試論可否以承包方式進(jìn)行礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題

    現(xiàn)在隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的進(jìn)步，中國(guó)的工業(yè)有了井噴似的發(fā)展，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，社會(huì)對(duì)礦產(chǎn)品的需求也進(jìn)一步加大，大大小小的煤礦如雨后春筍般遍布祖國(guó)的大江南北，隨之而來(lái)的粗暴式開(kāi)采、毀滅式開(kāi)采、大量的井下事故層出不窮，而其中的黑礦、私人礦、頂名礦、承包礦起了很大作用。

國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)的采礦人有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，主要是國(guó)有企業(yè)、具備資質(zhì)的公司、集體組織和個(gè)人獨(dú)資公司，非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)包括四種情形：買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的；以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人進(jìn)行采礦的；直接將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利的。其中，以承包方式將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，是借用了這種形式，以合法的外衣，掩蓋非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的行為。
    而采礦權(quán)的合法獲得方式為拍賣、出租、抵押、轉(zhuǎn)讓，這均有嚴(yán)格的要求，因此，大量的個(gè)人為了規(guī)避法律，采用了承包具有采礦權(quán)資格的礦山企業(yè)的辦法，變相的從事礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而獲得巨額利潤(rùn)，那礦山企業(yè)是否可以以承包的形式進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，如何卻分以承包的形式事實(shí)上轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)權(quán)和合法承包采礦企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別呢？

首先，目前的法律規(guī)定，采礦權(quán)不能以承包的形式轉(zhuǎn)讓。

一、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》

第六條 除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：

（二）已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。

前款規(guī)定的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。

第三十五條國(guó)家對(duì)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦實(shí)行積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針，鼓勵(lì)集體礦山企業(yè)開(kāi)采國(guó)家指定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)。

第四十二條 買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，沒(méi)收違法所得，處以罰款。

二、國(guó)土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》

第三十八條　采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開(kāi)采經(jīng)營(yíng)。

第六十二條　礦業(yè)權(quán)出租方違反本規(guī)定的，礦業(yè)權(quán)人將礦業(yè)權(quán)承包給他人開(kāi)采、經(jīng)營(yíng)的，由登記管理機(jī)關(guān)按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十五條的規(guī)定予以處罰。

三、國(guó)務(wù)院《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》

第三條　除按照下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：
?。ǘ┮呀?jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營(yíng)，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。
　　第十五條　違反本辦法第三條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦的，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，處１０萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證。

四、遼寧省實(shí)施《中華人民共和國(guó)礦山安全法》辦法

第三十八條以承包、聯(lián)合或者其他形式從事采礦或者承建單項(xiàng)礦建工程項(xiàng)目，其安全管理由所在礦山企業(yè)負(fù)責(zé)。簽訂的承包或者聯(lián)合的合同、協(xié)議，必須有安全生產(chǎn)內(nèi)容，并明確規(guī)定各自的責(zé)任。
　　不得將礦山工程或者礦山企業(yè)發(fā)包給未取得安全生產(chǎn)資格的單位和個(gè)人。

五、遼寧省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局《關(guān)于近期全省非煤礦山連續(xù)發(fā)生三起死亡事故情況的通報(bào)》

三、嚴(yán)把安全生產(chǎn)許可證發(fā)證條件，從源頭上預(yù)防和減少事故發(fā)生
　　對(duì)“一證多井（坑）”礦山的發(fā)證工作要從嚴(yán)把關(guān)。凡是以承包、掛靠、聯(lián)營(yíng)等方式開(kāi)采的礦山，一律不得發(fā)證。

六、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好關(guān)閉整頓小煤礦和煤礦安全生產(chǎn)工作的通知

國(guó)辦發(fā)[2001]68號(hào)

二、加大小煤礦整頓工作力度
　?。ㄋ模└骷?jí)監(jiān)督，執(zhí)法部門要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和相關(guān)性法律法規(guī)，嚴(yán)禁采礦權(quán)人以承包、轉(zhuǎn)包和租賃等方式，將部分和全部采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人開(kāi)采。對(duì)已有的以承包、轉(zhuǎn)包等方式開(kāi)采礦產(chǎn)資源的，要認(rèn)真清理，并依法嚴(yán)肅處理。

其次，采礦權(quán)可以出租的形式獲得，可租不可承包。

國(guó)土資源部《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》

 第六條　礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權(quán)。

第十三條　礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人、礦業(yè)權(quán)投標(biāo)人、礦業(yè)權(quán)競(jìng)買人、礦業(yè)權(quán)承租人，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件。

第四十九條　礦業(yè)權(quán)出租是指礦業(yè)權(quán)人作為出租人將礦業(yè)權(quán)租賃給承租人，并向承租人收取租金的行為。礦業(yè)權(quán)出租應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件。

     再次，事實(shí)上存在經(jīng)過(guò)法定審批程序后以承包方式獲得采礦權(quán)的形式。

一、國(guó)務(wù)院《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》

　　第十五條　違反本辦法第三條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦的。

二、遼寧省實(shí)施《中華人民共和國(guó)礦山安全法》辦法

第三十八條　　不得將礦山工程或者礦山企業(yè)發(fā)包給未取得安全生產(chǎn)資格的單位和個(gè)人。

三、《遼寧省地方稅務(wù)局關(guān)于王冕等人取得的礦山開(kāi)采經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包(讓)收入征收所得稅問(wèn)題的批復(fù)》

1、企業(yè)全部或部分被個(gè)人、其他企業(yè)、單位承租經(jīng)營(yíng)，但未改變被承租企業(yè)的名稱，未變更工商登記，并仍以被承租企業(yè)名義對(duì)外從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不論被承租企業(yè)與承租方式如何分配經(jīng)營(yíng)成果，均以被承租企業(yè)為企業(yè)所得稅納稅義務(wù)人，就其全部所得征收企業(yè)所得稅

2、轉(zhuǎn)包收入應(yīng)按照“對(duì)企業(yè)事業(yè)單位承包、承租經(jīng)營(yíng)所得”項(xiàng)目計(jì)征個(gè)人所得稅。

可見(jiàn)，如果承包人是具備相應(yīng)資質(zhì)的，并經(jīng)過(guò)政府部門審批，就可以以原來(lái)礦山企業(yè)的名義進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

 最后，學(xué)理論述。

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)礦業(yè)權(quán)的承包是采取否定態(tài)度的。但是，上述立法并未對(duì)承包作出明確的定義。實(shí)踐中，礦業(yè)權(quán)的承包主要有以下四種方式：

1、勞務(wù)承包，即礦業(yè)權(quán)人將采礦發(fā)包給承包人，由礦業(yè)權(quán)人向承包人支付約定的采礦勞務(wù)費(fèi)，由此產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸礦業(yè)權(quán)人所有；

2、經(jīng)營(yíng)承包，即礦業(yè)權(quán)人將采礦發(fā)包給承包人，承包人負(fù)責(zé)向礦業(yè)權(quán)人支付約定的固定承包費(fèi)，由此產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸承包人所有；

3、合伙承包，即礦業(yè)權(quán)人將采礦發(fā)包給承包人，采出后的礦產(chǎn)資源或礦產(chǎn)品銷售以后產(chǎn)生的利潤(rùn)由雙方按照約定比例進(jìn)行分配，產(chǎn)生的虧損和風(fēng)險(xiǎn)由雙方按照約定比例承擔(dān)。

4、內(nèi)部承包，即礦業(yè)權(quán)人將采礦發(fā)包給承包人，由礦業(yè)權(quán)人向承包人按照承包合同支付承包費(fèi)，不足補(bǔ)齊，超額獎(jiǎng)勵(lì)。

目前礦山企業(yè)承包，主要是經(jīng)營(yíng)承包和勞務(wù)承包兩種形式。這兩種形式的行為范圍和行為對(duì)象與采礦權(quán)的權(quán)利范圍和權(quán)利對(duì)象相同。然而，獲得利益的方式卻是不同的。不論是經(jīng)營(yíng)承包還是勞務(wù)承包，合法的承包人是通過(guò)自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使被承包的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，并從發(fā)包人處獲得承包費(fèi)，并不占有對(duì)產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。而以承包的方式轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，則是以承包的名義經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，意圖占有對(duì)產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而規(guī)避國(guó)家對(duì)采礦權(quán)資質(zhì)的嚴(yán)格要求。

承包的合法與非法的界限在于：礦業(yè)權(quán)承包后，礦業(yè)權(quán)人是否履行監(jiān)督管理義務(wù)。如果礦業(yè)權(quán)人不履行監(jiān)督管理義務(wù)，而放手不管，由承包人自行組織生產(chǎn)，則屬于違法承包行為。

1、即便礦業(yè)權(quán)人將采礦權(quán)發(fā)包給他人進(jìn)行開(kāi)采，礦業(yè)權(quán)主體或開(kāi)采的主體沒(méi)有發(fā)生任何變更，仍然是發(fā)包人。開(kāi)采的承發(fā)包關(guān)系僅屬于礦業(yè)權(quán)人和采礦人之間的內(nèi)部關(guān)系，對(duì)于國(guó)家或合同以外的其他人而言，在采礦活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公法義務(wù)或其他民事義務(wù)，其承擔(dān)主體仍然是礦業(yè)權(quán)人，而非采礦人。采礦人在采礦活動(dòng)中違反法律規(guī)定或侵害他人合法權(quán)益的，應(yīng)由礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這與礦業(yè)權(quán)人自行開(kāi)采時(shí)違反國(guó)家法律規(guī)定或損害他人合法權(quán)益時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任是一致的。只不過(guò)，在承包的情況下，礦業(yè)權(quán)人在對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任后，有權(quán)向有過(guò)錯(cuò)的采礦人追償。

2、在礦業(yè)權(quán)出租的情況下，也可能存在礦業(yè)權(quán)人對(duì)承租人的開(kāi)采活動(dòng)不進(jìn)行監(jiān)督管理，而由承租人自行組織開(kāi)采的情形。但我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章并未作出礦業(yè)權(quán)人與承租人約定礦業(yè)權(quán)人不履行監(jiān)督管理責(zé)任的，租賃無(wú)效的規(guī)定。

    總之，《礦產(chǎn)資源法》沒(méi)有涉及礦山企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，也沒(méi)有明確規(guī)定采礦權(quán)承包違反法律規(guī)定。相反《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源的，是違法行為，但國(guó)土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第六條第一款、第三款明確規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人可以依照本辦法的規(guī)定采取出售、作價(jià)出資、合作勘查或開(kāi)采、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)人可以依照本辦法的規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權(quán)。似乎對(duì)明確規(guī)定違法的出租和買賣采礦權(quán)又允許了，明文禁止出租和買賣采礦權(quán)的情形尚且如此，又如何通過(guò)該法來(lái)界定沒(méi)有明文禁止的承包是否合法呢。但在新礦產(chǎn)資源法確立礦業(yè)權(quán)可以依法有條件轉(zhuǎn)讓原則后，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)明確承包為擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的行為。然而，令人困惑的是，對(duì)承包形式又不是一概否認(rèn)，而是稱：以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦的，才是禁止的。于是，人們對(duì)礦山企業(yè)承包的態(tài)度有了重大分歧，有人把承包劃分為所謂的內(nèi)部承包和外部承包，轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的承包和非轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的承包，名為承包實(shí)為租賃的承包。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的立法角度看，采礦權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的企業(yè)資質(zhì)是一種準(zhǔn)入資格，兩者不是一個(gè)法律關(guān)系，我國(guó)的法律恰恰將兩者混為一談，而承包礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，必然涉及到采礦權(quán)的問(wèn)題，按照目前的法律規(guī)定，等于是只能出租不能承包，承包也是非法承包，得不到官方的認(rèn)可，稍有糾紛，可能就后患無(wú)窮。國(guó)家的法律規(guī)定之間相互矛盾，但是從社會(huì)的發(fā)展看，還是鼓勵(lì)以市場(chǎng)的方式經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，勢(shì)必要對(duì)從法律上對(duì)采礦權(quán)的承包予以法律層面上予以認(rèn)可。