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新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經(jīng)驗教訓值得認真總結(jié)。今天的講座就是對這方面情況的一個簡單介紹，題目是“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。根據(jù)我們對這個題目的理解，講座分為三個部分：一是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度與實施狀況；二是國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗與啟示；三是完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的幾點思考。 一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度 在總結(jié)建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設正反兩方面經(jīng)驗教訓、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，標志著我國城市規(guī)劃法律制度建設邁上了一個新臺階。1993年，國務院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運作制度。 （一）現(xiàn)行的基本法律制度 我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中規(guī)定的各種運作制度。 1、城市規(guī)劃制定制度 城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對不同類別規(guī)劃進行分級審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規(guī)劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會制度。 2、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度 村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1%的村莊編制了村莊建設規(guī)劃。由于受基層政府規(guī)劃意識、資金和技術力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設缺乏規(guī)劃指導，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。 3、劃定規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度 《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設的需要劃定規(guī)劃區(qū)，同時規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設布局，以及機場、水源地、重要的基礎設施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴大建設范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無序開發(fā)建設活動。 4、城市規(guī)劃實施許可制度 城市規(guī)劃實施的許可制度是確保開發(fā)建設符合規(guī)劃的關鍵環(huán)節(jié)，即通過“一書兩證”（“建設項目選址意見書”、“建設用地規(guī)劃許可證”和“建設工程規(guī)劃許可證”）的許可對建設項目實施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設依照規(guī)劃實施，避免了城市混亂無序發(fā)展。 5、村莊和集鎮(zhèn)建設的許可制度 村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設，必須取得選址意見書和開工批準（簡稱“一書一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理機構(gòu)不健全，縣級建設部門管理力量薄弱，這一建設許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒有得到十分有效的執(zhí)行。 6、違反城市規(guī)劃行政處罰制度 《城市規(guī)劃法》對違反規(guī)劃的建設行為提出了處罰條款.這些條款主要針對違法建設行為，以糾錯和改正為目標，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。 7、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設行政處罰制度 對違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設行為，分別給予責令停止建設、限期拆除、沒收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不力，這也是浪費耕地現(xiàn)象加劇、違法建設日趨嚴重的原因之一。 （二）我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點 1、經(jīng)濟體制改革對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響 改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計劃經(jīng)濟體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下多元并行的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮(zhèn)化在促進市場拓展、推進新型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動力出路等方面發(fā)揮了重大作用。 2、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設量大面廣 1978年至2005年，全國城市總數(shù)由193個增加到661個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發(fā)展到296個。2005年，城市的全社會固定資產(chǎn)投資額超過75000億，約為改革開放初期的100倍；全國城鎮(zhèn)建筑竣工總面積達11.81億平方米。 3、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化 1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2005年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達19522個，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心（rural center），并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)。由此可見，“鎮(zhèn)”的概念已與過去有著本質(zhì)的區(qū)別。 4、流動人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠 我國目前進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，農(nóng)民工多數(shù)處于流動狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年底回家團圓。這是一種具有中國特色的、有學者稱之為“準城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務工，避免了拉美國家出現(xiàn)的那種過度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大，是城鎮(zhèn)社會管理需要認真面對的新問題。 5、在城鄉(xiāng)規(guī)劃等政策的調(diào)控作用下，較好地實現(xiàn)了城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作立足國情，合理控制城市建設用地標準，實施嚴格的城市建設用地規(guī)劃許可制度，已經(jīng)形成了包括全國和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。規(guī)劃加強了對城市建設用地的增長管理，努力提高城市建設用地的集約利用水平，控制城市建設用地低密度擴張，避免了美國等一些國家出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低密度擴張、城市人口密度持續(xù)下降的現(xiàn)象。近年來，依法制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃在遏制盲目擴大城市占地規(guī)模，促進城鎮(zhèn)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了積極作用。 6、城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平在總體上已經(jīng)基本適應 近年來，我國經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際速度都比較快，按照聯(lián)合國的劃分標準，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)接近下中等收入國家組的平均水平，與經(jīng)濟發(fā)展水平在總體上基本適應。今后在穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的進程中，應更多關注城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，增強各級城鎮(zhèn)的綜合承載能力。 （三）現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的不足 1、城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展 我國的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)具有明顯的城鄉(xiāng)二元特征，這種特征體現(xiàn)在行政管理上就是城鄉(xiāng)分治。在城鎮(zhèn)化進程中，一方面由于經(jīng)濟規(guī)律作用，大中城市獲得了更為優(yōu)越的發(fā)展條件，另一方面由于地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略上客觀存在的城市導向，結(jié)果必然導致大部分生產(chǎn)要素流向城市，進一步拉大城鄉(xiāng)差距。事實上，城鄉(xiāng)是不可分割的有機整體，沒有鄉(xiāng)村的健康發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。正如美國學者劉易斯?芒福德所說，真正有效的城市規(guī)劃必定是區(qū)域規(guī)劃，是將城鄉(xiāng)作為一個整體統(tǒng)一考慮的規(guī)劃。同樣，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展也只有通過區(qū)域?qū)用娴某青l(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，而據(jù)此開展的各項規(guī)劃建設活動不可避免地加劇這種二元的結(jié)構(gòu)特征，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯；在廣大的農(nóng)村地區(qū)，由于規(guī)劃管理薄弱，出現(xiàn)了“遍地開花”式的零星建設，大量耕地被圈占，直接損害廣大農(nóng)民的根本利益。 2、計劃經(jīng)濟色彩濃厚，不適應體制轉(zhuǎn)軌后的開發(fā)管理 現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位或個人不再是原法假想的“均質(zhì)狀態(tài)”，而是有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動。進入新世紀以來，經(jīng)濟全球化也對現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度和城市管理構(gòu)成挑戰(zhàn)，如資本流動性與現(xiàn)行建設項目申報審批程序之間的沖突，有可能促使地方政府在競爭壓力下為爭取流動資本而放棄規(guī)劃原則，用“規(guī)劃服從投資回報”的代價來滿足投資者的要求。WTO帶來規(guī)則透明、市場開放等要求，也需要城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律制度做出回應，如規(guī)劃的公開公示制度、對內(nèi)對外開放的規(guī)劃設計機構(gòu)和人員的管理制度等。 3、偏重技術管理，不利于政府職能轉(zhuǎn)變需要 《城市規(guī)劃法》形成于我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的初期。隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加速，環(huán)境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產(chǎn)和公眾利益面臨嚴峻沖擊，一系列新的社會問題開始顯現(xiàn)，這在客觀上要求城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的原則，由物質(zhì)空間設計走向綜合規(guī)劃，由技術管制走向公共政策。正如中央領導同志所言，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等廣泛領域。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會弱勢群體的利益。 4、監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化 現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強調(diào)單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力?！耙蝗晤I導一張圖”，“領導一換，規(guī)劃重來”的現(xiàn)象屢見不鮮。在缺乏法律制度保障的前提下，作為市政府職能部門的規(guī)劃局，堅持規(guī)劃的能力被大大削弱。當前暴露出來的許多問題，如不顧當?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境條件，不顧自身的經(jīng)濟能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴大城市規(guī)模、人為提高建設標準、隨意干預變更規(guī)劃、破壞歷史文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象等，都可以追溯于監(jiān)督機制的缺失，歸咎于缺乏決策的科學化和民主化。 5、法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性 現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構(gòu)不成法律責任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。 二、國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗與啟示 新中國的城市規(guī)劃工作在上世紀五十年代全面展開，主要借鑒了前蘇聯(lián)和東歐等社會主義計劃經(jīng)濟體制國家的經(jīng)驗，在法制建設上也有很深烙印。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律制度已經(jīng)有了相當程度的調(diào)整，但原有體制的影響仍然存在。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制建設的不斷深入，城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨新的需求，有必要學習和借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，使我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設少走彎路。 （一）國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法回顧 起源于工業(yè)革命時期的現(xiàn)代城市規(guī)劃，到目前已經(jīng)發(fā)展成為各國公認的、保障城市化有序發(fā)展的公共政策的重要組成部分。從發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓看，在城市化發(fā)展的各個階段，凡是缺乏科學權威的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及法律制度，城鄉(xiāng)建設就會呈現(xiàn)無序和混亂狀態(tài)，危及國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會安定。 1、英國不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗 19世紀前半葉，英國工業(yè)化和城市化高速發(fā)展，人口向城市大規(guī)模集中。但由于基礎設施匱乏、生活環(huán)境惡化，勞工住房短缺并很少考慮衛(wèi)生要求，導致傳染疾病蔓延。為應對這種發(fā)展方式給城鎮(zhèn)造成的惡劣后果，英國在1848年第一次頒布《公共衛(wèi)生法》，繼而又頒布了一系列有關公共衛(wèi)生和勞工住宅的法令，并于1909年頒布《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》，確立了針對城市問題適時制定并實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則。 作為世界上最早建立國家規(guī)劃法律制度的英國，在規(guī)劃實踐中很快認識到城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的重要性，于1932年頒布了第一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法將規(guī)劃的范圍從城鎮(zhèn)擴展到周邊的非建設區(qū)域。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體納入規(guī)劃控制，奠定了二次大戰(zhàn)后當代城市規(guī)劃的基本體系。在1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，確立了戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實施性的地方規(guī)劃的二級體系，將宏觀戰(zhàn)略引導和具體操作結(jié)合為一個整體。2004年的《規(guī)劃和強制性收購法》又以“地方發(fā)展框架”替代了以上的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃，并在國家批準的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”引導下進行編制。 2、美國和日本放松城鄉(xiāng)規(guī)劃的教訓 美國是典型的市場經(jīng)濟體制國家，采用聯(lián)邦政體，城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展更多地屬于州和地方事務，聯(lián)邦政府對于城市化的干預只是間接的，私人土地對于城鄉(xiāng)空間發(fā)展的影響十分顯著。同時，美國沒有全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃法或相關法律制度，規(guī)劃的行政和職能體系在各個州差異很大，對于大多數(shù)城鎮(zhèn)，區(qū)劃(zoning)幾乎是對城鄉(xiāng)土地利用和開發(fā)唯一有效的法規(guī)控制手段。由于美國在城市化過程中過分依從市場需求而缺乏必要的調(diào)控，導致城鎮(zhèn)無序蔓延和過度消耗自然資源，帶來了極為嚴重的經(jīng)濟社會和環(huán)境問題，成為世界各國可持續(xù)發(fā)展引以為戒的反面教材。 1980年代中期，日本為活躍民間經(jīng)濟，采取對城市規(guī)劃控制指標的緩和、放松政策。主要包括：對住宅建設規(guī)定、容積率及高度控制、控制發(fā)展地區(qū)的規(guī)定、開發(fā)許可制度及土地使用性質(zhì)的放松等。這在一定程度上刺激了城市的快速發(fā)展，但也給城市景觀和居住環(huán)境質(zhì)量帶來了巨大的沖擊，并在很大程度上導致了土地、房屋的投機和地價飛漲。為此，1990年代初日本對《城市規(guī)劃法》等作了一次較大的修訂，糾正了在控制地價和土地開發(fā)方面的失誤，為建設高水平的人居環(huán)境奠定了法律基礎。 3、城鄉(xiāng)規(guī)劃立法形式的演變 縱觀發(fā)達國家規(guī)劃立法的歷程，幾乎都以“宣言法”為起步，逐步形成以“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”為核心法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系和將法律與規(guī)范融為一體、覆蓋城鄉(xiāng)的“規(guī)劃法典”的階段。宣言法是國家統(tǒng)一的城市規(guī)劃專業(yè)法律體系的初步奠基，在宣言法階段，規(guī)劃法往往比較原則，其主要內(nèi)容是明確規(guī)劃在國家生活中的重要性和意義，界定規(guī)劃的主要對象和范圍。此后，各國的規(guī)劃法根據(jù)城市化進程不斷完善和修訂，逐步進入核心法階段；在作為核心法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的框架下，建立了完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和管理的法律制度，可操作性得到加強。在核心法階段之后，部分發(fā)達國家又將城市規(guī)劃核心法和其他有關規(guī)劃、建設和管理的各方面法規(guī)和規(guī)范融為一體，組成了覆蓋城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃法典。規(guī)劃法典是解決城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理中各種法律法規(guī)之間錯綜復雜的關系、繼續(xù)增強可操作性的一種途徑。 發(fā)展中國家有關城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的起步較晚，法律體系相對不夠完善。但多數(shù)國家在城市化進程中都努力進行法制建設，完成了從宣言法向核心法階段的過渡。如新加坡1959年的《規(guī)劃法令》，韓國1963年的《國土建設綜合規(guī)劃法》，馬來西亞1976年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。 （二）各國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的經(jīng)驗借鑒 1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃體系 各國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設的一個基本特點，就是隨著城市化的發(fā)展和市場經(jīng)濟的需求，規(guī)劃制度從關注“城市問題”為主，逐步發(fā)展為以強化區(qū)域協(xié)調(diào)為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。 英國始終堅持統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，以確保地方發(fā)展與國家相關政策的一致。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了覆蓋整個國土范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，城市總體規(guī)劃由中央政府審批。1968年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了規(guī)劃的制定與行政事權對等，郡范圍內(nèi)的結(jié)構(gòu)規(guī)劃由郡政府編制，由中央政府審批，地方層面的各項規(guī)劃由地方政府制定，但必須符合區(qū)域?qū)用娼Y(jié)構(gòu)規(guī)劃的指導原則。德國《建設法典》確定的規(guī)劃體系包括各聯(lián)邦州的空間規(guī)劃、州內(nèi)大區(qū)的空間規(guī)劃、跨州界各區(qū)域的空間規(guī)劃、各城市的總體規(guī)劃和各個城鎮(zhèn)社區(qū)的建造規(guī)劃等多個層面，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。 2、有效維護公共利益 德國的規(guī)劃法律強調(diào)保護、維持和發(fā)展生態(tài)環(huán)境和自然景觀，包括水域和林木等，其中特別是要符合高標準的生態(tài)要求，承擔對于子孫后代的社會責任。為了保證規(guī)劃內(nèi)容的真正實施，尤其是工程性基礎設施和社會性基礎設施的建設，要求土地所有者在自由支配土地的同時承擔維護公共利益的約束性義務，并通過有力的法律措施予以保障。英國2004年的《規(guī)劃和強制性收購法》，強調(diào)區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃中都應堅持可持續(xù)發(fā)展的原則。該法通過對公眾參與的制度設計來保證公眾利益能夠在規(guī)劃過程中得到反映，并廢止了皇室在土地使用規(guī)劃上的特權和有利于開發(fā)商的土地購買和建造方式，要求用新的補償機制來加快處理土地的強制性獲取。 3、完善公眾參與程序 西歐和日本等發(fā)達國家的規(guī)劃法中都強調(diào)要不斷完善公眾參與規(guī)劃的法律制度。如德國《建設法典》規(guī)定，在規(guī)劃制定過程中必須盡早告之市民有關規(guī)劃的目標、規(guī)劃方案和影響，以便及早聽取市民的意見進行規(guī)劃修改。城鄉(xiāng)規(guī)劃在接受市議會審議時必須向公眾公開展示并聽取意見一個月。英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有允許公眾對城市規(guī)劃發(fā)表意見和建議的規(guī)定；1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則對結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃這兩種主要的規(guī)劃形式，分別制定了公眾參與的法定程序。2004年的《規(guī)劃和強制性收購法》明確規(guī)定，在主要的地方規(guī)劃政策文件中，必須包括一份“社區(qū)參與申明”，表明公眾參與了從規(guī)劃制定開始的一系列活動。 4、實施規(guī)劃督察員制度 英國的中央政府不僅制定國家的法規(guī)政策，而且有權干預地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴，在當?shù)刂鞒忠?guī)劃聽證會并進行相應的協(xié)調(diào)。法國為了加強對自然文化遺產(chǎn)保護和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)管工作，設立了國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設部和環(huán)境部的業(yè)務領導。代表處直接參與市鎮(zhèn)按程序編制、修訂、審核地方規(guī)劃的各項工作。全國100個國家建筑師駐省代表處每年要發(fā)布60萬條意見，包括對建設工程申請?zhí)岢觥皬娭菩砸庖姟被颉胺菑娭菩砸庖姟薄＿@些意見在一定程度上約束了頒發(fā)許可證的權力機構(gòu)（主要是市長）。 5、適時修訂規(guī)劃法律 由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法具有相當強的時效特點，即必須適應城市化快速發(fā)展和不斷變化的社會經(jīng)濟形勢提出的新要求。許多發(fā)達國家的規(guī)劃法在頒布后都有多次更新和修訂的經(jīng)驗。如處于戰(zhàn)后快速發(fā)展階段的英國，在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設立后的三十年的時間，議會先后12次修訂了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。聯(lián)邦德國的《建設法典》在1986年頒布后的二十年里，議會已經(jīng)對其進行了20次以上的條文修訂。 6、強化規(guī)劃實施監(jiān)督 西歐和日本、韓國等城市化發(fā)展較為成功國家的重要經(jīng)驗之一，都是在有關城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律中，始終堅持以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的公共干預政策原則，其中特別重要的是健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系和行政管理體系，建立層級監(jiān)督，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施和全程監(jiān)管。 三、完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的幾點思考 當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制正在逐步完善，城鎮(zhèn)化進程與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也面臨著新的形勢和要求，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。 （一）以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系 按照我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市地區(qū)是國家的工業(yè)化基地，鄉(xiāng)村則是為其服務的基礎，相應的行政權力架構(gòu)也由此形成?！版?zhèn)”的概念被局限在極為有限的范圍內(nèi)：要么是縣域行政權力中心所在地，要么是因工業(yè)建設和交通集散需要而形成的居民點，其發(fā)展與其周圍的鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏內(nèi)在的直接聯(lián)系。改革開放以來，高速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟促使原有鄉(xiāng)村行政管理體制發(fā)生巨大變化，大量的鄉(xiāng)建制改為鎮(zhèn)建制，這種以鎮(zhèn)為核心、與周圍農(nóng)業(yè)地域密切結(jié)合的地域結(jié)構(gòu)性變化，促使原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了根本性改變。合理把握城鎮(zhèn)化進度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎設施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的條件已經(jīng)成熟。 在具體的制度規(guī)約上，需要明確所有的建設活動應限于城鄉(xiāng)居民點的規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，在規(guī)劃區(qū)以外原則上禁止除基礎設施之外的非農(nóng)建設活動；在規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，也并非是所有的用地都用于各項建設，也需要劃定相應的禁建區(qū)，包括基本農(nóng)田、生態(tài)保護或生態(tài)敏感區(qū)、文化遺產(chǎn)保護區(qū)、環(huán)境保護用地、水源保護地、地質(zhì)災害區(qū)等，保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和公共安全，促使各項設施相對集中，提高運行效率，切實有效地避免零星開發(fā)和“遍地開花”式的建設，從而更好地保護基本農(nóng)田和耕地。 （二）適應立法的階段性特點，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度 城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一項長期的歷史過程。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應與時俱進，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應的規(guī)則。針對當前我國社會經(jīng)濟體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有必要在以下方面重點加強。首先，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系應當成為立法的基本前提；其次，建立完善的公眾參與規(guī)劃制度，以適應保護公眾利益和規(guī)劃社會化發(fā)展趨勢的需要；第三，針對近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中出現(xiàn)的隨意、頻繁變更規(guī)劃的現(xiàn)象和由此導致的擅自擴大建設規(guī)模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調(diào)整規(guī)劃的編制和修訂制度，保證規(guī)劃的嚴肅性；第四，針對地方政府在規(guī)劃管理中不依據(jù)法定規(guī)劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規(guī)劃監(jiān)督制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結(jié)合；第五，為了保證規(guī)劃的科學性和嚴肅性，規(guī)范規(guī)劃機構(gòu)和個人參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為，有必要建立規(guī)劃編制單位資質(zhì)和注冊規(guī)劃師制度。 （三）規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的強制性內(nèi)容，保障社會和公共利益 在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃是國家調(diào)控和引導城鎮(zhèn)化進程的重要公共政策的組成部分，是國家為糾正市場失效，彌補市場的缺陷，保護社會公共利益不受到市場消極面沖擊而進行有效干預的重要手段之一。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃一方面需要維護市場秩序，支持正當?shù)睦孀非螅硪环矫鎰t需要承擔起合理配置公共資源、切實保障公共利益的責任。 針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應由確定開發(fā)建設項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω黝惔嗳踬Y源和公共利益的有效保護以及關鍵基礎設施的合理布局。在對綠地系統(tǒng)、歷史文化保護區(qū)和歷史街區(qū)、水系、道路交通、主要基礎設施和公共服務設施等內(nèi)容進行嚴格界定的基礎上，實行強制性的規(guī)定，并且不得隨意修改和調(diào)整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平、保障公共安全，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)各項建設和城市公共利益之間的關系。城鄉(xiāng)空間布局和建設應在保證科學性與合理性的基礎上，尊重和保護居民的利益，防止大拆大建，解決好關系居民切身利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。 （四）建立協(xié)同的行政體系，保障規(guī)劃的全面實施 建設完善的行政體系，關鍵是應當考慮“謀、斷、行、督”相分離的原則，避免出現(xiàn)將權力主體、責任主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體集于一身的狀況，使承擔參謀、決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的機構(gòu)之間既有分工，又互相制約。 通過城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的建立，明確各級政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權力和責任，實現(xiàn)清晰的一級政府、一級事權。中央政府、省級政府、市、縣政府各自制定目標并各自擁有事權，在局部利益不得影響整體利益的前提下，地方各級政府在法定范圍內(nèi)享有自主權。通過事權劃分，強化行政體系的職能建設，并通過體系化的建設，形成強有力的規(guī)劃行政管理體制。各級規(guī)劃事權有相應的責任和義務，各級規(guī)劃事權不應隨意下放。 規(guī)劃行政體系建設的另一個方面，就是要加強行政體系的執(zhí)行力。在城鄉(xiāng)規(guī)劃開展的過程中，各級政府之間應加強相互合作，做到管理層次上的完全銜接。各級政府要在事權劃分的基礎上，對各自決定的執(zhí)行負有監(jiān)管的責任。針對上級政府對審批結(jié)果的實施缺乏有效監(jiān)督，直接損害了規(guī)劃嚴肅性的情況，需要建立完善的監(jiān)督制約制度和行政責任追究制度，應當建立上級政府向下級政府派駐城市規(guī)劃督察員的制度，依據(jù)法律、法規(guī)和上級政府批準的規(guī)劃對下級政府實施監(jiān)督。這樣也有利于及時發(fā)現(xiàn)、制止違法違規(guī)行為，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃更為有效的實施。 （五）提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學性，引導城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展 城鄉(xiāng)規(guī)劃制定制度與城鄉(xiāng)規(guī)劃技術法規(guī)體系要隨法律的完善進一步進行修改完善。首先，將全面建設小康社會的目標和科學發(fā)展觀、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展、建設和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設等理念作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設的指導思想和具體行動的原則，并將這些理念具體落實到規(guī)劃控制的具體要素上；其次，要按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，改進規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平；第三，要加強規(guī)劃的審查和審批制度，健全規(guī)劃決策機制，完善決策程序。針對當前地方政府自由裁量權過大等問題，推進地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度的建立，增強規(guī)劃師的發(fā)言權和完善決策者責任追究制度；第四，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設，嚴格管理規(guī)劃編制機構(gòu)，逐步實行職業(yè)規(guī)劃師制度，更應注意對規(guī)劃機構(gòu)和人員參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進行規(guī)范；第五，推進先進的科學技術例如地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、遙感（RS）等新技術在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的運用，提高規(guī)劃編制工作中分析研究的準確性，加強對規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測；第六，建立規(guī)劃公示和聽證會等制度，加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，通過強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主性來提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性；第七，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。 (主講人為清華大學建筑學院副院長、教授、博士生導師，講稿其他作者有中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍、同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授孫施文) 名詞解釋 一、城市和鄉(xiāng)村 人類按照生產(chǎn)和生活需要而形成的集聚定居地點。按性質(zhì)和人口規(guī)模，居民點分為城市和鄉(xiāng)村兩大類。我國《城市規(guī)劃法》所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)。除城鎮(zhèn)以外的其它地區(qū)，統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村。 截至到2006年末我國有設市城市656個。 二、城鎮(zhèn)化 城鎮(zhèn)化是以農(nóng)村人口比重下降和城鎮(zhèn)人口比重上升為表征，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)從農(nóng)村社會構(gòu)成向城鎮(zhèn)社會構(gòu)成、人類聚居場所從農(nóng)村空間形態(tài)向城鎮(zhèn)空間形態(tài)的轉(zhuǎn)化為本質(zhì)的多元演進過程。 三、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 一定地域范圍內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鎮(zhèn)職能分工為依據(jù)，確定不同人口規(guī)模等級和職能分工的城鎮(zhèn)的分布和發(fā)展規(guī)劃。 四、城市規(guī)劃 城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。 1998年的《歐洲城市規(guī)劃協(xié)會章程》提出：城市規(guī)劃包括所有不同形式的開發(fā)和土地利用活動。它在所有不同的社會層次內(nèi)、若干具有內(nèi)在聯(lián)系的空間等級上（地區(qū)、農(nóng)村、城郊、城市、都會、區(qū)域、國家乃至國際范圍）起作用。它在尊重個人權力的前提下，代表著公眾的共同利益，在不斷變化著的物質(zhì)環(huán)境中，鼓勵、引導、加強、控制開發(fā)。 五、村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃 指農(nóng)村集鎮(zhèn)和村莊的建設規(guī)劃。在中國，一般是根據(jù)縣的農(nóng)業(yè)區(qū)劃、縣域規(guī)劃，按照村鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會發(fā)展和居民收入水平等狀況,對規(guī)劃期內(nèi)的各項建設（包括住宅、公共建筑、生產(chǎn)性建筑以及給水排水、道路、綠化、電信等）進行全面布置。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的具體內(nèi)容，因村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模而異。一般情況下，村莊的建設規(guī)劃，主要是安排農(nóng)民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建設規(guī)劃，除布置建筑物外，還要安排必要的生活服務設施和簡易的公用工程設施。集鎮(zhèn)規(guī)模在1萬人以上的，其規(guī)劃內(nèi)容基本上與小城市相似,但要較多地考慮為附近農(nóng)業(yè)地區(qū)服務的職能。 (2007.04.27 毛其智) |
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