如果從全省范圍內(nèi)開(kāi)展規(guī)范性試點(diǎn)算起，廣東的“三舊”改造及相關(guān)政策探索迄今已有3年多。2008年年底，國(guó)土資源部與廣東省簽訂合作共建節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省的工作協(xié)議時(shí)，“三舊”改造就被列為其中一項(xiàng)重要的政策創(chuàng)新試點(diǎn)；2009年，經(jīng)部省協(xié)商，《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》，以廣東省政府文件形式下發(fā)。這份以對(duì)全省“三舊”改造進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)為宗旨的文件，在總結(jié)、提煉廣東各地已自行開(kāi)展的“三舊”改造做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)實(shí)際操作中遇到的一些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行了政策創(chuàng)新與突破。文件出臺(tái)后，在很大程度上推開(kāi)了全省的“三舊”改造工作，并推進(jìn)了全省規(guī)范化開(kāi)展“三舊”改造的進(jìn)程。
事實(shí)上，如果再追根溯源，時(shí)間要更早一些。2007年6月，佛山市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》，其率先開(kāi)展的試點(diǎn)工作，不僅拉開(kāi)了廣東省“三舊”改造工作的序幕，而且在相當(dāng)程度上啟發(fā)和帶動(dòng)了省內(nèi)其他城市的“三舊”改造工作。
今天，當(dāng)我們把“三舊”改造看作一項(xiàng)帶有制度探索意義的工作時(shí)，廣東所進(jìn)行的“三舊”改造就已不再指向單純的項(xiàng)目改造工程，而是指在政府規(guī)范管理指導(dǎo)下包括管理理念、方式的變革，以及由此而引發(fā)的相關(guān)政策的創(chuàng)新與探索。
佛山國(guó)際家居博覽城：舊廠房和舊城鎮(zhèn)改造的“新政”探索
跨禪城區(qū)石灣鎮(zhèn)街道塘頭、沙崗兩村地界而興建的佛山國(guó)際家居博覽城，是佛山市政府“三舊”改造的重點(diǎn)示范工程。這座總體規(guī)劃用地面積600畝、計(jì)劃在2013年全部建成投產(chǎn)的家居龍頭產(chǎn)業(yè)城，雖然尚處于施工狀態(tài)，就已吸引了一撥又一撥前來(lái)考察、調(diào)研的領(lǐng)導(dǎo)、專家和投資商。據(jù)悉，已有13000多家品牌家居商表示有進(jìn)駐意向，但受容納量限制，將只有3000家國(guó)際高端品牌家居能夠成為首期進(jìn)駐的“幸運(yùn)者”。
2007年11月，當(dāng)這個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，這里還是由陶瓷廠、磚廠、包裝廠、水暖器材市場(chǎng)、陶瓷綜合批發(fā)市場(chǎng)、有色金屬材料市場(chǎng)以及破舊的民宅、出租房等混合而成的“雜住區(qū)”，低矮的廠房、車間、倉(cāng)庫(kù)與民宅交錯(cuò)，粉塵與廢水、噪音充斥，環(huán)境污染嚴(yán)重，社會(huì)治安混亂，建筑容積率僅1.1。
自改革開(kāi)放之初建起并逐步發(fā)展起來(lái)的集體和民營(yíng)企業(yè)，記錄著此地村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程：1978年塘頭村的總產(chǎn)值僅56.74萬(wàn)元，但此后經(jīng)濟(jì)總量直線攀升，新世紀(jì)后很快就突破2億元，不僅支撐著所在兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)的主要收入，而且在禪城區(qū)以至佛山市的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中占有極重的分量。
但近年來(lái)發(fā)展呈現(xiàn)疲軟狀態(tài)，增速明顯放緩，后勁已顯不足。
同時(shí)，位于市中心城區(qū)南大門的這片布局粗放、環(huán)境“臟亂”的區(qū)域，嚴(yán)重影響著整個(gè)佛山的城市形象和發(fā)展環(huán)境，與經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高速發(fā)展階段、正在謀求轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、建設(shè)現(xiàn)代化都市的佛山新目標(biāo)極不相稱。當(dāng)?shù)卣庾R(shí)到：只有打破原有模式，為進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展注入新的元素，才能為這里的發(fā)展與持續(xù)發(fā)展帶來(lái)新的動(dòng)力。
這是以佛山國(guó)際家居博覽城項(xiàng)目為代表的最早一批大型“三舊”改造項(xiàng)目啟動(dòng)的基本動(dòng)因，也成為廣東各地“三舊”改造的最初動(dòng)因。
既適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新需求，又能改善投資和發(fā)展環(huán)境、提高土地利用率，這樣的“拆舊建新”可謂一舉數(shù)得，豈不是理所當(dāng)然的事？然而事實(shí)卻沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。
首先是拆遷問(wèn)題。面對(duì)這么多的舊廠房、舊村居所涉及的眾多產(chǎn)權(quán)主體，如何讓各種不同的土地所有（使用）權(quán)人都能欣然接受拆遷？顯然，擺平各方利益、合理補(bǔ)償與妥善安置是關(guān)鍵。如果仍按老辦法，由政府統(tǒng)一出資進(jìn)行拆遷安置和項(xiàng)目改造，一來(lái)政府面臨巨大的資金壓力；二來(lái)作為全國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市的佛山，集體建設(shè)用地依法依規(guī)自行流轉(zhuǎn)的政策已在這里試行了多年，通過(guò)協(xié)商自愿流轉(zhuǎn)已成為各土地所有（使用）權(quán)人普遍接受的最佳方式，由政府統(tǒng)一征收再行轉(zhuǎn)讓的方式難以推進(jìn)。在這樣的背景下，民營(yíng)企業(yè)家左鼐強(qiáng)帶著他的資本“進(jìn)入”了佛山國(guó)際家居博覽城的項(xiàng)目，成為這個(gè)項(xiàng)目的投資商。他所成立的佛山國(guó)際家居博覽城有限公司在當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門的指導(dǎo)下，與塘頭和沙崗兩村的村委會(huì)共同協(xié)商，提出了“三舊”改造的可操作方案。由于對(duì)拆遷戶進(jìn)行了妥善安置，確保了村民產(chǎn)權(quán)利益的保值增值，兩村村委會(huì)及村民代表全部投了支持票。有了產(chǎn)權(quán)人的支持，拆遷、土地整合、項(xiàng)目規(guī)劃等各項(xiàng)工作全部進(jìn)入了“順車道”。
其次是復(fù)雜的土地權(quán)屬問(wèn)題。項(xiàng)目規(guī)劃用地不僅涉及集體建設(shè)用地，還涉及國(guó)有建設(shè)用地；所涉及的集體建設(shè)用地中，又包含一部分因歷史遺留問(wèn)題被法院查封的土地。這些復(fù)雜的土地問(wèn)題顯然是企業(yè)無(wú)法自行解決的。對(duì)此，佛山市國(guó)土資源部門在市政府的支持下，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了大膽創(chuàng)新。他們將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)一塊面積約100畝的國(guó)有建設(shè)用地，與項(xiàng)目區(qū)附近一塊等面積的集體建設(shè)用地進(jìn)行了置換，這樣就保證了項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一性，有利于農(nóng)村集體整體利益的協(xié)商、管理和分配。對(duì)于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)被法院查封的一塊占地49畝的集體建設(shè)用地，政府部門引導(dǎo)投資商積極與原土地糾紛的權(quán)利人各方進(jìn)行協(xié)商，并進(jìn)行利益補(bǔ)償，使原來(lái)的土地糾紛得到調(diào)處，法院也就解除了對(duì)該片地塊的查封。在此基礎(chǔ)上，投資商與集體土地產(chǎn)權(quán)的代表人商定，以村集體出租土地、收取年租金的方式，將項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地按協(xié)議流轉(zhuǎn)給項(xiàng)目公司。
國(guó)際家居博覽城項(xiàng)目的建設(shè)，使同樣一塊土地上原來(lái)僅23萬(wàn)平方米的簡(jiǎn)易建筑，成為一座200萬(wàn)平方米建筑面積、且集大型公共綠化廣場(chǎng)和地下停車場(chǎng)等于一體的現(xiàn)代商貿(mào)城。開(kāi)業(yè)后的頭三年，村集體每年僅土地租金收入就將達(dá)到近4000萬(wàn)元，比改造前提高4倍；而且從第四年開(kāi)始，地租還將以每年3%的比例遞增，土地權(quán)利人的權(quán)益得到了根本保障。同時(shí)，項(xiàng)目改造后，原有的家具制造業(yè)搬遷到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)了該地區(qū)勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而新的博覽城以商貿(mào)為主，也實(shí)現(xiàn)了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)新增加大量就業(yè)崗位；土地集約利用程度大大提高了；民間投資和內(nèi)需拉動(dòng)了，城鎮(zhèn)面貌改善了……而政府除了政策引導(dǎo)和扶持，只收取了相關(guān)稅費(fèi)。
從佛山國(guó)際家居博覽城改造項(xiàng)目，我們可以看到政府在政策方面的創(chuàng)新：一是理念的創(chuàng)新。改以往多由政府主導(dǎo)的模式為“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”，讓民間資本進(jìn)入，讓市場(chǎng)主體直接運(yùn)營(yíng)改造過(guò)程。二是方式的創(chuàng)新。改以往政府強(qiáng)拆強(qiáng)征的方式為“平等協(xié)商”的方式，讓各方利益主體直接協(xié)商，實(shí)現(xiàn)了和諧改造。三是分配模式的創(chuàng)新。政府只依法依規(guī)收取相關(guān)管理成本如稅費(fèi)等，讓土地權(quán)利人和投資者更多地分享土地增值收益。四是土地管理政策的探索和創(chuàng)新。包括打破政府壟斷的單一供地渠道、允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出租流轉(zhuǎn)，允許國(guó)有和集體存量建設(shè)用地協(xié)商等價(jià)調(diào)整使用等。
廣州市獵德村:“城中村”自主改造的新探索
獵德村可謂廣州市舊城改造中的“釘子村”。這座位于廣州市中心城區(qū)、地處珠江新城中央商務(wù)區(qū)范圍內(nèi)、享有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的“城中村”，2007年以前卻是一個(gè)“握手樓”、“貼面樓”遍布的擁擠的舊村莊形態(tài)。密度極高的農(nóng)民自建住宅群內(nèi)，居住著包括7800個(gè)村民和3萬(wàn)多外來(lái)租房者，衛(wèi)生條件惡劣，消防通道狹窄，既有損廣州市的城市整體形象，也成為市區(qū)的一個(gè)安全隱患。
當(dāng)然，獵德村的村民們并不缺錢花。自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，獵德村土地征用后的留用地累計(jì)達(dá)360畝，上蓋40萬(wàn)平方米的房屋，村里每年可收取1億元的租金，村民2007年人均分紅達(dá)3萬(wàn)元，如果再加上各戶出租房屋及其他的勞動(dòng)或創(chuàng)業(yè)收入，獵德村實(shí)在是一個(gè)“富裕村”?；蛟S正因如此，多年來(lái)政府對(duì)這片“城中之村”的改造計(jì)劃，由于沒(méi)能得到村民支持，始終未能實(shí)施。
2007年，廣州市政府修建獵德大道，需要征收村里的一大片土地，涉及250間房屋、400戶人家。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝30萬(wàn)元，房屋補(bǔ)償每平方米2800元~3300元。與當(dāng)時(shí)每畝土地300萬(wàn)元的市價(jià)相比，落差很大，加上被征地的部分村民還得搬離村莊，遷到別處去，這對(duì)于祖祖輩輩住在這里的村民們來(lái)說(shuō)難以接受。
佛山等地進(jìn)行“三舊”改造實(shí)踐中的一些“新政”，給村民們帶來(lái)了新的想法和思路。
村委會(huì)討論后決定，變“被動(dòng)征收”為“主動(dòng)改造”。2007年4月，他們向天河區(qū)政府提出了由村集體自行進(jìn)行村莊整體改造的申請(qǐng)，拉開(kāi)了獵德村舊村改造的序幕。
獵德村總用地面積為33.6萬(wàn)平方米，其中規(guī)劃村用地25.4萬(wàn)平方米。按規(guī)劃，村里拿出了一塊面積為9.3萬(wàn)平方米的土地作為商業(yè)辦公用地，申請(qǐng)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并交給政府進(jìn)行拍賣，所得46億元地價(jià)款全部返還村里，作為為舊村改造項(xiàng)目的資金。剩下的土地分為兩塊：一塊規(guī)劃為集體物業(yè)用地，面積3.2萬(wàn)平方米，采取合作的形式，成立股份公司，由香港合和集團(tuán)出資10億元，村集體出資9億元，合作建設(shè)五星級(jí)酒店及商業(yè)建筑，合和集團(tuán)獲得20年經(jīng)營(yíng)權(quán)，每年向村集體支付1.2億元管理費(fèi)，20年后交還村集體；另一塊為復(fù)建安置區(qū)，實(shí)際是舊村改造后的新生活區(qū)，用地面積13.2萬(wàn)平方米。
2010年廣州亞運(yùn)會(huì)開(kāi)幕前，獵德村以現(xiàn)代化新城的風(fēng)貌與廣州國(guó)際化大都市形象深深融為一體：37棟現(xiàn)代化高層住宅拔地而起，其間分布著學(xué)校、幼兒園、文化活動(dòng)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、肉菜市場(chǎng)等公共服務(wù)設(shè)施，總建筑量共為68.7萬(wàn)平方米，容積率達(dá)5.2，綠地率達(dá)30%。此外，還擁有22萬(wàn)平方米地下停車場(chǎng)。
新建物業(yè)對(duì)原有合法建筑面積采取“拆一建一補(bǔ)一”的原則進(jìn)行補(bǔ)償，并對(duì)原違法建筑給予1000元/平方米的建筑成本補(bǔ)償。新的安置房有14種戶型可供選擇，樓層采取搖號(hào)的形式?jīng)Q定。事實(shí)上，由于村民們?cè)瓉?lái)都在宅基地上建起了小樓，居住面積都不小，還建后每戶都可獲新的單元房補(bǔ)償，這種公寓式單元房，租金標(biāo)準(zhǔn)比以前提高了4~13倍。再加上村集體物業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入分紅，改造后的獵德村比以前富裕了許多。
當(dāng)然，進(jìn)展順利的獵德村舊村改造，在全村3100多戶人家中，也曾遭遇6戶村民未與村集體簽約的抵制。為此，還鬧上過(guò)法庭。最終獵德村村集體勝訴，但并未實(shí)施強(qiáng)拆，而是聯(lián)合政府各相關(guān)部門對(duì)這6名“釘子戶”進(jìn)行疏導(dǎo)調(diào)解，最終達(dá)成了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。
一個(gè)多年難以推進(jìn)舊城改造的“釘子村”，為何一下子就能順利完成“三舊”改造，并且做到政府、村集體、村民以及投資商各方都滿意？
“三舊”改造中的“新政”探索發(fā)揮了重要作用。一是政府采取了“還利于民”的方式，一方面幫助村里將融資地塊“代征代拍”，另一方面將地塊拍賣收益全部返還給村集體進(jìn)行舊村改造；二是允許村集體自行改造，并引入合作機(jī)制參與改造，真正調(diào)動(dòng)了土地權(quán)利人的積極性；三是充分尊重村民和村集體股份公司的意愿，允許改造后的村莊仍舊保持集體土地的性質(zhì)，同時(shí)又可以用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。
佛山國(guó)際家居博覽城和廣州獵德村“城中村”改造項(xiàng)目，只是廣東已經(jīng)和正在開(kāi)展的眾多“三舊”改造項(xiàng)目的縮影。在廣州、佛山、深圳、東莞等“三舊”改造工作推進(jìn)較快的城市，“三舊”改造模式紛呈，僅佛山一地，就總結(jié)出十多種模式。除了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和土地節(jié)約集體利用水平，還有一些項(xiàng)目，完全是本著對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的精神對(duì)舊城鎮(zhèn)和舊村莊進(jìn)行的改造，如廣州的三元里改造項(xiàng)目、佛山的祖廟—東華里片區(qū)改造項(xiàng)目等，并沒(méi)有過(guò)多地在提高容積率上下工夫，而是更注重保留原有風(fēng)貌，展現(xiàn)其文化韻味，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的總體提升。
但是，每一個(gè)“三舊”改造項(xiàng)目，都基于一個(gè)最根本的共同點(diǎn)：都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和組織管理下，制定科學(xué)的“三舊”專項(xiàng)改造規(guī)劃和具體改造方案，并充分尊重產(chǎn)權(quán)人的意愿，保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的利益，規(guī)范管理，有序進(jìn)行。這條改“舊”謀“新”之路上，傾注了廣東人勇于探索和大膽試驗(yàn)的精神。廣東“三舊”改造，改的不僅是舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊，還是舊思想、舊觀念和舊體制中不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的部分“改造”，其謀求建立的，是一個(gè)新的發(fā)展理念、新的土地利用和發(fā)展空間。
