對民間非營利組織財務(wù)管理工作的幾點(diǎn)思考

http://mzt./llyj/200706/t20070618_273397.htm

扎實(shí)做好民間非營利組織財務(wù)管理工作，不僅有利于發(fā)揮民間積累資金的最佳使用效能，更有利于維護(hù)非營利組織的本質(zhì)屬性。雖然目前落實(shí)民間非營利組織財務(wù)管理規(guī)定總的趨勢是好的，但在發(fā)展進(jìn)程中也有少數(shù)民間組織存在缺乏專業(yè)人員、賬目管理混亂、不執(zhí)行規(guī)范的會計制度、內(nèi)控機(jī)制不完善等問題，有的單位甚至出現(xiàn)財務(wù)違法犯罪的行為，這些問題嚴(yán)重地阻礙了民間組織的健康發(fā)展。因而，只有緊緊抓住民間非營利組織財務(wù)管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，才能對整治發(fā)展民間非營利組織財務(wù)管理軟環(huán)境起到積極的推動作用。

　　一、民間非營利組織財務(wù)管理的重要作用和現(xiàn)實(shí)意義

　　民間非營利組織作為社會的潤滑劑和我國全面建設(shè)小康社會的一支重要力量，在我國的作用也不斷加強(qiáng)。如何保證非營利組織資金用途的明確、資金使用的規(guī)范、財務(wù)信息的透明，是提高非營利組織管理的關(guān)鍵。因此，加強(qiáng)非營利組織財務(wù)管理制度的建設(shè)是推動非營利組織管理在我國發(fā)展的重要手段。2004年10月28日由財政部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《民間非營利組織會計制度》(財會〔2004〕7號)，自2005年1月1日起在全國適用的民間非營利組織范圍內(nèi)實(shí)施。這是我國會計改革進(jìn)程中取得的又一項(xiàng)重要成果，對于提高民間非營利組織的會計規(guī)范，促進(jìn)其健康發(fā)展，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。非營利組織不以獲取利潤為目的，他們提供服務(wù)是服從于某些公共目的和為公眾奉獻(xiàn)，也就是說，非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的組織。一個非營利組織在一定范圍內(nèi)為社會公益服務(wù)，也就是在完成某一社會使命。非營利組織與營利組織的根本區(qū)別在于，非營利組織是為了完成某一具體的社會使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。筆者認(rèn)為，就加強(qiáng)民間非營利組織財務(wù)管理工作的重要性而言，主要體現(xiàn)在幾個需要上：一是保障業(yè)務(wù)活動正常開展的需要。民間非營利組織現(xiàn)有資金投入的好壞，是確保其業(yè)務(wù)活動質(zhì)量和效果的關(guān)鍵，也直接影響到民間組織自身發(fā)展。民間非營利組織在本業(yè)務(wù)范圍開展各項(xiàng)活動，必須要有與其業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)的活動資金，而其投入活動的現(xiàn)有資金又要遵照《民間非營利組織會計制度》的相關(guān)規(guī)定，履行必要的現(xiàn)金使用支出程序，嚴(yán)格落實(shí)財務(wù)管理工作制度。二是確保自身穩(wěn)定和健康發(fā)展的需要。近年來，各地民間組織到處開花結(jié)果，形成了龐大的發(fā)展隊(duì)伍，在適應(yīng)社會的需要，自身發(fā)展必須要有強(qiáng)有力的保障資金，通過資金靈活地運(yùn)用于各項(xiàng)服務(wù)活動之中發(fā)展其效能，讓會員單位和社會成為受益者，民間組織才能吸收更多社會的人力資源來鞏固自己的發(fā)展地位，保持自身的健康良性發(fā)展。三是加強(qiáng)民間組織社會監(jiān)督的需要。和所有的政府組織機(jī)構(gòu)需要一種強(qiáng)而有力的監(jiān)督措施一樣，民間非營利組織的發(fā)展也同樣離不開社會監(jiān)督。這里所說的社會監(jiān)督主要是指除政府部門以外的社會組織及群眾對民間非營利組織實(shí)施的一種外部監(jiān)督。加強(qiáng)這種社會監(jiān)督的力度，不僅能提高非營利組織的籌集和使用資金的責(zé)任意識，更能為公眾在敏敢問題上實(shí)施公平合理的民主監(jiān)督，有利于增強(qiáng)公示的透明度。四是政府有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督管理的需要。政府部門作為民間非營利組織的業(yè)務(wù)主管單位，其“雙管”體制本身就賦予了對非營利組織的實(shí)施有效的監(jiān)督。特別是業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)監(jiān)督職能履行的好壞對于加強(qiáng)非營利組織的財務(wù)管理是致關(guān)重要的。因此，只有充分發(fā)揮政府職能部門的經(jīng)常性檢查與指導(dǎo)作用，才能保證非營利組織的正確的運(yùn)行軌道。

　　二、民間非營利組織財務(wù)管理的特點(diǎn)及現(xiàn)狀

　　在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學(xué)的財務(wù)管理。與非營利組織的目標(biāo)完成某一具體的社會使命相適應(yīng)，非營利組織財務(wù)管理的目標(biāo)可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實(shí)現(xiàn)組織的社會使命。

　　從社會團(tuán)體的角度而言，其財務(wù)管理有以下特點(diǎn)：

　　一是產(chǎn)權(quán)主體單一性。社會團(tuán)體組織的財務(wù)管理的模式除一些尚不發(fā)達(dá)的以外，其產(chǎn)權(quán)主體大都呈現(xiàn)單一性的特點(diǎn)。也就是說，通常情況下，社團(tuán)組織籌集的資金和物資，僅能為會員單位謀利益，而且會員單位有自己的發(fā)言席位，對協(xié)會作用發(fā)揮的好壞可以提出的自己見解和意見，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)分明的原則。

　　二是籌資渠道的多樣性。實(shí)踐中社團(tuán)組織籌集資金的方式方法非常靈活，而且一次投入的資金只有下限而沒有上限，既可以在運(yùn)作中籌集，也可籌集中運(yùn)作；既可通過會員單位贊助，也可通過接受社會組織或慈善機(jī)構(gòu)的捐贈來籌集資金。有條件的社團(tuán)組織還可以通過舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體來積累資金。

　　三是資金使用專一性。社團(tuán)類組織所擁有的資金當(dāng)屬于社團(tuán)組織集體所有，而非個人所有。其資金的投入與使用只能用于社團(tuán)業(yè)務(wù)活動范圍之內(nèi)的辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)、工作人員的開支經(jīng)費(fèi)和創(chuàng)辦相關(guān)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的投入經(jīng)費(fèi)之外，任何個人均不得以任何方式非法占有和挪用這項(xiàng)專項(xiàng)資金。

　　從民辦非企業(yè)單位角度而言，其財務(wù)管理又有以下特點(diǎn)：

　　一是管理與制度建設(shè)不配套性。與社團(tuán)組織不同，民辦非企業(yè)單位在財務(wù)管理與制度建設(shè)上還不能實(shí)現(xiàn)同步，往往在實(shí)踐中，民辦非企業(yè)單位的財務(wù)管理比照社團(tuán)組織而言更難控制。這就好似一個純粹的經(jīng)濟(jì)實(shí)體一樣，它不需要像會員制那樣受人監(jiān)督，其財務(wù)管理完全由舉辦者自行決定，其財務(wù)制度建設(shè)往往也是寫在紙上，掛在墻上，沒有落實(shí)到行動上，形成財務(wù)管理與制度建設(shè)上的兩層皮。況且目前除按要求執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》之外，尚沒有其他更為直接有效的監(jiān)督。

　　二是財務(wù)自律機(jī)制不完整性。近兩年來，社會組織及群眾要求加大對民辦非企業(yè)單位財務(wù)管理的呼聲較高，一個重要原因在于民辦非企業(yè)單位自律機(jī)制還不夠健全，不夠完整。其自身發(fā)展的好壞，只能看民辦非企業(yè)單位法人組織的自覺程度。

　　三是財務(wù)監(jiān)督的間接性。民辦非企業(yè)單位主要通過相應(yīng)的技術(shù)從業(yè)人員為服務(wù)對象低償或無償提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)而獲取相應(yīng)的合法收入來維持自身發(fā)展的，所以內(nèi)部監(jiān)督的可能性很小，更多的是通過外部的間接監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)。

　　三、當(dāng)前存在的主要問題

　　1、財權(quán)不獨(dú)立。財權(quán)不獨(dú)立是制約民間非營利組織健康發(fā)展的瓶勁。經(jīng)調(diào)查了解，目前這種財權(quán)不獨(dú)立主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是官辦現(xiàn)象嚴(yán)重。許多民間組織從成立到組織開展活動的所需資金，幾乎完全由政府部門一手操縱，協(xié)會的會費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用也由政府部門統(tǒng)一收取管理，協(xié)會本身并沒有掌握實(shí)際的財權(quán)，因而難以完成其成立后的職能和使命。二是會員利益無保障。協(xié)會要發(fā)展必須首先要維護(hù)會員的切身利益，而會員的利益往往又要通過協(xié)會以各種形式的資金或?qū)嵨镒鲌蟪?，而往往這種為會員服務(wù)，讓會員受益的意思體現(xiàn)不明顯，會員單位的利益沒有保障。三是財務(wù)合署辦公?，F(xiàn)大部分民間非營利組織的財務(wù)管理均由行政機(jī)關(guān)財務(wù)管理人員，即國家公務(wù)人員兼職，這種以雙重身份從事民間非營利組織財務(wù)管理的方式，實(shí)際就是典型的財務(wù)合署辦公問題，這既不利明晰非營利組織資金實(shí)力，又易滋長公私資金不分和貪污挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

　　2、無獨(dú)立而專業(yè)的財會人員。在兩類非營利組織中這是一個普遍存在的問題，因而也直接影響著其財務(wù)管理工作水平和活動開展的質(zhì)量水平。目前無獨(dú)立而專業(yè)的財會人員主要體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)展規(guī)模小，未設(shè)專業(yè)財會人員。非營利組織在成長發(fā)展的道路上，自然會有一個從起步、發(fā)展到壯大的過程，許多基層非營利單位總把自己的組織說成是培育發(fā)展階段，常以發(fā)展數(shù)量少，資金來源數(shù)量不足作為不愿設(shè)立獨(dú)立的財會工作人員的理由，實(shí)際上這是非營利組織極不民主的表現(xiàn)，從某種意識上講，他會阻礙非營利組織的發(fā)展。二是存在非專業(yè)人員和兼職人員。大量的非專業(yè)人員和兼職人員的存在也是制約財務(wù)管理水平難以提高的關(guān)鍵。因?yàn)楦咚刭|(zhì)的專業(yè)財務(wù)管理工作人員能夠?yàn)榉菭I利組織的決策者提供可靠、可信的財務(wù)管理和運(yùn)作信息，幫助決策者正確投入和使用現(xiàn)有資金流量。而低素質(zhì)的、沒有專業(yè)財務(wù)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的工作人員相比之下既不能確保資金的正確流向，而且往往也容易造成財務(wù)管理帳目的混亂現(xiàn)象。

　　3、缺少有效的監(jiān)督管理機(jī)制。一是督促管理不嚴(yán)。“雙管”機(jī)關(guān)各自在履行職能不能完全的形成統(tǒng)管合力，對非營利組織的財務(wù)工作審核、監(jiān)管要求不嚴(yán)，從而使部分非營利組織的財務(wù)管理比較雜亂。二是無專門的財務(wù)管理的法規(guī)。對非營利組織財務(wù)的監(jiān)督管理目前除按《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，尚沒有將非營利組織的財務(wù)管理納入規(guī)范的法規(guī)管理范疇。僅靠一般性的簡單處罰或責(zé)令限期改正等相應(yīng)措施外，沒有健全更好的監(jiān)督機(jī)制，或者說仍存有注重形式監(jiān)管，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的傾向。

　　四、解決民間非營利組織財務(wù)管理的主要對策

　　1、切實(shí)建立健全財務(wù)管理制度。

　　做好民間非營利組織的財務(wù)管理工作，必須堅(jiān)持從管理制度建設(shè)入手，嚴(yán)格執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》的管理規(guī)定。特別是民辦非企業(yè)單位要按照自律與誠信的要求，健全各項(xiàng)制度，切實(shí)增強(qiáng)財務(wù)管理工作的透明度。

　　2、加大財會人員的培訓(xùn)力度。根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，可采取分片、分區(qū)集中組織的方式，廣泛開展財務(wù)管理人員培訓(xùn)與交流活動，拓寬培訓(xùn)形式，加強(qiáng)財務(wù)管理基礎(chǔ)知識宣傳，切實(shí)讓廣大民間非營利組織會計人員全面掌握各項(xiàng)規(guī)定和具體辦法。民間組織要按規(guī)定建立健全本單位的會計核算制度、資產(chǎn)管理制度和內(nèi)部控制制度。民間組織負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)財務(wù)管理工作的責(zé)任感，單位負(fù)責(zé)人要對單位的會計工作和會計資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。

　　3、加大財務(wù)管理混亂狀況的清理整治力度。對部分財務(wù)管理有掛靠行政主管單位的，登記管理機(jī)關(guān)要深入調(diào)查核實(shí)，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定將其混合帳目進(jìn)行分離；對于兼職管理財務(wù)的工作人員，除經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)已取得會計資格證或本人曾從事過財務(wù)管理工作而又暫無其他合適人員允許外，其他已在非營利組織中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員均不得兼任財務(wù)管理人員；對于沒有設(shè)立財務(wù)管理工作人員的非營利組織，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)指導(dǎo)和督促其配備財務(wù)管理工作人員。

　　4、切實(shí)加強(qiáng)對財務(wù)管理情況的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)。

　　應(yīng)按照財政部、民政部關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施《民間非營利組織會計制度》的通知（財會[2004]17號）的要求，做好該制度的實(shí)施。在財政部門的指導(dǎo)和協(xié)助下，將民間組織財務(wù)管理情況作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，在民間組織登記、年檢和日常管理中要重點(diǎn)檢查民間組織是否認(rèn)真執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，財務(wù)會計報告的內(nèi)容是否真實(shí)、完整，有關(guān)財務(wù)指標(biāo)是否符合法定要求。

　　5、加快和提高民間組織財務(wù)管理信息化水平。

　　充分利用信息技術(shù)是當(dāng)前管理工作的趨勢。根據(jù)民政部加強(qiáng)民間組織財務(wù)管理和服務(wù)工作的要求，“民間非營利組織財務(wù)管理信息系統(tǒng)”是通過財政部、國家審計署聯(lián)合制定的《信息技術(shù)－會計核算軟件數(shù)據(jù)接口》國際認(rèn)證。使用該系統(tǒng)，能有效幫助民間組織進(jìn)行財務(wù)管理，保證會計信息的完整、準(zhǔn)確，便于財務(wù)數(shù)據(jù)的收集和交換，提高財務(wù)工作的質(zhì)量和效率。同時，該系統(tǒng)已納入民間組織登記管理信息系統(tǒng)，成為登記管理機(jī)關(guān)和有關(guān)部門加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督管理工作的新手段。因此我們必須大力加強(qiáng)“民間非營利組織財務(wù)管理信息系統(tǒng)”在民間組織中的推廣普及工作，努力提高民間組織財務(wù)管理的信息化水平。