區(qū)鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的調(diào)研報(bào)告

鎮(zhèn)街作為國家行政管理中的重要層面在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧中起著基礎(chǔ)性作用。改革開放以來xx區(qū)審時(shí)度勢(shì)多次簡(jiǎn)政放權(quán)使鎮(zhèn)街統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力顯著增強(qiáng)。但是由于種種原因鎮(zhèn)街在履職中仍然受到條塊關(guān)系不順、“人、事、財(cái)”不匹配“責(zé)、權(quán)、利”不一致等體制性束縛。我區(qū)要實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展城鄉(xiāng)管理和服 務(wù)水平大提升需要進(jìn)一步簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)。

 一、15年來鎮(zhèn)街行政管理體制演變狀況

xx區(qū)簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)始于1993年的撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。 一鎮(zhèn)街建制設(shè)置演變 1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整數(shù)量減少規(guī)模擴(kuò)大 1993年12月前原江北縣設(shè)有13個(gè)區(qū)和77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)年底原江北縣根據(jù)四川省委、省政府的要求撤銷了13個(gè)區(qū)公所將原有77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為46個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個(gè)鎮(zhèn)、17個(gè)鄉(xiāng)。這次改革精減了作為縣政府派出機(jī)構(gòu)的區(qū)公所減少了管理層次擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模。1994年12月撤銷江北縣建立xx區(qū)時(shí)從原江北縣劃出11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交北碚區(qū)、江北區(qū)管轄北碚區(qū)6鎮(zhèn)2鄉(xiāng)江北區(qū)2鎮(zhèn)1鄉(xiāng)xx區(qū)轄原江北縣35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個(gè)鎮(zhèn)、14個(gè)鄉(xiāng)。2001年xx區(qū)將人和等4個(gè)鎮(zhèn)委托給新成立的xx北部新區(qū)管理同時(shí)撤銷兩路、龍溪、回興鎮(zhèn)建立街道xx區(qū)直接管轄28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)24個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)鄉(xiāng)。2003年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制又作了進(jìn)一步調(diào)整將28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為20個(gè)鎮(zhèn)撤銷4個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2007年12月再次調(diào)整鎮(zhèn)域規(guī)模撤銷9個(gè)鎮(zhèn)除悅來鎮(zhèn)改為街道辦事處外xx區(qū)現(xiàn)轄11個(gè)鎮(zhèn)。經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多次精減合并幅員面積達(dá)100平方公里以上有7個(gè)鎮(zhèn)80-100平方公里3個(gè)鎮(zhèn) 80平方公里以下1個(gè)鎮(zhèn)。通過建制調(diào)整使鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力明顯增強(qiáng)。 2、街道創(chuàng)設(shè)與調(diào)整數(shù)量增多面積縮小 2001年xx區(qū)根據(jù)城區(qū)發(fā)展和管理的需要撤銷兩路鎮(zhèn)、龍溪鎮(zhèn)、回興鎮(zhèn)后創(chuàng)設(shè)了雙鳳橋、雙龍湖、龍溪、回興4個(gè)街道辦事處。2006年將龍溪街道辦事處分設(shè)為龍溪、龍山、龍塔3個(gè)街道辦事處。2007年撤銷悅來鎮(zhèn)建立悅來街道辦事處。xx區(qū)目前直接管轄的7個(gè)街道辦事處承擔(dān)著準(zhǔn)鎮(zhèn)政府的行政管理職能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變化

 1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的演變 1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革時(shí)按人口和幅員面積將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三類。三類鄉(xiāng)僅設(shè)黨政辦公室。二類鎮(zhèn)設(shè)有黨政辦、社事辦、農(nóng)業(yè)辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。一類鎮(zhèn)在二類鎮(zhèn)基礎(chǔ)上增設(shè)了國土村建辦和財(cái)經(jīng)貿(mào)辦。2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)一類鎮(zhèn)設(shè)黨政辦、社事辦掛人口與計(jì)生辦牌子、農(nóng)業(yè)辦掛安監(jiān)辦牌子、社會(huì)治安綜治辦、國土村建辦5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)財(cái)政所不占機(jī)構(gòu)編制二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)黨政辦掛社會(huì)治安綜治辦牌子、社事辦掛人口與計(jì)生辦牌子、農(nóng)業(yè)辦掛安監(jiān)辦牌子。3個(gè)移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)移民辦。2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作了微調(diào)將農(nóng)業(yè)辦更名為經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦。社會(huì)治安綜治辦與安監(jiān)辦、司法所合署辦公將黨政辦的信訪、穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)辦安全生產(chǎn)職能劃入該辦。撤銷國土村建辦、行政職能劃入經(jīng)發(fā)辦。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要在名稱上進(jìn)行規(guī)范特大鎮(zhèn)和較大鎮(zhèn)均設(shè)黨政辦、社會(huì)事務(wù)辦掛人口與計(jì)生辦、民政辦牌子、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)治安綜治辦掛安監(jiān)辦牌子。7個(gè)特大鎮(zhèn)多設(shè)一個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室。2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制再次調(diào)整時(shí)所有鎮(zhèn)均設(shè)置了城鎮(zhèn)建設(shè)管理辦公室。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置 1993年底各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有文化站、廣播站、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)經(jīng)站、水利水保站等7個(gè)事業(yè)單位。1995年除兩路、龍安等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了計(jì)生站。1996年龍興等5個(gè)鎮(zhèn)設(shè)立了水產(chǎn)站。1997年至2001年洛磧等7個(gè)鎮(zhèn)相繼組建了環(huán)保站。在2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了農(nóng)綜站、林業(yè)站、統(tǒng)計(jì)與農(nóng)經(jīng)站、文化廣播站、村建所、國土所6個(gè)事業(yè)單位。2003年對(duì)事業(yè)單位作了小調(diào)整撤銷了石坪等5個(gè)林業(yè)站各鎮(zhèn)設(shè)置了市政環(huán)衛(wèi)所。2004年洛磧等5個(gè)鎮(zhèn)增設(shè)了航管站統(tǒng)景、洛磧?cè)鲈O(shè)了社保所和環(huán)保站。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革各鎮(zhèn)設(shè)置的事業(yè)單位統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、財(cái)政所、社保所、人口與計(jì)劃生育生殖健康服務(wù)站。 3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)放收狀況 1993年以前原區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有一個(gè)經(jīng)過編制部門批準(zhǔn)設(shè)置的事業(yè)單位。1994年1月原江北縣委將縣級(jí)部門管理的文化站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、廣播站、農(nóng)技站、林業(yè)站、農(nóng)機(jī)站、水利水保站、農(nóng)經(jīng)站、司法助理員等人財(cái)物下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。當(dāng)時(shí)明確為雙重管理以部門管理為主的有工商所、稅務(wù)所、財(cái)政所、法庭、派出所、國土所、村建所、房管所、醫(yī)院、計(jì)生站、環(huán)衛(wèi)所、交管站、船管站、碼管站、航 管站、畜牧獸醫(yī)站。1997年xx區(qū)委將除龍溪、兩路、人和以外的財(cái)稅所、國土所、村建所的人、財(cái)、物下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教辦室、中小學(xué)校不含區(qū)教委直屬中小學(xué)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。2005年除計(jì)劃生育生殖健康服務(wù)站下放給鎮(zhèn)政府管理外鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所被上收區(qū)國土分局直管中小學(xué)、司法所被收到區(qū)級(jí)業(yè)務(wù)部門主管這一輪體制上劃風(fēng)潮引起 了鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大反彈。 三街道機(jī)構(gòu)設(shè)置與調(diào)整 2001年成立4個(gè)街道辦事處時(shí)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)為黨政辦、社會(huì)治安綜治辦、城市管理科、經(jīng)濟(jì)發(fā)展科、社會(huì)事務(wù)管理科、財(cái)稅科。2005年將黨政辦調(diào)整為綜合科內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與特大鎮(zhèn)完全一樣。2001年建立街道時(shí)仍按原有鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置。在2001年機(jī)構(gòu)改革中街道事業(yè)單位統(tǒng)一設(shè)置為統(tǒng)計(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理站、文化廣播站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)中心。雙鳳橋、雙龍湖、回興設(shè)林業(yè)站龍溪設(shè)人口與計(jì)生服務(wù)站。2003年撤銷回興、雙龍湖林業(yè)站。2004年在4個(gè)街道增設(shè)了社保所4個(gè)街道的環(huán)保站收歸區(qū)環(huán)保局直管。2005年綜合體制改革時(shí)街道統(tǒng)一設(shè)文化服務(wù)中心、財(cái)政所、社保所等4-5個(gè)事業(yè)單位雙鳳橋、雙龍湖設(shè)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心回興、龍溪設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心雙鳳橋設(shè)人口與計(jì)劃生育生殖健康服務(wù)站龍溪和回興街道市政環(huán)衛(wèi)管理體制上劃給區(qū)市政委管理。各街道的司法所、中小學(xué)校上劃區(qū)級(jí)業(yè)務(wù)部門主管。 四主管部門直管機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀 截止2008年3月底主管部門在各鎮(zhèn)街設(shè)有派出所、衛(wèi)生院、教管中心、中小學(xué)校、司法所、畜牧獸醫(yī)站、市政綜合執(zhí)法大隊(duì)。按片區(qū)設(shè)立的機(jī)構(gòu)有7個(gè)部門。一是區(qū)房管局設(shè)有龍溪、雙龍湖、雙鳳橋、茨竹、興隆、石船、洛磧、統(tǒng)景、龍興9個(gè)地區(qū)房管所。二是國土分局設(shè)有龍溪、雙龍湖、雙鳳橋、回興、興隆、茨竹、大灣、古路、石船、龍興、統(tǒng)景、大盛、洛磧13個(gè)國土所。三是區(qū)工商分局設(shè)有龍溪、加州、兩路、雙龍湖、機(jī)場(chǎng)、沙坪、木耳、茨竹、統(tǒng)景、洛磧、石船11個(gè)工商所。四是地稅局設(shè)有一所、二所、三所、龍溪、龍山、龍塔、石船、空港園區(qū)8個(gè)地稅所。五是國稅局設(shè)有龍溪、加州、石船、空港開發(fā)區(qū)和一所、二所、三所7個(gè)片區(qū)國稅所。六是區(qū)法院設(shè)有茨竹、統(tǒng)景、洛磧3個(gè)法庭。七是區(qū)交警支隊(duì)設(shè)有龍溪、龍山、石船、興隆、兩路5個(gè)交警大隊(duì)。根據(jù)管理特殊需要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的部門3個(gè)。區(qū)環(huán)保局設(shè)有兩路、龍溪兩個(gè)城區(qū)環(huán)保站。區(qū)市政委設(shè)有龍溪、回興兩個(gè)環(huán)衛(wèi)所。區(qū)交委所屬部門設(shè)有石船、洛磧交管站洛磧航管站和花石溝、玉峰山超檢站。 二、xx區(qū)歷次向鎮(zhèn)街?jǐn)U權(quán)概況 一1994年劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員管理權(quán)限 1994年1月與撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)改革配套原江北縣委決定將縣級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)除少數(shù)不宜下放的實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)外一律下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。一是雙重領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)以縣級(jí)部門為主管理的有工商、稅務(wù)、財(cái)政、法庭、派出所、國土所、村鎮(zhèn)建設(shè)所。二是放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。將司法、計(jì)生、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)和人員文化站、廣播站、農(nóng)技站、林業(yè)站、農(nóng)機(jī)站、水利水保站、蠶桑站、果經(jīng)站等事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)實(shí)體及人員一律下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。三是維持原狀。醫(yī)院、計(jì)生服務(wù)站、環(huán)衛(wèi)站、房管站、交管站、船管站、航管站、碼管站的人、財(cái)、物仍由縣級(jí)主管部門管理。四是共同管理。除原各區(qū)中學(xué)由縣教委管理外中小學(xué)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)主管部門共同管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主干部任免按原體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠除城鄉(xiāng)委管理以外由主管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的糧站、食品站、供銷社、信用社實(shí)行雙重管理行政管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主人事、業(yè)務(wù)管理以縣級(jí)主管部門為主。五是黨務(wù)管理。縣級(jí)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)除法庭、原各區(qū)中學(xué)外黨的關(guān)系由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委管理黨支部書記的任免應(yīng)主動(dòng)征求主管局的意見。六是人事管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免和一般干部管理。 二1997年下放權(quán)力分級(jí)管理 1997年9月區(qū)委發(fā)出xx委發(fā)199721號(hào)文件主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放了兩大權(quán)力。 1、下放人事任免權(quán) 一是將區(qū)委組織部任免管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)的六個(gè)辦公室和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任免管理。二是明確除龍溪、人和、兩路鎮(zhèn)維持原管理體制外其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅所、村建所、國土所負(fù)責(zé)人下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任免實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)級(jí)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在任免前應(yīng)征求區(qū)級(jí)主管部門同意后再辦理任免手續(xù)。如分歧意見較大報(bào)區(qū)委組織部協(xié)調(diào)解決。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦室主任及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)正副校長實(shí)行雙重管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)在任免教辦室主任及中小學(xué)正副校長之前應(yīng)征求區(qū)教委同意后再辦理任免手續(xù)。如分歧意見較大報(bào)區(qū)委宣傳部協(xié)調(diào)解決。四是根據(jù)工作需要在編制范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)對(duì)所屬干部、職工在行政、事業(yè)編制之間換崗安排但對(duì)事業(yè)人員轉(zhuǎn)編到行政的應(yīng)報(bào)區(qū)編辦核編同意后再報(bào)區(qū)人事局研究辦理。五是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所、法庭、工商所、房管所、環(huán)衛(wèi)站、供銷社、糧站的正副職領(lǐng)導(dǎo)各主管部門在任免之前應(yīng)征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見后再研究辦理。 2、下放項(xiàng)目審批權(quán) 在符合國家產(chǎn)業(yè)政策、符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、符合環(huán)保要求的前提下鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行平衡資金固定資產(chǎn)投資在1000萬元人民幣以下的項(xiàng)目除特種項(xiàng)目外由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行組織項(xiàng)目論證和審批并及時(shí)報(bào)區(qū)計(jì)委、環(huán)保局及有關(guān)部門備案。三、2002年進(jìn)一步調(diào)整下放干部管理權(quán)限 2002年1月區(qū)委、區(qū)政府發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整下放干部管理權(quán)限的意見》xx委發(fā)20021號(hào)涉及放給鎮(zhèn)街的干部管理權(quán)限有以下幾項(xiàng)。一是將區(qū)委組織部對(duì)街道二級(jí)班子的任免權(quán)下放給街道黨工委。二是區(qū)委組織部不再審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人武部副部長和專職人民武裝干事人武部副部長由區(qū)人武部和鎮(zhèn)街共同提名、共同考察區(qū)人武部任命專職人武干部由區(qū)人武部和鎮(zhèn)街共同協(xié)商鎮(zhèn)街審批區(qū)人武部任命。三是對(duì)鎮(zhèn)街教辦室副主任、所屬中學(xué)副校長、中小學(xué)正副書記、成人文化學(xué)校校長、幼兒園園長、街道國土所和村建所負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管中隊(duì)負(fù)責(zé)人、街道財(cái)稅科所負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)街農(nóng)技推廣部門和計(jì)生辦主要負(fù)責(zé)人等雙重管理干部的任免權(quán)進(jìn)行了調(diào)整下放增大了鎮(zhèn)街對(duì)這些干部的管理權(quán)限。 遺憾的是由于種種原因近年來區(qū)級(jí)主管部門的權(quán)力逐步強(qiáng)化鎮(zhèn)街在雙重管理中角色尷尬。如2005年將以鎮(zhèn)管理為主的房管所、衛(wèi)生院、中小學(xué)的機(jī)構(gòu)和人員上收為以部門管理為主鎮(zhèn)僅剩下“監(jiān)督”權(quán)。同時(shí)鎮(zhèn)街的預(yù)算內(nèi)資金使用權(quán)、國有資產(chǎn)管理權(quán)、融資貸款權(quán)、臨時(shí)人員聘用權(quán)、工作激勵(lì)權(quán)、零星樹木采伐審批權(quán)、小二型水庫所有權(quán)、娛樂場(chǎng)所監(jiān)管執(zhí)法權(quán)、建設(shè)安全過程監(jiān)督權(quán)、非法漁業(yè)船舶和非法采礦取締權(quán)等一些基本權(quán)項(xiàng)逐步上收鎮(zhèn)街在責(zé)任日趨加重的形勢(shì)下統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力遭到了削弱。 四2007年開展委托執(zhí)法試點(diǎn) 2007年xx區(qū)在興隆鎮(zhèn)、玉峰山鎮(zhèn)開展了委托執(zhí)法試點(diǎn)工作委托執(zhí)法涉及7個(gè)部門24項(xiàng)執(zhí)法權(quán)項(xiàng)并收到應(yīng)有的效果。

 三、當(dāng)前鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的主要屏障

一取向不明鎮(zhèn)街角色難定位 鎮(zhèn)政府是國家基層政權(quán)組織法律賦予了七項(xiàng)職能。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)1954年一屆全國人大通過的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定了三項(xiàng)任務(wù)。隨著改革的深化鎮(zhèn)街在改革中正面臨著“強(qiáng)化”與“弱化”的抉擇。浙江等省推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革增強(qiáng)了鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力效果十分明顯。按照幾千年來“皇權(quán)不下縣”的思路也有一些地方加速弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。1995年上海市建立起“兩級(jí)政府”“三級(jí)管理”的城市管理體制在擴(kuò)大街道規(guī)?；A(chǔ)上將權(quán)力重心下移至街道街道在城市建設(shè)和管理中的準(zhǔn)政府功能獲得了巨大成功。南京等地也開展了撤銷街道辦事處的試點(diǎn)弱化街道職能和權(quán)力正在成為改革的另一種取向。由于鎮(zhèn)街“強(qiáng)化”與“弱化”改革取向的不確定性實(shí)踐正在顛覆鎮(zhèn)街的原有法律定位。由此而成的區(qū)和鎮(zhèn)街權(quán)責(zé)不清、職能錯(cuò)位使鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)面臨艱難選擇。 二“條塊”分割體制堅(jiān)冰難打破 政府職能行使的前提和基礎(chǔ)是權(quán)力。不同的“條塊”權(quán)限劃分必然產(chǎn)生不同的動(dòng)力機(jī)制。目前在依法行政的大背景下從立法體制到執(zhí)法體制從執(zhí)政理念到執(zhí)政行為權(quán)力分配的天平總是傾斜于“條條”。在“條條”主導(dǎo)下的“條塊”分割其結(jié)果是部門上劃、權(quán)限上收、責(zé)任下放。市、區(qū)職能部門派駐鎮(zhèn)街的機(jī)構(gòu)不斷切割著鎮(zhèn)政府和街道辦事處的行政權(quán)力。鎮(zhèn)街面對(duì)現(xiàn)行的人、事、財(cái)“誰主管誰負(fù)責(zé)”做事?lián)?zé)“屬地管理”原則的管理體制充滿了苦惱與無奈。 三權(quán)責(zé)錯(cuò)位行政能力難保證 “條塊”分割必然形成“人、事、財(cái)”不匹配“權(quán)、責(zé)、利”不對(duì)等狀況。目前鎮(zhèn)街面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“第一責(zé)任人”、眾多“責(zé)任書”和“一票否決”的責(zé)任壓力卻在行政管理方面缺少行政處罰權(quán)在國土資源管理和城鄉(xiāng)建設(shè)方面缺少規(guī)劃權(quán)和建設(shè)管理權(quán)在中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地發(fā)展上缺少融資貸款權(quán)在安全穩(wěn)定方面缺少監(jiān)管執(zhí)法權(quán)在分配方面缺少激勵(lì)調(diào)控權(quán)等等。在壓力型管理體制下鎮(zhèn)街不得不無條件地承擔(dān)著太多上級(jí)政府壓下來的任務(wù)。權(quán)力缺位、責(zé)任越位鎮(zhèn)街缺乏應(yīng)有的統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力。

四、鎮(zhèn)街對(duì)簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的迫切期盼

一清理界定確保鎮(zhèn)街職責(zé)歸位 按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定對(duì)上級(jí)政府及區(qū)級(jí)職能部門和鎮(zhèn)政府、街道辦事處職能職責(zé)進(jìn)行一次全面清理并按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰審批誰負(fù)責(zé)”、“誰執(zhí)法誰負(fù)責(zé)”等原則科學(xué)界定上級(jí)政府、區(qū)級(jí)職能部門和鎮(zhèn)政府、街道辦事處在鎮(zhèn)街推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧中的權(quán)責(zé)關(guān)系避免濫用“屬地管理”原則和“目標(biāo)責(zé)任書”將區(qū)級(jí)部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)義務(wù)和責(zé)任下沉到鎮(zhèn)街確保鎮(zhèn)街在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不缺位、不越位、能歸位真正負(fù)起本區(qū)域改革、發(fā)展、穩(wěn)定的責(zé)任。 二機(jī)構(gòu)放收凸顯科學(xué)實(shí)效宗旨 2001年以來設(shè)在鎮(zhèn)街的教育、國土、司法等多個(gè)部門管理權(quán)限上收加之過去上收的派出所、工商所、稅務(wù)所等部門鎮(zhèn)街履行職能的基本權(quán)力已掌握在上級(jí)主管部門鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)盡管投放大量精力對(duì)其“協(xié)調(diào)”最終難以實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌”。為此多數(shù)鎮(zhèn)街盼望以“增強(qiáng)統(tǒng)籌發(fā)展能力培育壯大鎮(zhèn)街區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)鎮(zhèn)街社會(huì)和諧”為出發(fā)點(diǎn)上級(jí)的直管部門設(shè)置應(yīng)實(shí)行“一鎮(zhèn)一所”并堅(jiān)持“依法下放、能放則放”原則將區(qū)級(jí)部門派駐鎮(zhèn)街的機(jī)構(gòu)一律下放給鎮(zhèn)街管理。少數(shù)鎮(zhèn)街認(rèn)為現(xiàn)在已上劃的職能部門有的工作已步入正軌有的上劃時(shí)間并不長建議維持現(xiàn)狀以維護(hù)區(qū)委、區(qū)政府決策的嚴(yán)肅性。 三雙重管理名實(shí)相符必須到位 目前垂直機(jī)構(gòu)雙重管理工作很不平衡。鎮(zhèn)街對(duì)一些直管部門的領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督難以到位對(duì)其負(fù)責(zé)人的任免、交流、考核難以協(xié)管。鎮(zhèn)街期盼相關(guān)部門細(xì)化鎮(zhèn)街直管部門“雙重管理”辦法凡直管部門的黨團(tuán)關(guān)系應(yīng)實(shí)行屬地管理其負(fù)責(zé)人的任免、交流應(yīng)征得鎮(zhèn)街黨工委同意主管部門對(duì)派駐機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人考核應(yīng)征求鎮(zhèn)街意見賦予鎮(zhèn)街對(duì)直管部門及其負(fù)責(zé)人履職情況評(píng)議權(quán)。 四行政審批簡(jiǎn)化程序提高效率 建設(shè)項(xiàng)目審批的部門太多一個(gè)項(xiàng)目少則幾十多則上百道程序待審批手續(xù)辦完市場(chǎng)形勢(shì)已時(shí)過境遷。鎮(zhèn)街建議簡(jiǎn)化審批程序減少審批項(xiàng)目凡符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策也符合環(huán)保要求的項(xiàng)目審批應(yīng)實(shí)行“見章蓋章”和“備案制”。對(duì)農(nóng)村公路、小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目在資金下達(dá)前已有區(qū)級(jí)部門多次審查不必再多次進(jìn)行項(xiàng)目會(huì)審。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的小型項(xiàng)目建設(shè)涉及的規(guī)劃定點(diǎn)、建設(shè)許可、質(zhì)量監(jiān)督等審批事項(xiàng)相關(guān)主管部門可下放或委托鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)。不需區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)助投資額在50萬元以內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目可下放給鎮(zhèn)街會(huì)審。物業(yè)公司年審、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站室、點(diǎn)的審批及年審占道開挖、停洗車場(chǎng)及廣告牌欄設(shè)置的審批社區(qū)和街道辦事處應(yīng)簽署審核意見。賦予鎮(zhèn)政府婚姻登記權(quán)、零星樹木采伐審批權(quán)。 五行政執(zhí)法“看得見”與“管得著”結(jié)合 鎮(zhèn)街行政執(zhí)法管理項(xiàng)目繁多點(diǎn)多面廣線長具有執(zhí)法主體資格的區(qū)級(jí)執(zhí)法部門人少事多鞭長莫及。看得見的管不著管得著的看不見已成為我區(qū)行政執(zhí)法的常態(tài)。鎮(zhèn)街建議按照依法行政、權(quán)責(zé)一致原則適當(dāng)下放執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)與行政執(zhí)法責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。目前可向鎮(zhèn)街下放或委托規(guī)劃、建設(shè)等違章處罰權(quán)和安全監(jiān)督處罰權(quán)礦山和企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理處罰權(quán)道路交通安全處罰權(quán)文化監(jiān)管執(zhí)法權(quán)勞動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)等。 六事權(quán)下沉權(quán)責(zé)對(duì)等切勿簡(jiǎn)單化 近年來社區(qū)居委會(huì)已承擔(dān)了22個(gè)職能部門的40余項(xiàng)工作供銷社、二輕企業(yè)、物業(yè)管理、食品藥品安全等事權(quán)也放給了鎮(zhèn)街。區(qū)級(jí)主管部門通過多種形式將一些由自己承擔(dān)的責(zé)任下沉到了基層相反相關(guān)權(quán)力卻未隨之下放。將困難和矛盾、麻煩和責(zé)任簡(jiǎn)單化地放給基層鎮(zhèn)街希望這種現(xiàn)象不能再出現(xiàn)。 七財(cái)政體制激活鎮(zhèn)街發(fā)展積極性 目前由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大解除了鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)保穩(wěn)定的壓力但獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制乏力難以真正調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)街抓發(fā)展、促增收的積極性。有的鎮(zhèn)建議兌現(xiàn)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地政策承諾擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)分享稅種提高稅率分配比例科學(xué)安排區(qū)內(nèi)項(xiàng)目資金委托鎮(zhèn)街對(duì)轄區(qū)內(nèi)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理加大單項(xiàng)工作考核和獎(jiǎng)勵(lì)力度。

 五、新一輪鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的建議 一達(dá)成共識(shí)形成合力 簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)實(shí)質(zhì)是上級(jí)政府和職能部門管理權(quán)限的下放及利益的下傾。沒有上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和職能部門的支持不僅政難“簡(jiǎn)”權(quán)難“擴(kuò)”反而可能一有機(jī)會(huì)就強(qiáng)化上級(jí)政府控制權(quán)。只有上級(jí)政府及職能部門形成鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的共識(shí)才有可能聚匯合力主動(dòng)放權(quán)。在簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的認(rèn)識(shí)上應(yīng)重點(diǎn)解決鎮(zhèn)街職能是強(qiáng)化還是弱化有無必要增強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力問題區(qū)和鎮(zhèn)街兩級(jí)管理層面如何實(shí)現(xiàn)“人、事、財(cái)”“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一如何正確處理“主管負(fù)責(zé)”與“屬地管理”關(guān)系以及“看得見的管不著”、“管得著的看不見”等問題。如果在這些根本問題上達(dá)不成共識(shí)在當(dāng)前這種狀態(tài)下xx區(qū)鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)的構(gòu)想便難以夢(mèng)想成真。 二明確目的鎖定走向 向鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)目的是增強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力推動(dòng)區(qū)域科學(xué)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)是政府的主要職能。受權(quán)力配置制約鎮(zhèn)街在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的能力上基本不具備真正能夠履行的職能是社會(huì)管理和公共服務(wù)。因此鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)上級(jí)政府及職能部門應(yīng)在有利于鎮(zhèn)街強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)兩個(gè)方面下功夫鎮(zhèn)街也應(yīng)圍繞加強(qiáng)社會(huì)管理和搞好公共服務(wù)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。 三遵循原則理性擴(kuò)權(quán) 要防止鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)出現(xiàn)急躁、盲目、簡(jiǎn)單化現(xiàn)象必須遵循以下原則。一是依法行政原則。鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)應(yīng)與法律、法規(guī)、規(guī)章相銜接要“簡(jiǎn)”之合理、“擴(kuò)”之有據(jù)按法定程序運(yùn)作。二是開拓創(chuàng)新原則。簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)要按照黨的十七屆二中全會(huì)精神符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向和深化行政管理體制改革方向堅(jiān)持從xx區(qū)鎮(zhèn)街的實(shí)際出發(fā)在現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章柜架下有所突破。三是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。按照“人、事、財(cái)”匹配“權(quán)、責(zé)、利”統(tǒng)一的要求盡可能理順區(qū)政府和上級(jí)政府職能部門與鎮(zhèn)街的關(guān)系。四是循序漸進(jìn)原則。簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)受區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、現(xiàn)行法律法規(guī)和國家行政管理體制改革大氣候等諸多因素制約只能依條件成熟度作決策不可一步到位。五是鎮(zhèn)街區(qū)別原則。鎮(zhèn)與街分屬農(nóng)村和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和管理方式有較大區(qū)別上級(jí)政府職能部門管理半徑直達(dá)程度也不同鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)不可一刀切不宜搞一個(gè)模式。 四方案擇優(yōu)貴在可行 根據(jù)黨的十七屆二中全會(huì)關(guān)于“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”的要求以及正在推行的“大部門”體制改革背景xx區(qū)鎮(zhèn)街簡(jiǎn)政擴(kuò)權(quán)可考慮以下三套方案。 1、及時(shí)還權(quán)、適當(dāng)擴(kuò)權(quán)小方案 鑒于全國新一輪行政管理體制改革在即可在不清理區(qū)政府及市、區(qū)主管部門與鎮(zhèn)街職能不理順“條塊”關(guān)系維護(hù)區(qū)委、區(qū)政府上劃機(jī)構(gòu)決策嚴(yán)肅性的前提下做好以下工作。一是還權(quán)。由組織部門牽頭按照“雙重領(lǐng)導(dǎo)”、“雙重管理”規(guī)定對(duì)鎮(zhèn)街垂直管理部門的主.