從事業(yè)單位到法定機構

2010年08月11日 10:28   來源：行政管理改革   宋功德

        事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要內容。廣東省根據中共中央、國務院《關于深化行政管理體制改革的意見》和中央編辦《關于事業(yè)單位分類試點的意見》，出臺了《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，提出要先行先試，“探索開展法定機構試點”，一事一法，依法設立自主管理、獨立運作的公益服務機構。法定機構試點改革創(chuàng)新了事業(yè)單位的管理方式和運行機制，提高了公共服務水平，改革經驗值得研究推廣。            

    一、  法定機構的管理方式和運行機制  

    廣東省在廣州、深圳、珠海等市開展了法定機構改革試點。作為深圳市第一家法定機構試點單位，深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心(以下簡稱規(guī)劃研究中心)于2008年6月2日掛牌成立，實行法定機構的管理方式和運行機制。  

    機構依法設立。法定機構與專門立法一一對應，是立法的產物。對應于規(guī)劃研究中心的立法是《深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，它以規(guī)范規(guī)劃研究中心的管理和運作為目的。該中心是根據《管理辦法》設立的公共服務機構，按事業(yè)法人登記，依法獨立運作，依照《管理辦法》履行職責。  

    通過約定方式履行法定職責。一方面，規(guī)劃研究中心的職責是法定的，要承擔《管理辦法》規(guī)定的多項職責；另一方面，《管理辦法》要求規(guī)劃研究中心與政府委托單位簽訂合同，明確雙方權利義務。法定機構通過約定方式履行法定職責，實現了約定和法定兩種治理方式的有機結合。  

    實行理事會決策、中心主任執(zhí)行的內部管理體制。根據《管理辦法》，規(guī)劃研究中心設理事會為決策機構，它可以根據工作需要聘用專業(yè)人士成立咨詢委員會。設中心主任為法定代表人，負責日常管理工作，對理事會負責，接受理事會監(jiān)督；同時設立總規(guī)劃師、總建筑師和總工程師協助中心主任開展工作。此外，《管理辦法》還規(guī)定，在制定薪酬管理、社會保障等重大制度時，應當在理事會審議前提交職工大會或職工代表大會討論。  

    配套的財務管理、人事管理和社會保障制度?！豆芾磙k法》要求規(guī)劃研究中心建立科學、規(guī)范、公開的財務管理制度；按精簡、效能原則設置人員崗位，按照公平、公正、競爭、擇優(yōu)原則聘用人員；自主制定薪酬分配制度；依法與聘用員工簽訂勞動合同，參加企業(yè)社會保險，并按市有關規(guī)定建立企業(yè)年金制度。在此基礎上，規(guī)劃研究中心制定并實施《民主評議管理規(guī)定》、《薪酬管理規(guī)定》、《績效考核管理規(guī)定》等自我管理規(guī)范。  

    接受政府監(jiān)督管理。為了保證規(guī)劃研究中心秉持科學、開放、公益、可持續(xù)發(fā)展的原則，《管理辦法》在授權其自我管理的同時，又要求其接受政府監(jiān)管，以尋求授權與控權的平衡。具體措施包括：中心主任的任免由規(guī)劃國土部門提出，總規(guī)劃師、總建筑師和總工程師的任免人選要報規(guī)劃國土部門審定，薪酬分配方案、企業(yè)年金方案以及中心管理層具體薪酬標準和激勵事項要報規(guī)劃國土部門審定，人員總額由規(guī)劃部門審核后報機構編制管理部門審批，崗位設置及人員聘用受規(guī)劃國土部門和人力資源保障部門監(jiān)督，薪酬調整機制要受規(guī)劃國土部門、人力資源保障部門和財政部門監(jiān)督，接受審計監(jiān)督等等。            

    二、  法定機構改革的實質是去行政化  

    現行事業(yè)單位具有準行政的官方身份，奉行行政化管理方式和運作機制。從事業(yè)單位轉向法定機構，就是要祛除事業(yè)單位的行政性，從惟命是從的行政管理轉為基于合意的合同治理，依法獨立運作，追求公益服務績效的最大化。  

    法定機構改革的取向是“從身份到契約”。法定機構倚重合同治理。對外要與政府委托部門簽訂行政合同，形成公法關系；對內要與聘用員工簽訂勞動合同，形成私法關系。這種基于平等自愿的合同治理，彰顯的是行為的公務性而非身份的官方性，實現了從強調單方性、強制化、命令-服從式的行政管理，向推崇平等、自愿和意思自治的合同治理的轉變。  

    法定機構改革的重點是從行政化到法定化。較政府和企業(yè)而言，針對事業(yè)單位的立法明顯滯后，相關規(guī)定散見于單行法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性，其設立和運行主要依靠“三定”或行政指令，容易因行政干預而失之隨意。從事業(yè)單位到法定機構，就是要通過一攬子立法將其設立和運行納入法治化軌道。這種“法定化”有兩個顯著特點：一是全面覆蓋，既規(guī)范機構設立，更規(guī)范機構運行；既理順與政府委托部門形成的公務關系，也要理順機構內部的管理關系。二是綱舉目張，首先要出臺一個統(tǒng)率性的專門性法律、法規(guī)或者規(guī)章，然后再由法定機構據此制定一套詳盡的管理和運行機制，形成一個制度體系。  

    法定機構改革的目標是從行政控制到公私合作?，F行事業(yè)單位基于公私對峙的假定，奉行單一性的行政過程控制，抑制了其他方面的積極性和創(chuàng)造性。公共治理就是公私合作的混合治理。法定機構改革就是要淘汰這種失之偏頗的行政控制模式，確立公私合作的混合治理模式，整合公共選擇和私人選擇兩種優(yōu)勢，以實現公益服務績效的最大化。一方面，法定機構保留了必要的“公”元素，政府通過審批、備案、報告、審計等方式實現監(jiān)督管理；另一方面，法定機構又回應市場化和社會化，添加了許多“私”元素，這集中體現為通過合同的治理。            

    三、  法定機構改革走向的可取性  

    實踐證明了法定機構改革走向的生命力。深圳市規(guī)劃研究中心成效顯著，今年3月5日被國家建設部批準授予規(guī)劃研究中心城市規(guī)劃編制單位甲級資質，這既是全國60多家城市規(guī)劃編制中心中的第一家，也是目前唯一的一家。  

    法定機構改革走向具有一定的現實基礎。一般說來，完整形態(tài)的法定機構要具有一事一定的專門立法、通過簽訂行政合同方式履行提供公益服務的法定職責、決策/執(zhí)行分離的內部管理體制、實行員工聘用制、自主決定薪酬制度、接受政府監(jiān)督等，能夠依法獨立運行。對照這個標準，我國大多數事業(yè)單位都具有其中的一種或多種元素。有的事業(yè)單位已有專門立法，例如，針對行政學院專門出臺了《行政學院工作條例》，行政學院據此提供公共服務。有些事業(yè)單位屬于法律、法規(guī)授權組織，依法實施公共管理，例如，依《證券法》設立的證監(jiān)會。事實上，自收自支事業(yè)單位近年來已開始普遍推行員工聘用、自主薪酬制等，通過簽訂合同方式承擔政府委托的公共服務事項。在這個意義上，從事業(yè)單位轉向法定機構并非白手起家，在不同領域具有程度不等的現實基礎，能夠找到改革起點和突破口。  

    法定機構改革走向符合我國事業(yè)單位改革方向。中央《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業(yè)單位分三類(即行政管理類、公益服務類、生產經營類)進行改革；特別對于主要從事公益服務的，要強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監(jiān)管。不難看出，法定機構對應于一種公私合作伙伴關系，推行的是決策/執(zhí)行分離的內部管理體制，要接受政府的監(jiān)督管理，這符合政事分開、管辦分離的原則，契合中央確定的事業(yè)單位改革精神，符合我國事業(yè)單位的改革方向。同時，依法改革并依靠法制化固化改革成果，這也是我國事業(yè)單位改革應當堅持的一條準則。法定機構對法治化的依賴性與生俱來，要求事業(yè)單位改革必須與法律制度變革同步進行，這既有助于從根本上解決事業(yè)單位法治化水平低的問題，也有助于避免事業(yè)單位改革的隨意性和走回頭路。  

    在域外依靠法定機構提供公益服務已成通行做法。為了滿足公眾的公益服務需求，國家素有借重非政府或者準政府組織提供公共管理或者公共服務的傳統(tǒng)。美國的獨立管制機構堪稱這方面的典范，早于1887年就根據州際貿易法案設立了州際貿易委員會。英國更是早在19世紀30年代就開始確立公法人制度，包括工商企業(yè)、行政事務、實施管制、咨詢及和解等四類，它們根據專門的成文法或者英王的特許權設立，財政獨立，以自己名義執(zhí)行職務。法國在“二戰(zhàn)”后也涌現類似的公務法人。最近幾十年席卷全球的公共管理改革，更是在全球范圍內催生了大量的法定機構。例如，日本專門制定了《獨立行政法人通則法》，從2001年起推行獨立行政法人制度，它們不受國家機關過度干預，享有較大自主權，引入市場原理，強調績效，設立“法人長”及監(jiān)事制度等。再如，香港從20世紀80年代開始推行法定機構，目前已有240個，它們根據香港法例的個別條例成立并受條例監(jiān)管，一個法定機構對應一個條例，是“半獨立”組織，實行類似企業(yè)的治理結構，不屬于公務員體系，但要接受政府有關部門的監(jiān)督。由此可見，域外的法定機構不僅早已有之，而且普遍存在。它們既可以依法實施公共管理，也可以依法提供公共服務，在公共治理中扮演著重要角色。          

    四、  推廣法定機構試點要解決的幾個問題            

    按照珠海市的判斷，該市80%以上的公益類事業(yè)單位將會變身為法定機構。法定機構改革代表著我國事業(yè)單位特別是公益服務類事業(yè)單位的改革方向。不過，對照完整形態(tài)的法定機構，現有事業(yè)單位還有明顯差距，大多數要作結構性調整。要推廣法定機構試點，還有許多基本問題需要研究解決。  

    準確定位適用于法定機構的事業(yè)單位類型。按照分類改革的精神，現行事業(yè)單位主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構，法定機構不適用于此類事業(yè)單位；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業(yè)，法定機構一般也不適用于此類事業(yè)單位，除非是范圍非常有限的特許經營領域；主要從事公益服務的，要強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監(jiān)管，法定機構主要適用于此類事業(yè)單位。進言之，就公益服務類而言，法定機構又主要適用于純公益領域，包括義務教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護等，至于準公益領域的事業(yè)單位，包括非義務教育、非營利醫(yī)療衛(wèi)生等，一旦市場發(fā)育成熟即可納入轉企改制之列，因此轉為法定機構的必要性不大。今后，凡是新出現的用以滿足新型公益服務需求的組織，應當一律依法設立為法定機構。  

    選擇一種統(tǒng)分結合、條塊互補的法定化模式。顧名思義，法定機構只能依法而定，如何實現機構的“法定化”是問題的關鍵。在廣東法定機構試點改革中，采用的是一事一法的分散立法模式，例如深圳市針對市規(guī)劃研究中心、市國土房產評估發(fā)展中心分別制定《管理辦法》，珠海市的做法也如出一轍。應當說，分散立法模式比較符合試點改革特點。分散立法的優(yōu)勢是有針對性，內容單一，比較容易出臺，但其劣勢也很明顯，針對同一公益服務領域，不同層級的法定機構都要對應于各自的《管理辦法》，這難免會造成重復立法，不僅浪費立法資源，而且容易造成規(guī)范沖突。特別是，我國絕大多數的地市都沒有地方立法權，無法自我解決法定機構的法定化難題。在現實的事業(yè)單位法制建設中，還經常采用一種集中式的法定化模式，例如，出臺《行政學院工作條例》適用于全國的行政學院。集中式的法定化模式的優(yōu)勢在于整齊劃一。不過，我國的公益服務類型事業(yè)單位情況復雜，在有些領域，集中式的法定化模式難以照顧到公益服務供求的地方性差異。大多數法定機構的法定化需要量體裁衣，不宜千篇一律。因此，建議在推廣試點、普及法定機構的過程中，采取一種統(tǒng)分結合、條塊互補的法定化模式：所謂“統(tǒng)”，是指在“條”上由上位法規(guī)定一個適用于全行業(yè)的統(tǒng)一性制度框架，就該類法定機構的法定職責、管理方式和運行機制作出原則性規(guī)定；所謂“分”，是指在“塊”上由下位法結合地方實際作出有針對性的制度安排，細化當地法定機構的法定職責、管理方式和運行機制。待條件成熟后，還可以考慮借鑒日本做法，出臺一部統(tǒng)一的《法定機構法》。  

    統(tǒng)籌規(guī)劃從事業(yè)單位轉向法定機構的時間表和路線圖。事業(yè)單位改革的復雜性和難度不亞于政府機構改革和國企改革，既不能因徘徊不前而制約著政府職能精簡，又不能因步子太快而影響公共服務提供，也不能因不合理的減量調整而影響社會和諧穩(wěn)定。因此，法定機構取向的改革不是孤立的，不能孤軍深入，需要通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，制定一個循序漸進的時間表和由點到面的路線圖。廣東省是《關于事業(yè)單位分類試點的意見》確定的試點地區(qū)，當前正在繼續(xù)深化廣州、深圳、珠海等地的法定機構試點改革，為在全省范圍內推行法定機構改革進一步積累經驗。在此基礎上，建議有關部門及時總結廣東省和其他地方法定機構試點改革經驗，研究制定一個在全國范圍內推行法定機構改革的時間表和路線圖，積極穩(wěn)妥、循序漸進地實現從事業(yè)單位到法定機構的轉變。