民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法,作為我國重要的三大訴訟法,已經(jīng)連續(xù)兩次進(jìn)入全國人大常委會5年立法規(guī)劃。近日,有消息透露,三大訴訟法即將進(jìn)行修改完善。

　　三大訴訟法涉及生產(chǎn)、生活的方方面面,也是保障人民權(quán)利、推進(jìn)依法治國方略的利劍,此次修改的側(cè)重點(diǎn)何在?對于推動我國的民主法治進(jìn)程有何影響?《法制日報》記者采訪了相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家和參與法律修改討論的權(quán)威人士，對這些問題進(jìn)行深入分析。

　　修改行訴法有望解“民告官”之難

　　盡管行政訴訟法已實施20余年,但“民告官”之路走得并不順暢。據(jù)全國人大常委會法工委行政法室人士透露,全國人大常委會已經(jīng)啟動對行政訴訟法的修改工作。

　　行政訴訟法應(yīng)在哪些方面進(jìn)行修改?《法制日報》記者就此采訪了中國政法大學(xué)副校長馬懷德。

　　擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

　　“關(guān)于行政訴訟的目的和功能,需要重新定位。增加化解行政爭議、解決行政糾紛的有效辦法?！敝袊ù髮W(xué)副校長馬懷德教授在接受《法制日報》記者采訪時說。

　　據(jù)了解,我國在制定行政訴訟法時,出于多方面考慮,對行政訴訟的受案范圍作了較為嚴(yán)格的限制。行政訴訟法采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍:一是概括式,即對法院受理行政案件的范圍作出原則、統(tǒng)一的規(guī)定；二是列舉式,即對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項:一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn),二是人身財產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

　　馬懷德認(rèn)為,實踐證明,采用上述方式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定行政訴訟的范圍,在客觀上限制了法院的受案范圍,也限制了原告的訴權(quán),對保障公民、組織的正當(dāng)權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)行政法治秩序均很不利,有必要對行政訴訟受案范圍的規(guī)定作必要調(diào)整。

　　根據(jù)行政訴訟法第十二條規(guī)定,人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令……

　　事實上,在現(xiàn)實中,一些以規(guī)范性文件(紅頭文件)侵犯公民權(quán)益的事情時有發(fā)生。

　　“起草行政訴訟法時,考慮到訴訟對象如果不受任何限制不現(xiàn)實,所以用了一個概念——具體行政行為,規(guī)定只有具體行政行為才可以被訴。具體行政行為以外的抽象行政行為,比如行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章等不可訴。”馬懷德說。

　　馬懷德認(rèn)為,按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,相對人對抽象行政行為不得提起訴訟,只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是,從實際情況來看,目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為逐漸增多,違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的,適用的效力不止一次,具有反復(fù)性,加之層次多、范圍廣的特性,其產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷,就有可能導(dǎo)致不當(dāng)抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生,使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力,因此,更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

　　除抽象行政行為外,馬懷德提出,還有兩類行政行為也需要納入立案標(biāo)準(zhǔn):內(nèi)部行政行為。因為內(nèi)部行政行為針對的對象比較廣泛,公務(wù)人員都是受內(nèi)部行政行為約束和規(guī)范的對象,如果這類行為一旦發(fā)生違法或者錯誤,可能造成公務(wù)員合法權(quán)益的損害,所以有必要納入訴訟范圍進(jìn)行監(jiān)督。還有就是行政機(jī)關(guān)的其他行為,包括行政指導(dǎo)、行政合同等。

　　“現(xiàn)在亂發(fā)紅頭文件的現(xiàn)象比較普遍,也很少受到有效的法律約束。20年前制定行政訴訟法時,可能并沒有意識到紅頭文件可能成為侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)利的載體和形式,而且當(dāng)時認(rèn)為很多紅頭文件是行政執(zhí)法的依據(jù),也不宜納入訴訟范圍。但現(xiàn)在看來,中國法制建設(shè)經(jīng)過20年突飛猛進(jìn)的發(fā)展,特別是行政機(jī)關(guān)依法行政意識的增強(qiáng),行政機(jī)關(guān)的具體行政行為已經(jīng)基本上受到各方面法律的約束。但是對抽象行政行為的監(jiān)督約束制度并不健全和完善。所以亂發(fā)紅頭文件的現(xiàn)象還比較普遍,人大監(jiān)督、社會監(jiān)督以及新聞媒體的監(jiān)督還都不夠常態(tài)化,沒有形成有效的制度約束。所以,我主張盡快建立對抽象行政行為可以提起訴訟的制度,以此來約束紅頭文件?！瘪R懷德說。

　　修改行政訴訟法方便起訴

　　不久前,媒體報道的一則消息引起社會關(guān)注。湖北省的一位老人發(fā)現(xiàn),在無任何法律依據(jù)條件下,自己的檔案被湖北省黃岡市糧食局于2006年12月轉(zhuǎn)移至該市勞動保障事務(wù)代理服務(wù)中心“死亡人”檔案,宣告其死亡。這位老人將相關(guān)單位告上法院。

　　庭審中,黃岡市糧食局并不否認(rèn)這位老人被打入“死亡檔案”一事,但該局以糧食局不是侵害主體和構(gòu)成侵害名譽(yù)權(quán)民事責(zé)任要件缺失為由,請法院駁回該老人的訴訟請求。

　　據(jù)此,黃岡市黃州區(qū)人民法院認(rèn)為這位老人起訴證據(jù)不足,一審判決駁回其訴訟請求。

　　馬懷德認(rèn)為,由于我國行政機(jī)關(guān)林立、層次復(fù)雜,存在大量的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、臨時機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織,如何確定這些主體的訴訟地位是一大難題。

　　“應(yīng)該通過行政訴訟法修改,完善行政案件的審判體制和管轄制度,依法保證人民法院能夠依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)。現(xiàn)在行政訴訟中出現(xiàn)了立案難、訴訟難、審理難等一系列問題。作為行政機(jī)關(guān)的被告可能會對法院實施干預(yù),會出現(xiàn)拒不答辯、不提交答辯狀、拒不出庭、不應(yīng)訴或者通過各種方式給法院施加壓力等情況。所以要通過改革行政審判體制或者從技術(shù)上作改動,比如地方上探索的交叉管轄、異地管轄等措施,也都可以在修改行政訴訟法中加以體現(xiàn)?！瘪R懷德說。

　　修改程序利于化解執(zhí)行難

　　據(jù)了解,除了起訴難外,執(zhí)行難也是讓許多人把“民告官”視為畏途的原因之一。

　　馬懷德認(rèn)為,長期以來,行政判決裁定的執(zhí)行難是一個棘手的問題。其中最主要的原因是,被告作為行政機(jī)關(guān)敢于抗拒法院的裁判。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機(jī)關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠(yuǎn)不能解決所有執(zhí)行難問題。為此,這需要通過修改行政訴訟法的方式予以解決。

　　“在修改行政訴訟法時,應(yīng)該不斷完善行政訴訟程序。其一,根據(jù)行政訴訟法實行20多年的經(jīng)驗,將有些制度做一些反思并加以有效處理。比如行政訴訟可以通過協(xié)調(diào)來解決爭議。其二,提高審判效率,對一些爭議不大的案件可以通過簡易程序進(jìn)行。其三,判決方式的種類需要在修改法律時進(jìn)一步明確。其四,增加行政判決的執(zhí)行力。我們主張在修改行政訴訟法時,增加相關(guān)追究行政機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行法院判決裁定的法律責(zé)任。過去,如果拒不執(zhí)行法院判決,會對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款,我認(rèn)為應(yīng)該將這個罰款轉(zhuǎn)移給行政機(jī)關(guān)的首長?！瘪R懷德說。

　　如何走出“民告官”困境

　　馬懷德認(rèn)為,行政訴訟法實行20年來即將面臨第一次修改,這是走出“民告官”的諸多困境、促進(jìn)法治政府建設(shè)的一大契機(jī)。

　　“上述提到的行政訴訟法修改的幾大方面就是為了讓原告在行政訴訟案件的起訴中能夠更加便捷,法院在審理中能夠排除一些障礙、更加公正地審理這些案件,使得判決能夠執(zhí)行,都是為了讓‘民告官’逐步走出困境?！瘪R懷德說,行政訴訟是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府的一個非常重要的司法監(jiān)督途徑,也是保障公民、法人以及其他組織合法權(quán)益的重要訴訟渠道。

　　“從行政訴訟法實行20年的歷史看,行政訴訟法對促行政機(jī)關(guān)依法行政、建設(shè)法治政府發(fā)揮了重要的作用。我相信,如果有一個完善的行政訴訟制度,特別是將所有爭議都納入行政訴訟解決途徑這一有效渠道的話,可以化解大量的官民爭議,同時也可以提高行政機(jī)關(guān)依法行政的水平,最重要的是能夠救濟(jì)相對人的合法權(quán)益,特別是對于受到行政行為侵害的原告而言,能夠通過行政訴訟獲得社會的公平和正義,獲得權(quán)益的保障?！瘪R懷德說。　刑訴法修改或涉及銜接律師法

　　對話人

　　全國律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會主任　田文昌

　　《法制日報》記者 趙 麗

　　對話動機(jī)

　　刑事訴訟法到底怎么修改、要遵循怎樣的原則修改才能真正完善刑事訴訟制度,推進(jìn)法治進(jìn)步,是問題的關(guān)鍵。為此,《法制日報》記者與曾多次參與刑事訴訟法修改討論的全國律師協(xié)會刑事專業(yè)委員會主任田文昌律師進(jìn)行對話。

　　對話

　　記者:現(xiàn)階段執(zhí)行的刑事訴訟法實行多年,法律界是從什么時候開始討論對其進(jìn)行修改的?

　　田文昌:大概是在三四年前,不論是專家學(xué)者還是實務(wù)界人士,都提出現(xiàn)階段執(zhí)行的刑事訴訟法需要修改。所以,應(yīng)該可以說關(guān)于刑訴法的修改工作近年來一直在進(jìn)行,屬于在修改的過程中,只是因為各種各樣的原因一直沒有出臺。

　　記者:因為什么原因沒有出臺?

　　田文昌:主要是其中涉及的一些問題一直沒有定下來,有些是存在爭議的問題,有些還需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究。據(jù)我了解,今年刑訴法的修改是被列入了全國人大常委會的議程中,表示修改的刑訴法今年要正式出臺,所以現(xiàn)在有關(guān)部門又開始加緊步驟進(jìn)行討論和起草。

　　記者:此次刑訴法修改主要的目的是什么?

　　田文昌:涉及很多方面,其中有一點(diǎn)就是為了和2008年6月1日起施行的律師法相銜接。其實在律師法起草、出臺之前,律師法的法律法規(guī)中所主要體現(xiàn)的問題,在刑事訴訟法的修改討論過程中都涉及到了。但是,刑事訴訟法的修改并沒有像預(yù)期那樣先于律師法出臺,反而是律師法先出臺。從而導(dǎo)致原本想在修改的刑事訴訟法中體現(xiàn)的部分問題,在律師法中體現(xiàn)出來了。

　　記者:有些問題既然在律師法中已經(jīng)做出了相應(yīng)規(guī)定,為何又要在刑事訴訟法中進(jìn)行修改?

　　田文昌:因為律師法在很多方面和刑事訴訟法還是存在一定的區(qū)別,另外,律師法出臺后,本身也存在一些爭論。所以,下一步很重要的工作就是將律師法和刑事訴訟法相協(xié)調(diào),也就是說,律師法中的一些相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)到修改后的刑事訴訟法中去。

　　記者:請您介紹一下目前參與刑事訴訟法修改討論的各方主要關(guān)注哪些問題?

　　田文昌:不能強(qiáng)迫被告人自證其罪是現(xiàn)在大家關(guān)注得比較多的問題,這個問題與沉默權(quán)有關(guān)系。另外,證人出庭的問題、律師會見與閱卷的問題、關(guān)于刑事訴訟法第三十八條辯護(hù)人偽證罪的問題、非法證據(jù)排除問題也比較受關(guān)注。

　　記者:去年,兩高三部出臺關(guān)于排除非法證據(jù)的“兩個規(guī)定”。最近,有報道稱,此次刑訴法修改可能將“兩個規(guī)定”上升為正式的法條。

　　田文昌:兩高三部的關(guān)于非法證據(jù)排除的相關(guān)規(guī)定出臺后,取得了一定的效果。但是,在實踐中,還有一些問題很難落實,比如排除非法證據(jù)的舉證責(zé)任還不明確?，F(xiàn)在需要解決的是,怎樣進(jìn)一步落實非法證據(jù)排除的問題,因為這將直接影響案件的正確判決。

　　記者:除了備受關(guān)注的非法證據(jù)排除問題外,還有哪些問題是此次刑訴法修改亟待解決的問題?

　　田文昌:目前,專家學(xué)者們都認(rèn)為證人出庭問題必須解決。這個問題在全世界范圍內(nèi)均存在,如果證人不出庭,那么證據(jù)就屬于傳聞證據(jù),傳聞證據(jù)是沒有辦法質(zhì)證的。還有一個就是二審開庭的問題?，F(xiàn)在二審只是進(jìn)行書面審理。我們認(rèn)為,如果二審不開庭審理,就不能稱之為審判,是屬于審查活動。因為審判有幾個最基本的要素,比如質(zhì)證、辯論、交叉訊問等,如果這些環(huán)節(jié)都不存在,那就失去了法庭審理的基本特征。同時,大家討論很多的,還有訊問嫌疑人(被告人)時代理律師在場權(quán)問題。

　　記者:您對此次刑訴法修改有什么建議?

　　田文昌:關(guān)于司法鑒定的啟動權(quán)問題是我在上次刑訴法修改討論時特別提出來的?，F(xiàn)階段,我國只有控方公訴機(jī)關(guān)有司法鑒定的啟動權(quán),被告人方面沒有司法鑒定的啟動權(quán)。所以,作為律師,我們呼吁也要給辯護(hù)方司法鑒定的啟動權(quán)。

　　如果控辯雙方都做出了自己的司法鑒定,那么司法鑒定人在庭審過程中就必須出庭進(jìn)行質(zhì)證,最后由法庭來認(rèn)定司法鑒定的準(zhǔn)確性等相關(guān)問題。


　民訴法修改應(yīng)注重制度協(xié)調(diào)

　　對話人

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長

　　潘劍鋒

　　《法制日報》記者 任雪

　　《法制日報》實習(xí)生 趙晨熙

　　對話動機(jī)

　　據(jù)了解,2007年,民事訴訟法進(jìn)行了首次修改,那么,此次修改將側(cè)重哪些方面?可以解決哪些問題?《法制日報》記者就這些問題與參與此次民訴法修改的北京大學(xué)法學(xué)院副院長潘劍鋒進(jìn)行對話。

　　對話

　　記者:據(jù)了解,在2007年,民事訴訟法進(jìn)行了首次修改,但修改內(nèi)容不多。今年,全國人大常委會法工委再次啟動民事訴訟法的修改工作。請談?wù)勀鷮Υ舜涡薷牡目捶ā?br>
　　潘劍鋒:總體來說,現(xiàn)行的民事訴訟法有點(diǎn)兒落伍,不符合時代發(fā)展的要求,因此對其進(jìn)行相應(yīng)的修改是非常有必要的。尤其是現(xiàn)行的民事訴訟法對公益訴訟和小額標(biāo)的、小額資金的訴訟沒有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定,但是現(xiàn)在的實際情況是公益訴訟、小額標(biāo)的案數(shù)量較多,因此必須對此進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定,才能更好地解決此類訴訟問題。

　　此外,現(xiàn)行民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定大多比較概括,而且在操作制度方面也有些落后,比如像簡易程序和證據(jù)方面的規(guī)定都比較籠統(tǒng),但實際情況是有大量案件適用簡易程序?qū)徖?。因?2003年出臺了有關(guān)簡易程序的司法解釋。此次民事訴訟法的修改應(yīng)對其進(jìn)行細(xì)化,簡易程序判決書的制作、調(diào)解工作的進(jìn)行以及簡易程序的審理過程等問題都應(yīng)加入修改后的民事訴訟法。

　　記者:此前有消息稱,此次民事訴訟法修改的核心是強(qiáng)化對當(dāng)事人的訴權(quán)保障,強(qiáng)調(diào)解決當(dāng)事人起訴難、收集證據(jù)難、申訴難等問題。對此,您如何看待?

　　潘劍鋒:我比較關(guān)注起訴難、取證難和執(zhí)行難等問題。拿起訴來說,這次的修改要降低起訴門檻、降低起訴的難度?，F(xiàn)行民事訴訟法中的起訴要件,在一些方面其實等同于裁判要件,而實際上,裁判要件的規(guī)定比起訴要件高,所以說現(xiàn)在起訴的門檻較高。因此,此次修改要對這部分內(nèi)容進(jìn)行修正,分清起訴要件和裁判要件,降低起訴門檻。

　　記者:還有人提出,應(yīng)該在民事訴訟法中體現(xiàn)救濟(jì)的內(nèi)容。

　　潘劍鋒:在2007年對民事訴訟法進(jìn)行修改時,就已經(jīng)重視、加強(qiáng)救濟(jì)問題了。我個人認(rèn)為,在修改中增多救濟(jì)和注重對救濟(jì)的修改是很好的。我認(rèn)為,此次對救濟(jì)作進(jìn)一步修改,應(yīng)該細(xì)化申請復(fù)議程序,比如對申請復(fù)議的條件、法院的決斷等,都要做出明確細(xì)致的規(guī)定。

　　記者:在您看來,現(xiàn)行的民事訴訟法中,有哪些是迫切需要修改的?

　　潘劍鋒:我認(rèn)為迫切需要修改的地方就是加入防止惡意訴訟的制度。從目前來看,惡意訴訟可以說是一個比較嚴(yán)重的問題,有些當(dāng)事人不夠誠信,通過訴訟損害國家、社會或者第三方的利益；還有一些人實際并不以訴訟為目的,而是通過訴訟來為自己牟利。這些行為都屬于惡意訴訟行為。但現(xiàn)行的民事訴訟法對此沒有作任何規(guī)定,因此不利于處罰、制止這種行為。

　　另外,現(xiàn)行的民訴法對于證據(jù)運(yùn)用的程序規(guī)定還不夠細(xì)致,因此,此次修改應(yīng)對證據(jù)取得、證據(jù)的審查、證據(jù)的判斷等方面進(jìn)行細(xì)化、完善。

　　記者:此次民事訴訟法修改是否存在一些難點(diǎn)?

　　潘劍鋒:我認(rèn)為難點(diǎn)主要集中在兩個方面,第一就是像惡意訴訟這樣的新制度,比較難出臺。因為我們以前并沒有明確的規(guī)定,也沒有這樣的經(jīng)驗,所以在制定方面會存在一些難度。還有一個難點(diǎn),就是要做好制度與制度之間的銜接、協(xié)調(diào)。單單完善和修改一個制度并不難,但是要想做好制度間的相互融合、協(xié)調(diào)比較有難度。比如像一審、二審和再審的關(guān)系,一審是必要性程序,而再審則是補(bǔ)定性程序?，F(xiàn)在規(guī)定應(yīng)該是一起訴訟如果進(jìn)行了再審,就不應(yīng)該再回到一審。但現(xiàn)在的實際情況是,再審發(fā)現(xiàn)問題后,還是打回到一審程序,這其實是不合理的。這就需要進(jìn)行更加深入的研究、總結(jié)經(jīng)驗,并參考和結(jié)合其他的制度法規(guī)。

　　記者:您希望民事訴訟法修改應(yīng)遵循怎樣的原則進(jìn)行?

　　潘劍鋒:我希望對民事訴訟法進(jìn)行整體地、細(xì)致地修改,讓原有的制度更加完善,更富操作性；對原來沒有的制度,也要增加進(jìn)去,豐富內(nèi)容,并且要做到制度間的協(xié)調(diào),不要出現(xiàn)相互矛盾的地方。

　　記者:目前民事訴訟法的修改工作進(jìn)行到什么階段?

　　潘劍鋒:現(xiàn)在還只是最初的階段,草案還沒有出來。我認(rèn)為最早也是在今年10月提交草案,之后逐步進(jìn)行。(記者杜曉 實習(xí)生李媛)