核心的重任，連產業(yè)紐帶的地位也岌岌可危;旅游住宿業(yè)和交通業(yè)盈利能力下降，產業(yè)自我更新與創(chuàng) 新能力受到抑制，遭遇成長的天花板;旅游景區(qū)(點)老化，體量小、布局散，已經不適應大客流休閑時代的到來。在我們近年大力發(fā)展的旅游新興業(yè)態(tài)中，無論是 商務會展、文體娛樂，還是郵輪、房車等，都還處于大力投入的培育期，無論從產業(yè)規(guī)模、能級，還是利稅貢獻上，都還難擔產業(yè)大任。(2)產業(yè)鏈中低端部分向 外流失，高端部分還沒有大量積聚。當前，上海的旅游市場已經充分地對外開放，大量的外地旅游企業(yè)進入上海參與組團、地接等旅游基本業(yè)務，而且份額有不斷增 大的趨勢。另一方面，旅游的跨國公司、品牌集團、快速成長型企業(yè)在上海的集聚度、優(yōu)勢并不明顯;旅游規(guī)劃設計、商務會獎、開發(fā)批發(fā)、咨詢管理、金融保險等 現(xiàn)代旅游服務企業(yè)沒有形成有分量的產業(yè)集群，曾經領先的網絡旅游企業(yè)也有讓北京等地超越的趨勢;旅游投資、裝備、用品、信息等要素交易市場不發(fā)達。(3) 政府的產業(yè)調控能力不足。管理得到的部分旅游產業(yè)在不斷萎縮，新生的旅游產業(yè)管理難以覆蓋，眾多的產業(yè)領域處于自生自滅狀態(tài)。例如旅行社業(yè)，政府管理得最 多，但在產業(yè)中的份額越來越低，而作為都市旅游產業(yè)方向的商務會展、網絡旅游等卻因為部門分割，得不到政府的大力扶持。

　　二是旅游公共服務碎片化的擔憂。(1)尚缺乏對旅游公共服務的深入思考和整體設計。在中國，旅游從一種奢侈 型消費到成為人們的一種生活方式，變化得太快、太迅猛，甚至“旅游公共服務”這個概念從上海率先提出到風靡全國，還不到十年時間。此前，旅游服務是在相對 封閉的環(huán)境中提供，今天，旅游公共服務似乎在城市中無處不在、無時不有，在市場與公益、旅游公共服務與社會公共服務之間讓人思慮糾結。因此，從上海到全國 旅游公共服務建設都是摸著石頭過河，對于旅游公共服務的內涵、外延、職能設計、組織設計等都沒有一致的認識。(2)現(xiàn)有旅游公共服務建設相互分割，沒有發(fā) 揮整合作用。因為不同旅游公共服務項目的建設、管理主體不同，公共服務機構的性質不同，不同旅游公共服務之間處于分割狀態(tài)，信息不統(tǒng)一、功能難互動。例如 上海的旅游咨詢中心限于自身公益服務的機構性質，只能咨詢，不能預訂上海集散中心的旅游票，旅游公共服務止步于游客市民需求的最后1米，沒有形成旅游公共 服務“1+1>2”的協(xié)同效應。(3)單項的旅游公共服務建設速度跟不上社會需求的增長。因為當前上海的旅游公共服務建設基本上依賴政府的公共財政 投入，還沒有形成良性的多元投入、公益服務、市場操作的投入運行機制，公共投入的“十投九不足”造成當前上海的旅游公共服務網絡分散、弱小的現(xiàn)狀，沒有達 到一定的規(guī)模，或者成長的速度趕不上需求的增長，反而造成了一些旅游公共服務機構受到社會逆淘汰趨勢的威脅，像上海旅游咨詢和集散中心就面臨這樣的危機。

　　三是旅游行業(yè)管理應急化的擔憂。(1)缺乏日常行業(yè)管理的法規(guī)、機制、手段和常項工作。旅游行業(yè)管理可以依 據的國家和地方法律法規(guī)較少、等級不高，傳統(tǒng)旅游產業(yè)門類覆蓋不夠，新興旅游業(yè)態(tài)更是空白。上海自從實行文化綜合執(zhí)法后，旅游行政管理部門的處罰權也已經 外移。像信息共享、聯(lián)合檢查等管理機制受不同部門各種因素制約，難以長期固化。(2)缺乏覆蓋全行業(yè)的信息網絡、物理監(jiān)管手段和日?；芾黻犖?。投入少、 裝備差，編制少、人員缺，難以應付旅游市場不斷擴大的現(xiàn)實。因此，旅游行業(yè)管理更像是應急管理，疲于奔命。

　　四是旅游人力資源低端化的擔憂。(1)一線員工待遇低、流動快、培訓少，導致整個行業(yè)服務水平低端徘徊。上 海旅游行業(yè)普通員工薪酬水平已經從改革開放之初的高高在上跌落到倒數一二，吸引不到高素質的員工和管理人員，只好犧牲服務水平。(2)管理人員培養(yǎng)拔苗助 長現(xiàn)象嚴重。因為缺乏高素質的人才基礎，激烈的行業(yè)競爭導致“矮子里面拔將軍”成為常態(tài)，大量還不完全勝任的人員被提拔到高一層的管理崗位，導致行業(yè)的整 體管理水平下降。

　　三、上海都市旅游發(fā)展面臨整合提升的新階段

　　1.從國際旅游業(yè)發(fā)展的趨勢來看

　　國際旅游業(yè)重心東移的趨勢加快，上海作為太平洋西岸的重要旅游城市，要看到國際旅游業(yè)發(fā)展的趨勢，勇于推動和承接國際旅游業(yè)的產業(yè)轉移，提高自 身旅游業(yè)的規(guī)模和能級，增強國際競爭力。上海周邊2-300公里范圍內是中國經濟最活躍的區(qū)域，居住著上億成熟富裕的消費者，這幾乎是世界上最大的區(qū)域旅 游市場;在這里成長起來的錦江、攜程、春秋、如家都有可能成為本領域內最大的旅游服務企業(yè);在這里，4D電影、旅游電子消費等最新的旅游服務和消費樣式與 世界同步;迪士尼、大型旅游綜合體等最吸引人的旅游項目不斷落戶;會展獎勵、節(jié)慶賽事、郵輪房車等最活躍的旅游產業(yè)群不斷壯大……這些都是上海趕超世界上 老牌旅游城市的優(yōu)勢條件。

　　2.從中國旅游業(yè)發(fā)展的趨勢來看

　　上海要順應國內旅游業(yè)發(fā)展的趨勢，不斷提升上海都市旅游的核心競爭力，繼續(xù)保持在全國旅游業(yè)中的領先地位，發(fā)揮輻射帶動作用，融入長三角，服務 全國，鞏固全國旅游中心和樞紐城市地位。根據國際經驗，一個區(qū)域旅游市場最終只會形成一兩個樞紐型旅游中心城市，從這幾年的趨勢看，上海在國內旅游城市處 于領先地位，但也面臨許多城市的有力挑戰(zhàn)。上海要善于發(fā)揮和保持自己的先發(fā)優(yōu)勢，通過建設集航空、高鐵、高速、郵輪等于一體的便捷現(xiàn)代的國際交通樞紐，大 容量、快速的市內旅游交通體系，現(xiàn)代化、高效率的城市旅游交通銜接、調控、管理體系，建設區(qū)域旅游集散中心;通過發(fā)展旅游產業(yè)鏈經濟、總部經濟，網絡和國 際化經營，產權和要素交易，打造區(qū)域旅游產業(yè)和運營中心;通過做大做強旅游教育培訓、科研與交流、信息與傳媒、質量與標準認證，建成區(qū)域旅游人力資源和旅 游文化中心。

　　3.從上海城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設國際化大都市的基本要求。旅游業(yè)是國際化大都市的重要城市功能，是大都市服務經濟的重要部分，是城市的重要魅力所在， 是城市吸引力的體現(xiàn)。旅游是城市經濟環(huán)境的重要組成部分，體現(xiàn)著城市的活力，展現(xiàn)著城市的形象，吸引人才、資金、信息、科技的匯聚，城市越是發(fā)達，越是須 臾不能離開旅游業(yè)提供的高質量城市服務。制造業(yè)是城市的實力，旅游業(yè)是城市的魅力。旅游業(yè)是城市文明程度的標桿，也是城市吸引力的標桿。國際上的經濟大都 市也大都是世界著名旅游城市。

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設“四個中心”，實現(xiàn)“創(chuàng)新發(fā)展、轉型驅動”的必然選擇。旅游業(yè)為產業(yè)實現(xiàn)價值，都市旅游業(yè)屬于生產型服務業(yè)，幫助實現(xiàn) 并提升一二產業(yè)的價值，旅游業(yè)還將填補傳統(tǒng)制造業(yè)離去的重要空缺。消費創(chuàng)造產業(yè)，都市旅游的特點還在于總是吸收最新科技的成果，運用、整合城市資源，創(chuàng)造 出新的消費空間，是城市發(fā)展源源不斷的動力。旅游的消費對物資資源的消耗少，有利于文化資源的保護和永續(xù)利用，有利于上海節(jié)能減排、低碳環(huán)保的發(fā)展選擇。

　　加快發(fā)展旅游業(yè)是上海建設“幸福城市”的重要手段。旅游業(yè)是創(chuàng)造幸福感的產業(yè)，很容易讓市民和游客在物質與文化的消費過程中產生普遍的幸福體 驗。旅游業(yè)有助于實現(xiàn)城市的充分就業(yè)，在上海，每平方公里土地如果發(fā)展二產可以帶動6千人就業(yè)，如果發(fā)展三產可以帶動3萬人就業(yè)，而且旅游業(yè)對于解決青年 人首次就業(yè)和低教育群體充分就業(yè)具有重要意義。旅游業(yè)也為城市郊區(qū)等不均衡區(qū)域實現(xiàn)追趕戰(zhàn)略提供了一種可行的道路。原來導致不均衡的原因和差異性，在旅游 發(fā)展中可以轉化為追趕的優(yōu)勢。

　　(作者單位：上海市旅游局政策法規(guī)處)