環(huán)保手續(xù)是不是餐飲工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置

調(diào)味鹽 2012-07-04

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　　餐廳油煙、歌廳噪聲擾民，與居民產(chǎn)生環(huán)境矛盾后，按照規(guī)定，環(huán)保部門負(fù)責(zé)介入解決問(wèn)題。一位基層環(huán)境執(zhí)法人員卻道出了其中的無(wú)奈，“只有從源頭把關(guān)，才能徹底根治油煙污染，末端治理效果實(shí)在不佳。”這里指的源頭是，我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)單位提交環(huán)境保護(hù)行政管理部門批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件是工商行政管理部門對(duì)經(jīng)營(yíng)主體辦理注冊(cè)登記手續(xù)，核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置審批條件。
　　工商部門核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以環(huán)評(píng)審批為前置條件，能有效防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新的污染，破壞環(huán)境。為何這一本該由環(huán)保部門把關(guān)的前置審批沒(méi)有真正發(fā)揮作用呢？
　　相關(guān)規(guī)定成為一紙空文
　　在湖北省武漢市環(huán)保局，一份標(biāo)有武環(huán)［2001］130號(hào)的文件早已無(wú)處適用。這是武漢市環(huán)保局和武漢市工商局于2001年7月27日聯(lián)合下發(fā)的文件。文件規(guī)定:“興辦餐飲娛樂(lè)企業(yè)，應(yīng)先經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查同意，再到相關(guān)部門審批，此后工商行政管理部門才可辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照；即日起，環(huán)保、工商部門不得再批準(zhǔn)居民樓底層經(jīng)營(yíng)餐飲娛樂(lè)業(yè)；對(duì)過(guò)去已經(jīng)批準(zhǔn)且群眾有投訴的，由環(huán)保部門依照法律、法規(guī)進(jìn)行查處，并通知工商部門予以吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！?br>　　如果當(dāng)?shù)匕凑瘴募囊?guī)定執(zhí)行，能在一定程度上避免出現(xiàn)餐飲娛樂(lè)場(chǎng)所新增油煙、噪聲擾民的現(xiàn)象。但是武漢市環(huán)保局一位工作人員說(shuō):“2002年以后，工商局就不太要求有環(huán)保部門的審查意見了，這個(gè)文件名存實(shí)亡?！?br>　　武漢市工商局的答復(fù)是:依據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》的規(guī)定予以保留并設(shè)定行政許可的500個(gè)項(xiàng)目之第252～258項(xiàng)，以及國(guó)家工商總局制定的《企業(yè)登記前置許可目錄》中并無(wú)環(huán)保部門前置審批內(nèi)容，因此認(rèn)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批不是辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件。
　　2004年7月1日，《行政許可法》施行以后，武漢市編辦對(duì)全市的行政法規(guī)進(jìn)行了清理，環(huán)評(píng)審批被認(rèn)定不屬于工商部門認(rèn)證的法定前置審批條件。
　　一位工商部門的工作人員說(shuō):“既然國(guó)家工商總局未規(guī)定核發(fā)餐館和娛樂(lè)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照需要環(huán)評(píng)前置審批，我們基層工商局只能照章辦事了。”
　　無(wú)環(huán)評(píng)前置審批凸顯弊端
　　基層環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法中經(jīng)常遇到，開辦餐廳不需要通過(guò)環(huán)保部門就能拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照而引發(fā)的油煙噪聲擾民的事件，這類事件一旦發(fā)生，不管是對(duì)政府、社會(huì)，還是對(duì)市民來(lái)說(shuō)都是輸家。
　　工商注冊(cè)登記沒(méi)有環(huán)評(píng)審批前置條件，對(duì)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，實(shí)際上也是增加了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)周邊居民來(lái)說(shuō)，易受環(huán)境侵害；對(duì)環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，增加了監(jiān)管難度。
　　餐飲娛樂(lè)業(yè)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所多位于城市中心的居民區(qū)和辦公區(qū)，相當(dāng)一部分又位于居民樓和辦公樓下，廢氣、污水、油煙、噪聲嚴(yán)重影響了周邊居民的工作和生活。環(huán)保部門在受理的環(huán)境擾民投訴中，有一部分就是沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批，但有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的。在工商部門領(lǐng)到工商執(zhí)照后，經(jīng)營(yíng)者一般不會(huì)主動(dòng)辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，這給環(huán)保部門審批增加了一定的難度。環(huán)保部門依法要求經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)辦或停業(yè)整改，但其已有固定經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)及經(jīng)營(yíng)設(shè)備。如果經(jīng)營(yíng)者注冊(cè)后的地址不符合環(huán)保要求而不宜開設(shè)，經(jīng)營(yíng)者就需要重新選址，無(wú)疑會(huì)給經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　湖南省宜章縣有一家食品加工點(diǎn)設(shè)在他人窗臺(tái)下，加工時(shí)噪聲擾民，環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)這家加工點(diǎn)未經(jīng)環(huán)評(píng)審批，但有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。查處過(guò)程中，這家食品加工點(diǎn)的業(yè)主極不配合環(huán)保部門。后來(lái)經(jīng)過(guò)反復(fù)多次的查處，和工商部門聯(lián)系，工商部門認(rèn)為，審批營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商部門的事，但經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生環(huán)境噪聲是環(huán)保局的事，與工商部門無(wú)關(guān)。
　　環(huán)保部門認(rèn)為，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第九條、《廢物進(jìn)口環(huán)境保護(hù)管理暫行規(guī)定》第二十六條都規(guī)定了工商部門核準(zhǔn)登記時(shí)需要提供環(huán)評(píng)審批文件。目前，不少餐飲娛樂(lè)業(yè)環(huán)保問(wèn)題都正是由工商部門核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照引發(fā)而來(lái)的，環(huán)保部門一下子很難全部、徹底地解決油煙噪聲擾民的問(wèn)題。
　　目錄應(yīng)以法律法規(guī)為前提
　　對(duì)于環(huán)保部門認(rèn)為的環(huán)評(píng)審批是核發(fā)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置條件，工商部門的觀點(diǎn)正好相反。
　　重慶市工商管理局2006年6月在其網(wǎng)站上登出了對(duì)工商登記前置審批設(shè)置的看法，認(rèn)為《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定第九條規(guī)定值得商榷。條例規(guī)定:“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，不需要進(jìn)行可行性研究的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目開工前報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表；其中，需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照前報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表。”對(duì)于這一條款，重慶市工商管理局認(rèn)為，“建設(shè)單位需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)當(dāng)在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照之前主動(dòng)向環(huán)保部門報(bào)批，而不是對(duì)工商部門登記審查義務(wù)的規(guī)定?！辈⒄J(rèn)為，原國(guó)家環(huán)?？偩峙c國(guó)家工商總局在《關(guān)于加強(qiáng)中小型建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中，明確了工商部門與環(huán)保部門應(yīng)建立信息溝通和配合機(jī)制，而非前置許可機(jī)制。此外，國(guó)家工商總局在《對(duì)十屆全國(guó)人大三次會(huì)議第5129號(hào)建議的答復(fù)》中也進(jìn)一步明確，從事餐飲等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，環(huán)保部門的批準(zhǔn)文件不作為工商登記前置性行政許可文件。
　　2004年，施行的《行政許可法》減少行政審批程序，廢除一批行政審批前置條件。國(guó)家工商總局制訂的《企業(yè)登記前置許可目錄》中，廢除了如之前要求的辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照需提供生育證明的要求，為經(jīng)營(yíng)者打開方便之門。因此，有一個(gè)觀點(diǎn)認(rèn)為，如果是相對(duì)人違反環(huán)境法律法規(guī)，由環(huán)保部門處理即可，現(xiàn)在減少行政審批前置條件的形式下，為何還要增加呢？
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)認(rèn)為，減少行政審批前置條件是一件好事，不必要的前置條件要拋棄，但是必要的前置條件一定要保留。工商部門只管發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，違法了，環(huán)保部門來(lái)處理，這實(shí)際上是缺乏通盤考慮，沒(méi)有防患于未然。在當(dāng)今人們的環(huán)境意識(shí)強(qiáng)、環(huán)保矛盾突出的時(shí)候，設(shè)置環(huán)評(píng)前置審批還是十分必要的。
　　我國(guó)的立法是在動(dòng)態(tài)中不斷完善的，要做到各項(xiàng)法律法規(guī)相互緊密銜接也是很困難的，部門之間的法規(guī)、法律、規(guī)章和規(guī)范性文件相互打架的情況在我國(guó)政府部門普遍存在。部分行政機(jī)關(guān)可能出于部門利益的考慮，與自己有關(guān)的把它放進(jìn)來(lái)，與自己無(wú)關(guān)的就把它剔除去。因此，他認(rèn)為，部門設(shè)定自己的規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)該從健全完善國(guó)家法律制度的角度出發(fā)，科學(xué)地設(shè)定，且內(nèi)容應(yīng)該與現(xiàn)行法律法規(guī)一致，不能遺漏，更不能抵觸。如果有遺漏，就應(yīng)該以上位法的規(guī)定為依據(jù)。
　　按照《立法法》的規(guī)定，出現(xiàn)這種部委之間規(guī)章和規(guī)范文件打架的情況，應(yīng)該以由國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)。據(jù)了解，關(guān)于環(huán)評(píng)審批是否作為工商登記審查的前置審批手續(xù)以及如何在工作中實(shí)際操作配合的問(wèn)題，國(guó)家工商總局也向國(guó)務(wù)院遞交了專題報(bào)告，但國(guó)務(wù)院“審改辦”尚未做出明確的答復(fù)。（來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào)）

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