應急指揮體系是針對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)公共事件的搶險救援活動實施組織領導的一個科學、有效、運轉(zhuǎn)良好的組織系統(tǒng)。

    應急指揮體系通常包括組織體制、運行機制、法制基礎、保障系統(tǒng)四個方面。它們是衡量指揮體系整體功能的重要指標，直接影響著系統(tǒng)的正常運行，具有不可替代的作用。應急指揮體系是否能高效發(fā)揮作用，是與這四個環(huán)節(jié)密不可分的，任何一部分的缺失都會影響體系的高效運行。這就猶如圍成木桶的木板，水桶的容量是由最短的那塊板來決定的。

    當前我國應急體系從2003年“非典”事件開始建設以來，在上述四個方面從無到有，有了長足發(fā)展。本文探討的是應急體系中最主要的應急保障系統(tǒng)，即通常所描述的應急指揮（IT）系統(tǒng)或應急指揮平臺在當前的建設趨勢與展望。

我國的應急指揮體系

    在我國政府及各部門行政管理體系結(jié)構下，我國的應急指揮是一個龐大的體系，它不僅在國家、省、地市等層面上橫向拉通各職能部門并做到上傳下達，同時縱向上需要在各專業(yè)部門上下級組織之間建立起垂直的專業(yè)應急溝通網(wǎng)絡，而且兩者之間還會有交叉。因此在我國應急指揮從應用建設模型上可以說是目前最復雜的IT系統(tǒng)。

圖1 我國政府應急指揮體系的縱橫經(jīng)緯

    為了保證科學有序的建設如此復雜的應急指揮系統(tǒng)，近年來國家發(fā)布了一系列相關規(guī)范及要求。并把應急指揮系統(tǒng)（平臺）做了明確的分類定義：應急指揮場所系統(tǒng)、基礎支撐系統(tǒng)與綜合應用系統(tǒng)等（每個系統(tǒng)中還有很多分系統(tǒng)子項），如圖2。

圖2應急指揮系統(tǒng)（平臺）構成

    2003年開始我國各類應急指揮系統(tǒng)（平臺）建設方興未艾，但我們也看到建設的最多的是應急指揮場所系統(tǒng)——指揮中心、應急指揮車等，以及圍繞這些場所系統(tǒng)建設的一些IT系統(tǒng)——應急網(wǎng)絡、視頻會議等。建設的重心在場所上，裝修是最好的、大屏也是進口名牌。

    而近年來，我國各類災害事故和危害公共安全事件，如地震、冰災、洪災、交通、衛(wèi)生、火災等事故時有發(fā)生，特別是2008年的南方冰雪災害、“5.12”四川汶川大地震，給我們造成了嚴重損失。

  例1：甲型H1N1流感進入中國的時候，應急指揮中心大屏上顯示的信息是如此之少，我們應急的溝通方式還是點對點的單一溝通手段。應急平臺實戰(zhàn)作用偏低，過度依賴傳統(tǒng)處置手段（如手機、電話）！系統(tǒng)實效還落后于嚴峻衛(wèi)生應急形勢要求；

    例2：汶川地震給中國西部部分地區(qū)的網(wǎng)絡通信造成了極大破壞。在線纜中斷、電力中斷、網(wǎng)絡擁塞等因素的影響下，運營商位于災區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)和通信鏈路全部中斷。其中，四川省綿陽－梓潼、汶川－都江堰二級干線傳輸系統(tǒng)受地震影響，2條2.5G、1條155M互聯(lián)網(wǎng)鏈路中斷。各省到四川長途話務擁塞，部分用戶上網(wǎng)困難。汶川G、C兩網(wǎng)移動通信全部中斷；阿壩地區(qū)G、C兩網(wǎng)約200個基站癱瘓；由于網(wǎng)絡繁忙，成都G、C兩網(wǎng)擁塞，短信通信遲緩。此外，甘肅甘南地區(qū)4個縣通信中斷。陜西靠近四川地區(qū)約500個基站中斷。據(jù)了解，在地震發(fā)生后，北京、成都指揮決策中心最迫切的需求是把災難現(xiàn)場的圖像傳送回來，以便決策人員根據(jù)現(xiàn)場狀況，下達指令，實施救援。最為寶貴的是開始的幾個小時，它關系到救援的及時程度、人民生命財產(chǎn)的保障力度，但是，結(jié)果很遺憾……當?shù)鼗谶\營商線路而建立的各級應急指揮系統(tǒng)限于癱瘓！ 

    當意外事件發(fā)生時，應急指揮系統(tǒng)操作繁瑣，信息匱乏，綜合應用系統(tǒng)與基礎支撐系統(tǒng)脫節(jié)；系統(tǒng)易故障，缺乏備份手段；各子系統(tǒng)七國八制，管理維護復雜；平時使用就保障率很低，應急時刻更是不堪使用……早期建設的應急指揮系統(tǒng)在實際使用中暴露出很多問題，不好用甚至不能用，是目前各類應急指揮系統(tǒng)（平臺）比較尷尬的現(xiàn)狀。更多的時候還是靠傳統(tǒng)手段解決問題。

    有了應急指揮室，有了應急指揮系統(tǒng)，當緊急事件發(fā)生的時候卻是這樣一番景象，問題究竟在那里？核心原因有二：

從管理的維度看，是應急指揮專業(yè)人員與應急指揮專業(yè)管理體系還不夠成熟：
 應急體系及人員組織框架剛剛明確或建立，缺乏足夠的事件驅(qū)動優(yōu)化完善；
 很多行業(yè)應急預案還停留在框架總則等早期階段，還沒有得到具體事件的驗證；
 應急工作管理模式與現(xiàn)有的應急系統(tǒng)缺乏磨合；
 應急管理水平及人員專業(yè)素質(zhì)有待提高；

從技術的維度看，是應急指揮IT系統(tǒng)的建設思路和方法有問題，沒有把握住業(yè)務需求的核心。

    因此在我國應急指揮建設多年后，特別是經(jīng)歷了近年來多個重大事件后，很多政府應急指揮主管領導及技術負責人在很多場合重提應急指揮系統(tǒng)（平臺）該如何建設！其實有這樣的呼聲并不奇怪，因為目前我國還處在應急系統(tǒng)發(fā)展早期，在國內(nèi)出現(xiàn)才短短6年（國外30年，如美國的FEMA）。

如何規(guī)劃建設應急指揮系統(tǒng)（平臺）

    應急指揮要解決的核心問題集中在事件爆發(fā)后如何在最短的時間內(nèi)做出正確而全面的反應！最大的挑戰(zhàn)是兩個要求的同時實現(xiàn)！——這才是應急事件對應急IT系統(tǒng)要求的本質(zhì)!因此問題的關鍵并不在于要有多么高檔的場所建設，真正重要的是能夠滿足應急事件特征的IT系統(tǒng)的建設，包括硬件平臺和承載在其上的軟件應用。這個本質(zhì)抓住了，即便不用高檔大屏，用一堆液晶屏幕湊到一起也可以很好的實施應急指揮。

針對應急的本質(zhì)特點，應急指揮系統(tǒng)需要具備如下能力：
 早期各類信息匯集、分析能力；
 快速反應能力；
 水平信息整合和共享能力；
 足夠的信息匯集和指揮通訊能力；
 系統(tǒng)具有冗余性和可靠性設計；（在具備以上四種能力前提下）
根據(jù)這些能力要求，我們可以將應急指揮IT系統(tǒng)做進一步拆解，如圖3。

圖3 應急指揮方案構成

    可以看到，基礎支撐系統(tǒng)在應急系統(tǒng)起著承上啟下的關鍵作用，沒有它應急指揮中心/指揮車只是一個空殼，應急系統(tǒng)只是一個空中樓閣。在基礎支撐系統(tǒng)中，下面三層是硬件部分，核心目標是使得應急相關的信息（包含從下面采集來的信息和從上面下發(fā)的指令信息兩類）在整個支撐系統(tǒng)中安全、快速、無障礙的流動；而管理中間件的設置則向上屏蔽了下面復雜的硬件細節(jié)，對應用層開放一個標準、可編程的業(yè)務接口，使得千變?nèi)f化的應急應用能夠有效調(diào)用下層的硬件資源，從而在系統(tǒng)層面將應急應用與應急支撐系統(tǒng)融為一體，為應急操作與處置提供最好的支撐。

    進一步細化，一個理想的應急指揮基礎支撐系統(tǒng)架構如圖4所示。
 
圖4 應急指揮基礎支撐系統(tǒng)架構

它分四個平面：

第一平面 應急采集與通訊

    包括各類前端信息采集和各類通訊系統(tǒng)的終端，為應急指揮系統(tǒng)早期各類信息足夠的匯集能力以及指揮通訊能力提供有力保障。

    信息采集分為視頻圖像信息采集和數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)采集兩大類，根據(jù)數(shù)據(jù)的涉密性，又可以分為內(nèi)網(wǎng)涉密數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)。一個完整的信息采集系統(tǒng)就是由分布在前端的各種采集設備和后臺的控制管理設備構成的。

    視頻圖像信息采集將各類廠家各種平臺的視頻監(jiān)控圖像做整合，統(tǒng)一接入做資源調(diào)度。目前基于IP技術的視頻監(jiān)控方案已經(jīng)比較成熟，對于應急視頻接入這種跨域、跨系統(tǒng)、跨物理距離的需求而言，是最適合的解決方案。前端通過IP編碼采集，后端通過IP解碼呈現(xiàn)，中間通過IP網(wǎng)絡承載，IP存儲實現(xiàn)數(shù)據(jù)存放。整個系統(tǒng)控制管理是基于NGN架構的。

    而對于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的采集上收，一直是困擾應急指揮的一個大問題。很多專業(yè)業(yè)務系統(tǒng)，如GIS、氣象云圖、車輛/人員GPS跟蹤、醫(yī)療/手術/顯微/影像等，有些是結(jié)構化數(shù)據(jù)，有些是非結(jié)構化數(shù)據(jù)。結(jié)構化數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)整合方面缺乏統(tǒng)一標準，實施難度大，難以基于數(shù)據(jù)層面在應急指揮中心做呈現(xiàn)；非結(jié)構化數(shù)據(jù)質(zhì)量高，傳統(tǒng)視頻接入不能滿足要求。從長期來看，隨著應急數(shù)據(jù)中心的建設以及配套的管理規(guī)范實施，將逐步實現(xiàn)與應急相關的信息上收、備份，數(shù)據(jù)庫中間件方式或者存儲虛擬化方式都是可以采用的技術方案，但就當前而言，反而可以考慮采用遠程呈現(xiàn)（TD，Tele-Display）的方式來解決問題。將結(jié)構化數(shù)據(jù)非結(jié)構化，把各類專業(yè)業(yè)務系統(tǒng)的顯示結(jié)果實時截取過來呈現(xiàn)在應急指揮中心，大大減少技術復雜度；對于非結(jié)構化數(shù)據(jù)，由于TD設備提供高質(zhì)量的圖像，因此能將氣象云圖、GIS、醫(yī)療手術/顯微/影像等高質(zhì)量呈現(xiàn)在各個指揮中心。

    數(shù)據(jù)采集是應急系統(tǒng)運作的基礎，當前最佳的實現(xiàn)方式就是基于IP的視頻接入和遠程呈現(xiàn)配合使用，完成各類數(shù)據(jù)遠程呈現(xiàn)的目標，實現(xiàn)應急決策支撐；而未來的建設目標則應針對結(jié)構化數(shù)據(jù)和非結(jié)構化數(shù)據(jù)均具備完整的遠程調(diào)取能力。

    指揮通訊系統(tǒng)則由各種不同的通訊接入手段共同構成，如集群語音、普通語音接入、移動電話、衛(wèi)星電話、視頻會議等，其核心是整合和協(xié)同。由于應急事件先天的不確定性，我們無法預測在某個時刻、某個地點采用哪種通訊手段是最適合的。因此應急指揮通訊系統(tǒng)最關鍵的要求就是互通，而且是設備層面和業(yè)務層面均需互通。由此在應急系統(tǒng)中就形成了應急聯(lián)絡中心+各類接入終端的一體化通訊系統(tǒng)的概念。從技術的角度講，基于IP技術的通訊控制，是最佳實踐。

    數(shù)據(jù)采集和指揮通訊終端位于整個應急支撐平臺的最外圍，如同應急系統(tǒng)的手腳，在四個平面中負責著最基礎的工作。傳統(tǒng)的應急系統(tǒng)建設往往忽視了這個平面的重要性，實際上由于物理分散造成的復雜性，這個平面是最需要系統(tǒng)架構設計和整體規(guī)劃的。

第二平面 應急傳輸網(wǎng)絡

    包含目前所有的通信手段：城域/廣域高質(zhì)量的有線網(wǎng)絡、WiFi/WiMAX/3G三種全新高帶寬無線接入、緊急情況下的衛(wèi)星通訊系統(tǒng)、以及作為應急主要指揮手段的集群系統(tǒng)；主要作用為信息的匯集、水平信息的整合和共享、指揮通訊的平臺，有充分冗余及可靠性設計。
3G/WiMAX/衛(wèi)星是應急指揮系統(tǒng)重要的組成部分，作為光纖、電纜等有線通信冗余手段，可以提供適合不同場景、各種帶寬、可靠性、各種成本的無線通信鏈路保障。例如，汶川地震中運營商的網(wǎng)絡全部癱瘓，汶川一度成為信息孤島。通過空投衛(wèi)星電話和搭建小型衛(wèi)星基站，災區(qū)通信業(yè)務和數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕謴偷玫奖Ｕ?。而WiMAX系統(tǒng)則適用在油田等對無線帶寬要求較高的行業(yè)，以及森林防火、島嶼通信等人口分布少、地域跨度廣的場所。

    在有條件的情況下，應急系統(tǒng)應盡可能在專網(wǎng)上運行，且應該采用類似RPR等的鏈路保護技術；在無法提供專網(wǎng)的情況下，則應盡可能采用專線類的運營鏈路。衛(wèi)星鏈路和無線通訊方式作為有線鏈路必備的備份傳送手段，要盡可能的作用于每一個網(wǎng)絡節(jié)點。各種不同制式之間的切換與保護也是應急網(wǎng)絡平臺管理最具挑戰(zhàn)性的需求。一句話，應急網(wǎng)絡的核心要求就是“高可靠”。

第三平面 應急數(shù)據(jù)中心

    廣義的應急數(shù)據(jù)中心是所有應急系統(tǒng)業(yè)務的物理載體，我們常見的應急指揮大廳其實也是應急數(shù)據(jù)中心另一種表現(xiàn)形式。

    一切的決策均來源于數(shù)據(jù)，一切的預案均來自于積累。在整個應急支撐系統(tǒng)中，應急數(shù)據(jù)中心是最靠近決策中樞的環(huán)節(jié)，也是最直接支撐上層軟件應用的環(huán)節(jié)。說它是整個應急支撐系統(tǒng)核心中的核心，一點都不為過。之前的建設習慣過多關注了應急指揮大屏和大廳的裝修，缺乏根據(jù)應急本質(zhì)業(yè)務需求的系統(tǒng)考慮，因此把應急指揮系統(tǒng)中心大廳弄成一個高級會議室也是必然的結(jié)果。在未來的應急支撐系統(tǒng)的規(guī)劃中，不僅應該把應急數(shù)據(jù)中心作為一個獨立的規(guī)劃課題來進行實施，更應該將傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心的建設實施經(jīng)驗、技術方案與應急系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的要求結(jié)合在一起，從而實現(xiàn)一個以應急業(yè)務為目標的數(shù)據(jù)中心方案。

    應急數(shù)據(jù)中心和傳統(tǒng)數(shù)據(jù)中心相比，存在兩個新的特征，一是數(shù)據(jù)類型更為多樣，尤其是多媒體類數(shù)據(jù)占有大量比重；二是包含了集中通訊控制和集中顯示控制兩個功能，需充分考慮這兩個控制單元在數(shù)據(jù)中心的集成。

    在當前各類數(shù)據(jù)中心架構技術中，基于以太網(wǎng)的統(tǒng)一交換架構數(shù)據(jù)中心對于滿足應急數(shù)據(jù)中心的兩個新特征最為適合。一方面統(tǒng)一的以太網(wǎng)底層通道為集中控制、集中通訊、集中顯示提供了物理上的通道技術基礎，只要在需要的環(huán)節(jié)和位置引入相應的控制設備即可，甚至于還可以做到設備級的各種集成；另一方面，統(tǒng)一交換架構數(shù)據(jù)中心打通了數(shù)據(jù)中心中前后端的網(wǎng)絡平面，統(tǒng)一了LAN、SAN和服務器互聯(lián)網(wǎng)，服務器、存儲及各類設備之間的互聯(lián)沒有了先后次序的限制，這就為不同類型數(shù)據(jù)（如媒體類數(shù)據(jù)）的不同管理方式帶來了最大的靈活性。此外，統(tǒng)一交換架構數(shù)據(jù)中心在容災方面的實現(xiàn)手段多樣化、易于部署，對于應急數(shù)據(jù)中心的高可靠性也是一個很大的支撐。

第四平面 應急管理平面

    實現(xiàn)應急指揮系統(tǒng)設備管理、網(wǎng)絡管理、業(yè)務管理（通訊、會議、圖像、數(shù)據(jù)等）、用戶管理等各種管理功能，為所有應急業(yè)務提供高效的資源管理，并且它的持續(xù)優(yōu)化整合最終體現(xiàn)在應急系統(tǒng)的易用性上。

    同時也為綜合應用系統(tǒng)提供良好業(yè)務接口（軟件）。綜合應用系統(tǒng)的效能最終體現(xiàn)在接口豐富性和管理平面對下面各個平面管理的緊密度。

    以上四個部分，相互之間有非常緊密的銜接和對應，每個部分自成體系，組合在一起又構成系統(tǒng)。這種規(guī)劃方式，有助于從根本上改變當前應急指揮平臺建設松散耦合、七國八制的不利局面。

應急指揮系統(tǒng)（平臺）建設展望

    應急指揮系統(tǒng)（平臺）建設應該根據(jù)應急業(yè)務特點及發(fā)展規(guī)律做總體合理規(guī)劃，分層分模塊實施，逐步推進建設，模塊交付。

    在政府信息化建設中，就一直強調(diào)“整體規(guī)劃、分步實施”的原則。政府應急指揮聯(lián)動系統(tǒng)建設作為一個時間長、范圍廣、應用復雜的大工程，必然也必須遵循這一原則。但就目前情況來看，由于之前沒有一個成功的參考，許多地方、部門對整個應急聯(lián)動系統(tǒng)究竟要建設成什么樣子并沒有一個很清晰的認識，在建設過程中也只能想到哪里做到哪里。對他們來說，需要明確的是，采取怎樣的規(guī)劃以及怎樣的步驟來完成才能事半功倍。

    1. 總體規(guī)劃

    首先要考慮到應急指揮的應用環(huán)境，它是需要能應對極端情況的系統(tǒng)，也就是說在重大事件（重大自然災害）發(fā)生后也能夠正常工作，或者說能迅速恢復功能，同時它也應該能做到平戰(zhàn)結(jié)合。其次要考慮承載各類業(yè)務需求，如數(shù)字集群、視頻會議、電話會議、各類視頻健康圖像的接入、各部門各類數(shù)據(jù)容災備份、衛(wèi)星鏈路的平滑接入等等都是應急系統(tǒng)的核心業(yè)務。另外，還要考慮如何保障這些業(yè)務在各種情況的穩(wěn)定運行。

    2. 分層分模塊實施

    所謂分層分模塊實施，是考慮到系統(tǒng)建設有周期、資金投入、技術能力等多方面的因素，在建設模式上逐步分層建設，特別是在基礎部件系統(tǒng)上更要結(jié)合應急指揮的業(yè)務特點，綜合考慮各類技術要素。例如：

    傳輸網(wǎng)——現(xiàn)有電子政務網(wǎng)能否滿足應急業(yè)務的需求？多種鏈路備份技術如何部署實施？業(yè)務帶寬如何規(guī)劃？

    傳輸網(wǎng)絡安全——應急平臺的安全威脅如何評估？全網(wǎng)安全如何規(guī)劃？
存儲系統(tǒng)——流媒體數(shù)據(jù)和應用業(yè)務數(shù)據(jù)如何統(tǒng)一存儲？如何為各委辦局提供統(tǒng)一的容災保護？

    系統(tǒng)運行維護——龐大復雜的應急平臺如何統(tǒng)一管理？如何降低運維成本？如何降低對使用人員的技術門檻？

    綜合應用系統(tǒng)建設——用戶與專家特別關心其中的應急預案或應急應用軟件建設與規(guī)劃。而經(jīng)過這幾年相關應用建設與發(fā)展我們也可以看到：預案是根據(jù)具體事件來確立的；預案更多是行政方法和處理流程（預案不能過度的認為是聯(lián)動軟件）；預案將會持續(xù)增長與優(yōu)化（組織優(yōu)化，流程優(yōu)化）；應急指揮系統(tǒng)是協(xié)助人實現(xiàn)預案的；應急聯(lián)動應用軟件是應急指揮經(jīng)驗的IT總結(jié)，也需要通過實踐，結(jié)合組織體制、運行機制、法制基礎的發(fā)展與完善不斷總結(jié)優(yōu)化；先基礎后應用，基礎應用先行，智能應用逐步完善。

    由于應急IT系統(tǒng)涉及的技術廣度和復雜性，在現(xiàn)行的操作模式下，我們看到的絕大多數(shù)應急平臺的建設，對于硬件平臺該怎么規(guī)劃、怎么建設、怎么運行管理缺乏必要的系統(tǒng)性思考和設計，而更多的是以傳統(tǒng)的松散集成模式，拼湊而成。典型的觀點是標準系統(tǒng)堆砌在一起就可以了，更重要的是軟件部分。這其實是很大的一個問題，也是之所以出現(xiàn)上文中提到的尷尬場面的癥結(jié)。實際上真正能有效投入使用的應急平臺，絕不應該是標準視頻會議、標準監(jiān)控、標準服務器等等的一個堆砌，而應該是按照層次架構、按照業(yè)務特征的要求，有序的加以耦合的?？陀^的講，應急指揮最需要的是一個帶有整合性的硬件平臺方案。惟其如此，整個系統(tǒng)才能氣血通暢、有效運行。解決之道，就是按照本文中提到的四層模式，來搭建標準、融合、開放、智能的統(tǒng)一平臺。