【行政審批制度】解讀行政審批和行政備案之區(qū)別

　　備案嚴格地講并不是一個法律概念，也不像行政審批那樣可以追溯其法源，在我國的相關(guān)法律中沒有使用過這樣的名稱。它是行政機關(guān)對某種行政管理方式的概稱。備案從其字面上來看，顧名思義就是報告、備案。其本質(zhì)是一種公示，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關(guān)，或行政機關(guān)將相對人報告的資料使其他人知曉，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。

　　由于備案不是法律規(guī)定的法定行政管理方式，所以備案事項的制定并無法律層面的要求，而是由行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作的需要進行制定，也就不像行政審批那樣受到強制性法律的調(diào)整。但有關(guān)備案的規(guī)范性文件的制定也應(yīng)符合合法行政和合理行政的基本原則，要突出服務(wù)意識，為相對人提供便利。

　　備案制從本質(zhì)上說應(yīng)是一種服務(wù)性的管理模式，其本身是不應(yīng)具有強制性的。相對人提供的備案材料的作用是告知行政機關(guān)自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關(guān)進行事后監(jiān)督的依據(jù)。行政機關(guān)作為接受備案材料并保存該備案材料的單位應(yīng)當設(shè)立審查程序，但該項審查應(yīng)不同于行政許可中的審批。

　　行政機關(guān)對相對人報送材料的審查一般分為形式性審查和實質(zhì)性審查。形式性審查即只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進行審查，而對材料內(nèi)容的真實性不負審查責任。實質(zhì)性審查又稱為全面性審查，是對材料的格式、內(nèi)容等進行全面的審核，對材料的真實性負有審查義務(wù)。行政審批中的審查為實質(zhì)性審查，而對備案材料只應(yīng)進行形式性審查而不應(yīng)進行實質(zhì)性審查。因為備案不同于審批，審批是行政機關(guān)強制性權(quán)力的應(yīng)用，被審批的事項是屬于普遍禁止性的行為。備案的事項一般不是禁止性事項，相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關(guān)相對人要進行某項行為，而無須得到行政機關(guān)的許可，所以備案只是一個形式性審查的過程。如果要對備案材料進行實質(zhì)性審查，當行政機關(guān)對相對人的備案材料在進行全面審查過程中發(fā)現(xiàn)問題時，應(yīng)當如何處理?否定相對人的備案材料，不允許相對人進行該項行為?這就等于是變相的行政審批，這與取消行政審批改變行政管理模式的目的是相背的。

　　在行政審批中對行政機關(guān)審批事項有后續(xù)要求，《行政許可法》規(guī)定了對許可的監(jiān)督檢查制度。該法第六十條規(guī)定：“上級行政機關(guān)應(yīng)當加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為?！蓖瑫r第六十一條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責任?！奔葱姓C關(guān)在對相對人作出行政許可后，應(yīng)對許可事項進行監(jiān)督核查。這一制度應(yīng)屬于法律強制性的監(jiān)督制度，并且置于公眾監(jiān)督之下。備案后行政機關(guān)是否進行監(jiān)督檢查和如何進行監(jiān)督檢查，一般由接受備案材料的行政機關(guān)根據(jù)工作需要來安排，應(yīng)為非強制性的制度。

　　由此可以看出行政審批和備案對行政機關(guān)的要求以及行政機關(guān)所應(yīng)承擔的責任是不同的。在行政審批過程中要求行政機關(guān)對相對人報送的審批材料的審核標準比較嚴格，而在備案過程中要求行政機關(guān)對相對人報送的備案材料的審核標準相對較低。同樣，在追究行政機關(guān)及其工作人員責任時的責任標準以及行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當承擔的責任也是不同的。在行政審批中行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)對審批的結(jié)果負有完全的責任，不論行政機關(guān)及其工作人員在工作中是否存在過錯，而在備案中行政機關(guān)及其工作人員只需對備案結(jié)果承擔過錯責任，即行政機關(guān)及其工作人員只要對相對人報送的備案材料盡到一般注意義務(wù)就可以了。如果行政機關(guān)及其工作人員在工作中不存在過錯即使在備案中發(fā)生了不利結(jié)果，也不應(yīng)承擔責任，該責任應(yīng)當由備案的相對人自己來承擔。