案源：
　　2010年8月26日“以案說(shuō)法”版《是耕地還是建設(shè)用地》
　　作者觀點(diǎn)：
　　甲公司非法占用某縣一宗“征而未供”的耕地建房。執(zhí)法人員在認(rèn)定該宗地的地類(lèi)時(shí)，不應(yīng)按現(xiàn)狀圖定為建設(shè)用地，而應(yīng)依原地類(lèi)確定為耕地。
　　各方觀點(diǎn)：
　　四川省雅安市國(guó)土資源局 田雅春：該宗地已完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批手續(xù)，說(shuō)明行政許可行為已經(jīng)完成，即該宗地的用途已從農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，所有權(quán)類(lèi)型已從集體所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有，性質(zhì)已發(fā)生了根本性的改變，故應(yīng)按建設(shè)用地予以查處。
　　陜西省商洛市國(guó)土資源局 竇義博：本案的關(guān)鍵在于甲公司占地的具體時(shí)間。文中只寫(xiě)明2008年農(nóng)地轉(zhuǎn)用，2009年發(fā)現(xiàn)占地，但沒(méi)有交代甲公司實(shí)施占地行為的時(shí)間，無(wú)法判斷占地行為發(fā)生在轉(zhuǎn)用前還是轉(zhuǎn)用后。如果占地行為發(fā)生在農(nóng)地轉(zhuǎn)用前，則仍應(yīng)按占用耕地對(duì)待。
　　江蘇省阜寧縣國(guó)土資源局 劉其軍 李翠寧：土地用途認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)土資源部制定的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》進(jìn)行。為了保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，雖然該宗地已經(jīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，但甲公司使用該宗地理應(yīng)按照耕地處理，并按占用耕地負(fù)擔(dān)用地成本。故本案中，應(yīng)以現(xiàn)狀認(rèn)定地類(lèi)。
　　江西省上饒市國(guó)土資源局 王?。杭热辉撟诘匾艳k理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，應(yīng)該是屬于建設(shè)用地。但在本案中，甲公司非法占地時(shí)，并不知道該地塊已辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，在主觀上仍屬于占用耕地，故應(yīng)按耕地處理。
　　浙江省衢州市國(guó)土資源局柯城分局 王燕忠：該宗地已經(jīng)完成了農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)對(duì)該宗耕地進(jìn)行了土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償，不再是集體土地，而是國(guó)有土地。在認(rèn)定國(guó)有土地的前提下，因?yàn)橐呀?jīng)完成了農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，說(shuō)明已經(jīng)落實(shí)了補(bǔ)充耕地工作，按照“占一補(bǔ)一”原則，并不違背用途管制制度，且農(nóng)轉(zhuǎn)用審批本身就是批準(zhǔn)該耕地已經(jīng)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的合法文件。另外，正常的用地程序從農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收到具體建設(shè)項(xiàng)目供地之間存在一個(gè)時(shí)間差，不能因此形成土地暫時(shí)未供用就否認(rèn)建設(shè)用地的既成事實(shí)。該宗地應(yīng)認(rèn)定為國(guó)有建設(shè)用地。
　　浙江省溫州市國(guó)土資源局　陳矯?。骸稗r(nóng)轉(zhuǎn)用”就是因建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，將原土地利用總體規(guī)劃確定為農(nóng)用地的土地批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。因此，辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”后的土地為建設(shè)用地。征收土地則是將集體所有的土地征收為國(guó)有。甲公司非法占用的土地已辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”和征收手續(xù)，所以，涉案的土地應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)有建設(shè)用地。對(duì)甲公司的違法行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土地管理法》第七十六條規(guī)定，認(rèn)定其符合土地利用總體規(guī)劃，責(zé)令其退還非法占用的土地，并依法作出沒(méi)收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。
　　山西省陽(yáng)城縣國(guó)土資源局 趙云雷：土地變更調(diào)查是一種資源調(diào)查，主要是查清各類(lèi)土地的面積、權(quán)屬、分布和利用等狀況。按照《2008年度全國(guó)土地變更調(diào)查實(shí)施方案》，對(duì)于“批而未用”的土地，“按照審批用途確定地類(lèi)”。但按照《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后由市、縣人民政府組織實(shí)施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。也就是說(shuō)，只有經(jīng)過(guò)供地程序，才能算完成征收土地的審批。而本案并沒(méi)有經(jīng)過(guò)供地程序，所以并非“批而未用”，也就不能按上述方案進(jìn)行變更。
　　《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》規(guī)定，土地地類(lèi)、面積應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（變更調(diào)查）和勘測(cè)定界成果為準(zhǔn)。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，建設(shè)用地報(bào)批材料中土地利用現(xiàn)狀圖與勘測(cè)定界圖確定的地類(lèi)不一致的，市、縣國(guó)土資源部門(mén)要以集體所有權(quán)登記冊(cè)內(nèi)容為準(zhǔn)，對(duì)地類(lèi)情況作出專(zhuān)門(mén)說(shuō)明。這些規(guī)定說(shuō)明，在供地之前，只能按擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。故應(yīng)按非法占地期間的土地現(xiàn)狀認(rèn)定為耕地。
　　專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)：
　　本刊特約顧問(wèn) 侯福志：按照《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)用地審批按照邏輯順序包括預(yù)審、轉(zhuǎn)用、征收、供地四個(gè)環(huán)節(jié)。其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用又稱(chēng)為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是指按照土地利用總體規(guī)劃和《土地管理法》規(guī)定的審批權(quán)限獲得批準(zhǔn)后，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為?！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。該條的第二、第三和第四款同時(shí)規(guī)定了不同級(jí)別的審批權(quán)限。由此可見(jiàn)，對(duì)耕地是否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批為依據(jù)，只要農(nóng)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為了建設(shè)用地，土地地類(lèi)就發(fā)生了變化。至于供地環(huán)節(jié)，它解決落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目，并不涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的問(wèn)題，因此，未供地本身并不代表耕地沒(méi)有轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
　　值得注意的是，依法行政是行政機(jī)關(guān)必須秉持的原則，處罰違法用地也不例外。國(guó)土資源管理部門(mén)不能因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地重要，就不顧事實(shí)任意將建設(shè)用地認(rèn)定為耕地，這種做法對(duì)管理相對(duì)人來(lái)說(shuō)并不公平，也不符合依法行政的原則。