萬(wàn)事必應(yīng) | 2013-10-09

　　前海在很大程度上就如同國(guó)家轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的又一塊試金石。在這里,通過(guò)與國(guó)際金融中心香港的深度合作,透明政府、公民參與、現(xiàn)代服務(wù)、財(cái)務(wù)公開等諸多閃耀理念及治理經(jīng)驗(yàn)將得以踐行。

　　“前?！币粫r(shí)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),因?yàn)樗o中國(guó)又一次帶來(lái)了希望和活力,就如同三十年前中國(guó)改革開放之初,社會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)以及中國(guó)所期望的那樣。當(dāng)然這次有所不同的是,國(guó)家在前海進(jìn)行戰(zhàn)略性“先行先試”,目標(biāo)范圍更為廣泛,包括創(chuàng)新現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新機(jī)制體制、甚至創(chuàng)新司法運(yùn)作機(jī)制等諸多方面。前海所定位的 “特區(qū)中的特區(qū)”,很可能在未來(lái)引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)的改革方向。

　　可以說(shuō),前海在很大程度上就如同國(guó)家轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的又一塊試金石。在這里,通過(guò)與國(guó)際金融中心香港的深度合作,透明政府、公民參與、現(xiàn)代服務(wù)、財(cái)務(wù)公開等諸多閃耀理念及治理經(jīng)驗(yàn)將得以踐行。中國(guó)三十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)告訴人們,中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的歷史奇跡暗示了一種正為中外學(xué)者所關(guān)注的“中國(guó)模式”。然而,面對(duì)前海,如何又在似乎隱藏于背后的“中國(guó)模式”中,試驗(yàn)一種更能推動(dòng)中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程的“前海模式”,這無(wú)疑是一種歷史性契機(jī),也更是一種挑戰(zhàn)。從公法的角度來(lái)說(shuō),前海的試驗(yàn)離不開作為法治基礎(chǔ)的前?！盎痉ā?即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》。先行之前,對(duì)于該基本法必須思路清晰、定位準(zhǔn)確,方可運(yùn)籌帷幄。

　　前海基本法:現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與權(quán)力配置

　　在現(xiàn)代法治社會(huì),任何一個(gè)社會(huì)共同體的構(gòu)建都離不開引領(lǐng)該社會(huì)的基本法,如國(guó)家層面的憲法、特殊地區(qū)層面的基本法等等。對(duì)于地區(qū)或某個(gè)特定區(qū)域的發(fā)展而言,勾畫出符合社會(huì)共同體內(nèi)生發(fā)展需要的基本法,對(duì)于其穩(wěn)定發(fā)展以及自主創(chuàng)新都至關(guān)重要。然而對(duì)于前海而言,在戰(zhàn)略意義上區(qū)別于香港等特區(qū)以及國(guó)家,其是在國(guó)家主權(quán)內(nèi)部以及地區(qū)管轄的引導(dǎo)下,充分賦予該特殊區(qū)域自主性、試驗(yàn)性、創(chuàng)新性,從而探索出一種更優(yōu)化的發(fā)展模式。

　　從國(guó)家對(duì)前海的戰(zhàn)略定位來(lái)看,其是要充分發(fā)揮香港國(guó)際金融中心的地位和優(yōu)勢(shì),利用前?；浉酆献髌脚_(tái),推進(jìn)與香港的緊密合作和融合發(fā)展,逐步把前海建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū),故而,“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”無(wú)疑是貫穿前?；痉ǖ年P(guān)鍵詞,這也將使得前?；痉ǖ募軜?gòu)截然區(qū)別于一般概念上的基本法,如香港特區(qū)基本法、澳門特區(qū)基本法,等等。正是因?yàn)榍昂；痉ㄔ诘赜?、?zhàn)略、定位等方面的獨(dú)特性,且目前也沒(méi)有一個(gè)既定模式可循,而使得勾畫前?；痉ǔ闪税l(fā)展前海的開局棋盤。一方面,前?；痉ǖ募軜?gòu)不可能在整體上采取一般基本法(或憲法)的二元架構(gòu),即包括權(quán)力配置和權(quán)利保護(hù)部分,而毋寧要在整體上采取一種包括權(quán)力配置與“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”這一特殊經(jīng)濟(jì)部分的二元架構(gòu)。按照遵循權(quán)利是目的,而權(quán)力是手段的現(xiàn)代邏輯,對(duì)于前海基本法而言,“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展當(dāng)為目的,而權(quán)力的配置則為手段。權(quán)力的特殊配置模式某種程度上都是為了極大地創(chuàng)新“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”的發(fā)展需要,進(jìn)而甚至最終達(dá)到社會(huì)所期望的把前海建成亞洲“曼哈頓”,乃至又一個(gè)世界性的“曼哈頓”。

　　因此,前海作為“特區(qū)中的特區(qū)”,離不開一部規(guī)范的基本法。這部基本法注定將具有獨(dú)特的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容,而在整體思路上以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展為目標(biāo),并配以高效的現(xiàn)代權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。

　　落實(shí)全國(guó)人大授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法:全國(guó)人大授權(quán)與前海內(nèi)生性需要相融

　　從前海基本法制定權(quán)的來(lái)源看,其依托于全國(guó)人大對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的單獨(dú)授權(quán)。2000年的《立法法》第65條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定,制定法規(guī),在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施?！蓖瑫r(shí),第81條第2款規(guī)定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的,在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！边@種授權(quán)立法可以說(shuō)是一個(gè)立法“試驗(yàn)田”,對(duì)國(guó)家決策發(fā)揮先行先試的作用是非常必要的。授權(quán)立法所獨(dú)具的變通性以及優(yōu)先適用效力,構(gòu)成了制定前?；痉ǖ囊?guī)范基礎(chǔ)。但是在落實(shí)全國(guó)人大授權(quán)立法以及構(gòu)建前海基本法的過(guò)程中,必須以遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則為前提,雖然可以對(duì)法律等規(guī)范的內(nèi)容作出變通且優(yōu)先適用。

　　從規(guī)范的角度來(lái)說(shuō),前海基本法的制定主體為深圳市人大及其常委會(huì),但是這并不代表其是一種隸屬于深圳地區(qū)的立法體系,否則將無(wú)法達(dá)到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。從戰(zhàn)略思路上來(lái)說(shuō),在深圳市根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)立法制定了前海基本法之后,其他各個(gè)環(huán)節(jié)的立法調(diào)控應(yīng)該遵循一種從前海到深圳這種自下至上的立法進(jìn)路,而非自上而下的授權(quán)邏輯。這種進(jìn)路類同于歐盟法中的輔助性原則,即只有在前海無(wú)法很好地自我完成共同體內(nèi)的任務(wù),深圳市乃至更高權(quán)威才可以輔助性地介入,進(jìn)而協(xié)助前海的進(jìn)一步發(fā)展。從實(shí)踐層面來(lái)看,前海整個(gè)立法體系起初也許并不完善,而毋寧是一種不斷發(fā)現(xiàn)、不斷推進(jìn)的立法完善過(guò)程,進(jìn)而最終形成具有特色且符合前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要的立法體系。

　　《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(征求意見(jiàn)稿)規(guī)定,深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的法規(guī)和深圳市人民政府頒布的行政規(guī)章,不適用于前海合作區(qū),但明文規(guī)定適用于前海合作區(qū)的除外。這一條在很大程度上便體現(xiàn)了要構(gòu)建以前?；痉榛A(chǔ),并符合前海內(nèi)生性需要的立法體系,而非簡(jiǎn)單地將既有的法律或者法規(guī)進(jìn)行移植或者摘抄,否則無(wú)疑會(huì)扼殺前海的創(chuàng)新性可能。

　　如何搭建前?；痉ㄖ械臋?quán)力架構(gòu)

　　任何特區(qū)模式都避不開創(chuàng)新性的權(quán)力架構(gòu)。通過(guò)前海以全國(guó)人大授權(quán)立法為基礎(chǔ)以及深圳市人大及常委享有前?；痉ㄖ贫?quán)可見(jiàn),前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的打造在一定程度上要保證一種靈活性以及高效性,從而凸現(xiàn)前海的多維優(yōu)勢(shì)。從權(quán)力的特性來(lái)說(shuō),行政權(quán)是經(jīng)濟(jì)推動(dòng)和發(fā)展的主動(dòng)力,具有相應(yīng)的靈活性特點(diǎn),而立法權(quán)與司法權(quán)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言所具有的靈活性在很大程度上可謂行政權(quán)的“左膀右臂”而已。從目前前海管理局的成立來(lái)看,這一權(quán)力機(jī)制將是前海各方面運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞,而其中的關(guān)鍵在于如何在細(xì)節(jié)層面設(shè)計(jì)出高效、廉潔、公正的前海管理模式,包括人員配備組成、機(jī)構(gòu)的組成、職能的劃分,等等。這也是一個(gè)有待于在實(shí)踐中不斷摸索的過(guò)程。

　　從權(quán)力配置的角度來(lái)說(shuō),為了保證現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的模式創(chuàng)新以及高端發(fā)展,傳統(tǒng)三權(quán)分立或者議會(huì)主權(quán)等模式下立法權(quán)的功能模式在很大程度上已很難施行于前海,而毋寧須采行在前?；痉ㄖ录婢叻€(wěn)定性和一定靈活性的行政立法方式,并配以深圳市人大及其常委會(huì)的輔助性職能來(lái)全面構(gòu)建獨(dú)特的前海立法權(quán)體系。對(duì)于司法權(quán),同樣需要結(jié)合前?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的 內(nèi)生性需求,如設(shè)立獨(dú)特的商事法庭或仲裁機(jī)構(gòu),同時(shí)也要結(jié)合深港兩地的司法體系來(lái)綜合為前海的法治環(huán)境服務(wù)。當(dāng)然,其中也會(huì)涉及到大陸法與普通法的融合等挑戰(zhàn)性課題。

　　可見(jiàn),不論是前海特區(qū)中的行政權(quán),還是立法權(quán)及司法權(quán)運(yùn)作,也許都前所未有。

　　前?；痉?借鑒還是創(chuàng)新?

　　很多學(xué)者認(rèn)為,前海深港合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)應(yīng)該充分借鑒吸納香港的經(jīng)驗(yàn)。但從國(guó)家戰(zhàn)略的高度來(lái)說(shuō),雖然前?？梢杂行Ы梃b香港的經(jīng)驗(yàn),比如高薪、廉潔、政務(wù)公開,等等,但其重點(diǎn)在很大程度上更在于創(chuàng)新,因?yàn)榍昂５亩ㄎ灰约疤厥獾臋?quán)力架構(gòu)等特點(diǎn)已經(jīng)截然區(qū)別于香港,乃至任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)。就香港的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,其也存在優(yōu)劣之別,比如在法治環(huán)境下某些環(huán)節(jié)存在著效率低下、司法成本高昂等弊端。因此,前海模式的試驗(yàn)更應(yīng)在借鑒的基礎(chǔ)上以創(chuàng)新為重點(diǎn),方能展現(xiàn)活力和生機(jī)。創(chuàng)新的關(guān)鍵在于:一方面要吸納目前所有國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),占據(jù)高點(diǎn),為我所用;另一方面也要勇于探索創(chuàng)新性機(jī)制,如獨(dú)具特色的司法運(yùn)作、行政規(guī)制、公民參與、區(qū)域合作等等。

　　經(jīng)濟(jì)與政治:如何先行?

　　前海在一定程度上讓人們對(duì)政治改革也寄予了試驗(yàn)的厚望,但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與政治改革的關(guān)系,必須妥當(dāng)處置。從當(dāng)今世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,并不存在一種無(wú)可挑剔的政治制度。美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家以及香港、臺(tái)灣等地區(qū)的民主、法治等制度實(shí)踐都存在著一定的局限性,中國(guó)制度本身也正處于一種不斷轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中。

　　各國(guó)政治制度孰優(yōu)孰劣,難以定論。但是,對(duì)于經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)系擺位,筆者認(rèn)為,應(yīng)該首先著力以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線,政治改革在很大程度上當(dāng)為更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解放生產(chǎn)力為己任。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)三十年的發(fā)展已經(jīng)啟示世界,“中國(guó)模式”自身也具有不可忽視的制度優(yōu)勢(shì)。因此,如果一味地強(qiáng)調(diào)西方的制度價(jià)值,很可能在政治試驗(yàn)中又一次陷入西方優(yōu)勢(shì)論,而達(dá)不到試驗(yàn)的預(yù)期效果,從而阻礙前海實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)以及機(jī)制體制創(chuàng)新等諸多宏偉目標(biāo)。當(dāng)然,與前?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相匹配的機(jī)制體制,必將區(qū)別于現(xiàn)有的模式而具有一定改革性與突破性,只是不能混淆主次!也許這種循著發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所摸索出的創(chuàng)新性機(jī)制體制才是政治改革試驗(yàn)的成功之處。

　　(作者系中美富布賴特(Fulbright)學(xué)者項(xiàng)目聯(lián)合培養(yǎng)法學(xué)博士,分別就讀于中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,美國(guó)埃默里大學(xué)(Emory University)法學(xué)院;哈佛大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者;北京大學(xué)政治學(xué)博士后?，F(xiàn)為香港城市大學(xué)中國(guó)法與比較法研究中心(RCCL)研究員,研究領(lǐng)域包括憲法與行政法、比較法、香港基本法等。)