本次調研活動以走訪、座談、調查問卷為主要形式，先后走訪了解了區(qū)民政局，南苑街道聯盟社區(qū)、東安社區(qū)，臨平.東湖街道紅旗社區(qū)、丁山社區(qū)，塘棲鎮(zhèn)酒店埭社區(qū)，閑林鎮(zhèn)華豐社區(qū)，星橋街道安樂社區(qū)、周楊社區(qū)，五常街道所轄5個社區(qū)的有關工作情況，召集8個相關部門負責人、部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）民政工作的分管領導和科室負責人分別進行座談，發(fā)放了100份調查問卷。通過2個多月的調研，我們認為，我區(qū)撤村建居后社區(qū)管理和建設工作相對薄弱，亟須進一步予以完善和規(guī)范。

　　一、當前撤村建居后社區(qū)管理和建設的基本情況及存在問題

　　根據撤村建居改革工作五年目標，按照“整體部署、分步實施、各方配合、穩(wěn)步推進”的基本原則，我區(qū)到2010年完成81個村的撤村建居工作。從2006年試點到今年7月底，已撤村建居67個，主要涉及4個街道辦事處、經濟開發(fā)區(qū)和各中心鎮(zhèn)，都屬原范圍撤建，其中，城區(qū)3個街道已全面完成撤村建居工作。共計5萬余名農民轉為居民。在區(qū)委、區(qū)政府的高度重視下，我區(qū)撤村建居改革工作政策比較完善，程序比較到位，整體推進很順利，從而大大加快了我區(qū)城市化建設的步伐，使更多的農民享受到了經濟社會發(fā)展成果。撤村建居后，各社區(qū)健全組織，完善制度，管理工作逐步轉型。但是，從村到社區(qū)，從農民到居民，撤村建居涉及管理體制的變革，涉及方方面面的工作，涉及群眾切身利益，與社區(qū)治理要求相比，目前村改居后有關思想意識、政策層面、管理模式、后續(xù)工作上還存在著一些問題。

　?。ㄒ唬乃枷胍庾R來看，各級干部對撤村建居工作統(tǒng)一認識，積極落實區(qū)委、區(qū)政府部署，廣大群眾對撤村建居工作反映良好，對村改居后獲得城市居民相應待遇，非常擁護和贊成，各村同意簽字率都達80%以上，甚至有100%。但在走訪調查中，不論是群眾還是村鎮(zhèn)、街道及部門干部，也表露出對于這項改革工作的一些思想困擾。

　　1、群眾的顧慮問題。撤村建居后，群眾對于有關政策的落實還有些顧慮。他們最滿意的是能享受到有關養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、老年補助金等社會保障政策，但對計劃生育、農戶建房等方面帶來的影響還有些想法，最為擔心的則是土地、集體資產問題，對以后戶口增減等因素涉及利益分配等放心不下，怕吃虧。有一些村還發(fā)生了村民要書面承諾、公章承諾以保障相關利益的事件。還有群眾提出，村改居應該是基礎設施更完善，環(huán)境衛(wèi)生更干凈，休閑場所更寬敞，文體活動更熱鬧，群眾生活更富足，但現實沒有預想的那么好，撤村建居政策像是麻心團子，外表看是大湯團，里面卻只有一兩顆芝麻。

　　2、干部的困惑問題。在調查問卷中，各級干部認為撤村建居是好事，是大勢所趨，表示贊成的占了52%，但也有48%的干部認為我區(qū)撤村建居改革步伐過快。社區(qū)干部普遍認為，由于種種原因，自身的工作理念沒有完全轉變，感到撤村建居只是改了名字，換了牌子，對于工作該怎樣做、做什么，沒有明確的思路；鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）干部都意識到必須重視指導工作，但是遇到政策問題如何處理，怎樣指導更合適，心里沒底；職能部門干部面對撤村建居帶來的一些綜合性的、復雜的問題，積極探索相關解決辦法，但也有些擔心，感到有關政策銜接調整，操作把握難度甚大。

　　（二）從政策層面來看，我區(qū)撤村建居政策充分考慮相關方面法律法規(guī)，立足余杭實際，維護群眾利益，使撤村建居工作得以順利開展。但由于宏觀調控、體制因素等多方面原因，撤村建居前廣泛宣傳的“十大好處”，還有部分政策沒有落實，部分政策內容不夠明確，或存在操作難度,同時，一些已落實的政策也存在一定的難題。

　　1、集體土地征收方面：按照我區(qū)實施意見規(guī)定，撤村建居后剩余集體土地可依法被征為國有。對于城市建設來說，這會避免因征地問題引起的糾紛和矛盾，大大提高工作效率，加快建設步伐。但由于我區(qū)撤村建居基本條件與省有關撤村建居政策不一致，有關耕地方面的條件相對放寬，目前人均土地在0.2畝以下的社區(qū)是13個，僅占撤村建居總數的19%，人均土地在0.2—1畝的社區(qū)32個，占48%，人均1畝以上的社區(qū)有22個，占了33%，因此要實現集體土地征為國有比較困難，需要經歷漫長的過程。集體土地若長期不能征收開發(fā)，繼續(xù)由農戶經營，村民變居民后的生產生活方式、生活環(huán)境就難以改變，村民也難以“市民化”，還可能產生新的矛盾。

　　2、農轉非戶籍管理方面：按照國家規(guī)定，撤村建居后農業(yè)戶口必須轉為非農戶口。因戶口附帶利益問題，一些農戶心存顧慮不愿辦理農轉非，而公安部門也缺乏強制辦理的依據，截至到7月份，我區(qū)撤村建居農轉非應辦未辦1萬余人。部分社區(qū)如華豐社區(qū)、結網社區(qū)等，自愿辦理人數非常少。戶籍證件轉換不徹底，致使居民戶口本反應不出真實的戶籍性質，身份不明，亦居亦農。

　　3、農戶住宅房屋產權證方面：我區(qū)實施意見規(guī)定，農戶住宅辦理房屋產權證的前置條件是：“符合規(guī)劃，今后不再進行征拆遷”。此前置條件概念比較模糊，因為規(guī)劃可根據需要適當調整，房屋今后是否征拆遷不能預知。這就意味著，農戶住宅房屋產權證目前不能辦，何時可以辦理無法明確。有關職能部門也尚未拿出相關具體操作意見。

　　4、農戶建房方面：當前，建設多層公寓已逐漸為農轉非群眾所接受。據了解，建設部門已在進行社區(qū)規(guī)劃，包括多層公寓。但多層公寓建設的實施需要項目帶動，沒有項目帶動，社區(qū)居民的住房就無法新建。在規(guī)劃沒有確定之前，在多層公寓沒有建設之前，對于部分亟須建房的群眾，還沒有一個相對可行的辦法。

　　5、社區(qū)公用設施建設和管理方面：我區(qū)實施意見規(guī)定，撤村建居后原農村的道路環(huán)衛(wèi)、路燈、綠化、排水、消防等市政建設按照城市管理辦法，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、管委會、城建部門建設和管理。目前，該政策尚未落實。本次走訪的幾個社區(qū)，每年有關衛(wèi)生、道路建設的費用支出均在50－100萬元之間，甚至有超出100萬元，都由股份合作社承擔，用社區(qū)干部的話來說，是“在股民身上拔毛”。其中2006年撤村建居3個試點村也不例外，公用配套設施主體依然缺位，城市管理尚未延伸。

　　6、勞動保障政策方面：截至今年7月底，我區(qū)撤村建居農轉非人員參加養(yǎng)老保險人數為7617人，目前已領取養(yǎng)老金的為5488人?？梢娎夏耆藚⒈Ｒ庠笍娏遥挲g稍輕的因不能即刻享受利益，同時也不愿割斷與土地的聯系，不辦農轉非、不參保者居多。據測算，以目前參保情況，在不考慮待遇遞增的前提下，7年后繳費額全部支付完畢，屆時社保資金將面臨較大的壓力。

　　7、股份合作社股金升值方面：撤村建居后的股份合作社，毫不例外地將股金升值的籌碼放在了村級留用土地上，而土地指標問題一直沒有得到較好解決。目前，股份合作社沒有新的收入，社區(qū)干部一直期盼政府能按照有關政策予以落實。而從宏觀調控角度來看，村級留用土地指標很難落實，且留用土地開發(fā)涉及主體、具體運作等問題，操作上也很困難。如果單純依靠土地等外在經濟維持生存，也會導致股份合作社沒有自身的經濟增長點，存在發(fā)展后勁不足的問題。

　?。ㄈ墓芾砟Ｊ絹砜?，改制后各社區(qū)先后建立了社區(qū)黨組織，居民代表會議，社區(qū)居委會工作班子和社區(qū)議事協(xié)商委員會等組織機構，社區(qū)工作正在逐步規(guī)范。農村變成新社區(qū)，在工作內容、活動方式、治理目標等方面有了新的要求和任務，而新建社區(qū)在很大程度上還沒有脫離原有的農村管理體制。

　　1、工作機制方面。目前社區(qū)居委會與股份合作社雖然是兩塊牌子，但基本上是一套班子，人員交叉兼職，工作關系交叉，職責不夠明晰，社區(qū)居委會工作難以與集體經濟組織分開。這也致使社區(qū)居委會和股份合作社在財務管理上，資金混淆使用，有的社區(qū)甚至還是一本帳。同時，社區(qū)居委會財務管理的指導工作，還沒有明確區(qū)級主管部門。

　　2、工作職能方面。由于種種原因，當前社區(qū)居委會基本沿用了行政村的管理模式，肩負著村、社區(qū)的雙重治理任務，承擔著原行政村的基礎設施建設、經濟發(fā)展等工作，社區(qū)還承擔了大量來自政府職能部門的指令性任務，疲于應付各類活動、檢查及評比工作，且沒有“費隨事轉，權隨責走”。由此，少有精力從事社區(qū)公共事務和公益事業(yè)服務工作，部分社區(qū)甚至不了解農轉非勞動力就業(yè)等方面政策，服務意識還沒有跟上。同時，在干部報酬方面，盡管社區(qū)工作待遇逐年增加，但和村干部相比還是有較大差距，工作積極性受到一定影響。

　　（四）從后續(xù)工作來看，撤村建居雖然從組織形式上初步完成了城市化接軌，使得我區(qū)城市規(guī)模迅速擴張，城市化率大大提高，但新建社區(qū)基礎設施建設相對落后，與城市規(guī)劃要求存在一定距離，也帶來了城市發(fā)展的一些新問題。

　　1、社區(qū)規(guī)模問題。根據國家、省有關文件規(guī)定和社區(qū)建設工作先進地區(qū)經驗，社區(qū)人口規(guī)模一般在2500戶—3000戶之間為宜。我區(qū)撤村建居都屬原撤原建，社區(qū)規(guī)模過小，1000戶以上的社區(qū)僅12個，占18%，500—1000戶的社區(qū)有19個，占了28%，500戶以下的有36個，占了54%，最少的是橫板橋社區(qū)，僅100多戶。社區(qū)規(guī)模小，不利于資源共享，管理成本過高。且我區(qū)撤村建居管理范疇不變，居民之間存在固有認同感，維系著原有模式，融入城區(qū)的步伐較慢。一些社區(qū)居委會和周邊小區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的關系也難以理順，不利于工作開展。

　　2、城中村改造問題。目前我區(qū)已啟動大東安社區(qū)改造工程，該社區(qū)是典型的城中村，改造后將和城區(qū)相融、相協(xié)調。而隨著撤村建居的數量不斷增多，城區(qū)建設區(qū)域內又有不少村改居，這部分社區(qū)仍有一些農用土地，基礎市政設施相對短缺，建筑布局比較混亂，外來人口集聚，群眾生產方式、生活方式等方面仍保留濃厚的農民特征，社會治安和衛(wèi)生管理工作難度較大。如果不注重改造，這部分社區(qū)很有可能成為新的城中村，成為城市發(fā)展不和諧的音符。

　　二、關于撤村建居后社區(qū)管理和建設方面的一些建議

　　1、以誠信為根本，完善政策體系。政府必須講誠信，如果失信將產生眾多消極影響。為了撤村建居工作順利開展，我區(qū)提出“十大好處”，深入人心，婦孺皆知，但由于種種原因，部分尚未落實。對此，政府要守信于民，要以改革創(chuàng)新的精神進一步完善，盡量處理好相關問題，切實維護群眾利益，要經得住歷史的檢驗。一是要提供財政保障。對于農轉非養(yǎng)老保險、老年人補助金、低保政策、優(yōu)撫政策等社會保障資金，社區(qū)公用設施建設管理和維護資金，要科學測算，統(tǒng)籌安排，明確步驟，切實予以保障。特別是社區(qū)公用設施建設管理和維護資金應逐步納入區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級財政，列入年度財政預決算。二是要制定集體土地征收計劃。當前各村土地情況不一，有全征全拆，有部分土地被征用，有大項目即將征用，也有大多數土地未征用的，集體土地征收不可能一刀切。對于剩余少量土地的，具有一定可行性的，要制定計劃，逐步征為國有，加快建設步伐。三是對于農戶住宅房產證、村級留用地等疑難問題，有關部門要探索研究，盡力盡快拿出具體操作意見；四是對于建房問題，多層公寓一定時間內無法建設的，要堅持以人為本，積極探索其他方式方法解決，如廉價出租房過渡、貨幣式分房等。五是對于農轉非戶籍轉換、計生工作等政策，各有關部門要根據實際情況，有針對性地上門工作，能落實則落實，不能落實的進行細致的宣傳解釋。

　　2、以協(xié)調為重點，完善工作機制。撤村建居是一項系統(tǒng)的改革工程，政策性強，涉及面廣，需要各方聯合協(xié)作，真正實現工作不交叉，不推諉。一是建議城鄉(xiāng)社區(qū)建設協(xié)調小組建立定期專題研究工作制度，2—3個月召集各職能部門共同商討，研究解決有關問題。二是建議在區(qū)民政局設社區(qū)服務中心，調配人員，充實力量，負責指導社區(qū)服務、社區(qū)信息、社工隊伍管理、社區(qū)干部素質提高等工作，加強社區(qū)工作培訓。三是強化戶籍信息管理工作。戶籍牽涉利益問題，如土地征用農轉非和撤村建居農轉非所享受的保障政策就有所區(qū)別，在目前戶籍證件轉換不徹底，戶籍信息不夠完善的情況下，作為維護農戶權益的重要依據，必須科學嚴格統(tǒng)計。建議區(qū)公安分局加強戶籍信息管理，并指導社區(qū)做好統(tǒng)計、核查工作。四是盡快延伸城市建設和管理工作，城建、城管執(zhí)法、供水、供電、工商、衛(wèi)生等相關職能部門應主動介入社區(qū)服務。五是明確社區(qū)財務管理的主管部門，加強對社區(qū)居委會財務管理工作的指導、檢查和監(jiān)督。

　　3、以統(tǒng)籌為基礎，完善規(guī)劃布局。撤村建居具有客觀必然性，是加快城市化發(fā)展必須要解決的問題。新建社區(qū)應逐步納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，作為城市整體規(guī)劃的重要部分。一是適時調整行政管理區(qū)域，對規(guī)模過小的社區(qū)應重新組合，對邊際不清、交叉管理的區(qū)域做適當調整，打破村村界限，村居界限，房地產開發(fā)的小區(qū)應納入社區(qū)統(tǒng)一管理。同時，鑒于目前撤村建居改革工作五年目標實現情況，當前應適當放緩撤村建居步伐，成熟一個，發(fā)展一個，應認真總結經驗，研究相關問題，維護改革成果。二是科學編制新社區(qū)規(guī)劃。建設部門要依據城市發(fā)展總體規(guī)劃要求，及時掌握、更新信息，做好社區(qū)布點和社區(qū)公共設施建設規(guī)劃。民政部門要充分考慮現有村改居新建社區(qū)建設和未來發(fā)展狀況，提供規(guī)劃意見。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、管委會相應制定本地社區(qū)建設規(guī)劃和布局。三是加快城中村改造。如臨平東湖街道的紅旗社區(qū)，南苑街道的新豐社區(qū)等區(qū)域，避免和控制新的城中村產生，同時要依靠項目帶動，實行開發(fā)商的捆綁式開發(fā)，有序進行城中村改造。

　　4、以自治為方向，完善管理職能。撤村建居不僅是撤銷行政村，建立社區(qū)的過程，更是市民與農民兩種不同思維和生活習慣相互碰撞和提升的一個長期漸進的過程。撤村建居后，要根據社區(qū)管理模式的要求，進一步理順社區(qū)工作關系，完善管理職能。一是逐步將社區(qū)居委會和股份合作社剝離，避免人員交叉、工作交叉。要著力探索股份合作社發(fā)展模式，如開放股權，提升和完善產業(yè)結構，改進經營方式，改革治理結構，使股份合作社逐漸過渡成面向市場、具有競爭力的現代企業(yè)。同時，加強監(jiān)管，嚴禁非法侵占股份合作社資產，依法修改和完善合作社章程，對劃撥一定資金扶持社區(qū)公益事業(yè)作出明確規(guī)定。二是以政府為主導，社區(qū)居委會為主體，轄區(qū)共建單位為依托，合理配置社區(qū)資源，實現社區(qū)資源共享共建。對有些不屬于社區(qū)任務的行政性事務，但社區(qū)做起來比較便利的，由社區(qū)居委會和街道辦事處聯合把關實行準入，并落實“權隨責走，費隨事轉”。三是按照城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調小組有關“五定”（定經費、定編制、定人員、定規(guī)劃、定場所）要求，落實社區(qū)辦公、服務和活動用房，及時配備好勞動保障和社會救助社，設立社區(qū)治安協(xié)管員，重點做好就業(yè)培訓、社區(qū)服務等工作。