各地購買民辦園服務有哪些探索

  政府購買民辦園服務，是指政府向有資質(zhì)的民辦幼兒園購買學前教育服務，并根據(jù)民辦幼兒園提供服務的數(shù)量和質(zhì)量進行評估付費。這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共學前教育服務的方式，其目的在于“引導和支持民辦園提供普惠性服務”，從而最終解決“入園難”問題。

  政府購買服務在我國的歷史并不長，且前期的探索多集中在社區(qū)服務、社會養(yǎng)老、扶貧開發(fā)、路政管理等方面，在教育領域的探索與嘗試相對較少。在西方的政府購買服務中，常見的購買方式包括直接購買與間接購買、競爭性購買與非競爭性購買?！皣畻l”頒布后，為了創(chuàng)新學前教育的公共服務方式，不少地方政府進行了多方位的探索，出現(xiàn)了一些不同的經(jīng)驗。

  直接購買——公用經(jīng)費補貼

  所謂直接購買，是指政府用現(xiàn)金或代幣券的方式向民辦園購買服務，這是一種最常見、使用頻率最高的購買服務方式，也是狹義的政府購買服務的首選策略。如上海市規(guī)定，在發(fā)展較快、公辦幼兒園暫時沒有布點的新興小區(qū)，政府選擇優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園以公辦園同等收費的方式接收劃定區(qū)域內(nèi)的兒童，政府則給予每生每年2000元的補貼。

  鄭州市的做法是給予民辦園一定比例的生均公用經(jīng)費，即對那些依法設立、達到辦園質(zhì)量標準的民辦幼兒園，按其招生人數(shù)及上年度屬地公辦幼兒園生均公用經(jīng)費標準，由縣區(qū)政府財政按比例補貼。在福建廈門，生均公用經(jīng)費的撥付方式則與民辦園自身的等級與收費掛鉤，寧波北侖區(qū)生均經(jīng)費的補助方式也與民辦園自身的等級掛鉤。

  與直接補助民辦園生均公用經(jīng)費不同，南京市采取的是幼兒助學券的方式。根據(jù)公辦園保育費每月200-220元的標準測算，南京市初定每名學前幼兒每學年發(fā)放2000元助學券，外來務工人員子女享受同城待遇。但南京市采取的政府助學券既資助公辦園，又資助具有資格的民辦園、集體園、部門園，且助學券的發(fā)放對象為家長而非幼兒園。

  間接購買——減免租金

  所謂間接購買，是指政府采用非現(xiàn)金或代幣券的方式購買教育服務，常見的間接購買方式有減免租金、派駐公辦教師、教師工資、社保經(jīng)費等，這是廣義政府購買服務的一種重要途徑。在北京的委托辦園模式中，主要采取的便是減免房租的方式。在上海的購買民辦園地段生學位政策中，也實行按民辦園接收地段生比例進行不同比例的房租減免。而在寧波的鄞州區(qū)和北侖區(qū)，則大多實行派駐公辦教師、教師工資、社保經(jīng)費等間接購買方式。

  非競爭性購買——以獎代補

  競爭性購買強調(diào)兩個關鍵要素：一是公開招投標；二是建立在不同主體契約關系之上的購買程序和購買合同。而非競爭性購買不能同時滿足以上兩個條件，尤其是第二個條件。在地方性經(jīng)驗中，非競爭性購買多表現(xiàn)為以獎代補這一廣義政府購買服務的方式。如上海市規(guī)定，幼兒園所招收的地段生如果比例為30%，則享受23%的房租減免優(yōu)惠，如果地段生達到40%，房租實行全免。廈門的政策則規(guī)定，民辦園分為一級、二級、三級和基本合格四個等級。民辦幼兒園每晉升一個等級，政府會給予財政獎勵10萬元。

  在寧波鄞州區(qū)，不僅進行考核獎勵，還實施建設獎勵。如文件規(guī)定，民辦幼兒園建設一次性投資在300萬以上的，區(qū)財政一次性給予10%的補助。凡由個人投資舉辦的省二級以上民辦園，按評估方案進行考核，對考核良好（80分-90分）、優(yōu)秀（90分以上）的分別給予3萬元/年、5萬元/年的獎勵，但其資金必須用于幼兒園房租等日常經(jīng)費的開支。而寧波市北侖區(qū)則規(guī)定：新建、改建的民辦園、村集體、企業(yè)園達到省二級以上辦園水平，按實際招生規(guī)模一次性給予每班4萬元的獎勵。

   當前民辦園服務購買中存在哪些問題

  以上的案例表明，政府購買民辦園服務大多在經(jīng)濟相對發(fā)達的城市進行，有的已經(jīng)付諸實施，有的還處于計劃階段。這些經(jīng)驗中，有的更多關注投入公平，有的直面“入園難”。這些地方性探索所表現(xiàn)出來的對中央政策的積極響應，對解決事關百姓民生問題的高度重視和負責任的態(tài)度，值得其他地方政府學習與借鑒。但是，綜觀這些地方性經(jīng)驗，還有一些問題值得重視：

  零星探索多，系統(tǒng)設計少。政府購買服務作為一種創(chuàng)新公共管理的方式，是一項包括誰來購買、購買什么、如何購買等基本要素的系統(tǒng)性工程，需要從制度層面進行系統(tǒng)規(guī)劃與設計?！皣畻l”頒布后，地方政府的探索多為經(jīng)驗性探索，缺少對地區(qū)性政府購買學前教育服務體系的系統(tǒng)性思考，如政策目標、實施過程、監(jiān)督機制、政策后效等。有些地方只是出臺一些文件，有的地方文件的出臺缺少論證，有的地方未加試點、未進行風險預警便全面鋪開，隨意性較大。

  直接補貼多，競爭性購買少。在大多數(shù)地方政府的探索實踐中，不管是現(xiàn)金購買、教育券支付，還是減免租金，大多為直接補貼的方式，民辦園可以輕而易舉地獲得政府補貼，且補貼的數(shù)量與其教育質(zhì)量、規(guī)范管理、師資結構關聯(lián)度不大。這些地方的政府只是將資金投到公辦園布點相對不足地區(qū)的民辦園，而較少設計一些激勵性的措施來引導民辦園通過競爭性努力獲得政府資助。

  支持性政策多，約束性監(jiān)督少。為了解決迫在眉睫的“入園難”問題，各地開始嘗試的政府購買服務對民辦園的支持性大于約束性。政府對接受購買服務的民辦園的要求一般為兩點：一是區(qū)域分布，即民辦園位于公辦園布點不足的地方；二是收費限制，即接受政府購買服務的民辦園必須實行政府限定價，或與當?shù)毓k園持平，或與民辦園自身的等級掛鉤。除此之外，政府較少地約束民辦園自身的教育質(zhì)量、管理水平、教師結構等事關學前教育質(zhì)量的核心要素，對幼兒園的財務運行狀況、教師收入待遇保障、教育教學投入等也缺少監(jiān)控機制。

  單一政策多，組合政策少。在諸多的地方性探索中，除寧波的購買服務比較多元、采取的是組合政策外（如既補助大多數(shù)地方的生均公用經(jīng)費，也補助建設經(jīng)費、教師工資、社會保險、教師培訓經(jīng)費等），其他地方大多為單一性政策，要么補助生均公用經(jīng)費，要么重在減免租金，很少考慮到購買教師待遇、社會保險等。

  投入資金多，效益監(jiān)控少。雖然絕大多數(shù)地區(qū)的政府購買服務正處于探索中，還未見政策的實施后效，但從大多數(shù)地方公布的政策文本看，政府較多關注資金投入，較少涉及資金投入后的社會效益監(jiān)控與效益評價。個別地方政府的購買服務行為甚至帶有儀式化色彩，意在為政府增加象征資本和政治知名度，而較少考慮政策的實施效益和老百姓的現(xiàn)實滿意度。在這樣的政策設計中，政府購買服務僅僅具有意識形態(tài)上的優(yōu)越性，它往往看上去很美，但并不會產(chǎn)生實實在在的社會效益。

  政府如何科學購買民辦園服務

  各地在政府購買民辦園服務中暴露出來的問題并非不可化解。圍繞著化解“入園難”、推動民辦園提供普惠性服務這一核心目標，各地政府的購買服務探索可以相互借鑒，取長補短，從制度的源頭開始抓起，引入競爭性、約束性機制，多措并舉，實現(xiàn)公共資金的效益最大化。

  進行系統(tǒng)的制度設計

  政府購買服務作為一項創(chuàng)新性政策，從不同的角度考驗著政府的政治智慧和行政能力，無論是政策目標的設定、政策過程的展開，還是政策實施后效的監(jiān)督與考核，都是如此，這就需要政府在設計這一政策制度時要全方位、多角度，從西方的多年實踐中獲取給養(yǎng)，從政府在其他領域的公共治理經(jīng)驗中吸取教訓。只有系統(tǒng)化的政府購買服務制度設計好了，政府購買服務中涉及的諸如購買主體資格、購買內(nèi)容、購買對象、資金來源、購買規(guī)程、合同管理和監(jiān)督、評估等也就迎刃而解了。

  目前，我國對政府購買服務作出規(guī)定的最高法律為2002年頒布的《政府采購法》，但其中的很多條文并不完全適合政府購買學前教育服務，因此，政府在進行制度設計的同時，還需完善相關法律法規(guī)的設計，推動政府購買服務的規(guī)范化、制度化。

  建立競爭性、約束性機制

  政府購買服務存在著多種方式，包括直接購買與間接購買、競爭性購買與非競爭性購買。同時，依據(jù)社會組織與政府的關系和購買過程是否具有競爭性，購買方式又劃分為三大類型：依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和獨立關系競爭性購買。在我國當下的學前教育公共服務方式創(chuàng)新中，地方政府的探索多集中在直接補貼、減免租金、提供教育券方面，競爭性購買方式嚴重不足。在公共管理領域，政府購買服務往往需要通過招投標的競爭來達成，民辦園并非具備條件即可獲得政府補貼，而是要經(jīng)過競爭篩選的淘汰機制。

  同樣，通過競爭獲取資助資格的民辦園也需要不斷的提升自己的教育品質(zhì)，接受政府機構或第三方的動態(tài)監(jiān)管。在我國當下的地方實踐中，政府的監(jiān)控性措施明顯不足，除了對民辦園有一定的資質(zhì)認定與準入外，最重要的要對其提供的服務質(zhì)量、服務水平進行監(jiān)控，隨時提供監(jiān)管意見，保證其始終處于合法、合規(guī)、優(yōu)質(zhì)的辦學方向上。在政府購買民辦園服務的過程中，尤其要強調(diào)財務審計，保障政府的公共資金安全，既防止被民辦園自身挪作他用，又規(guī)約政府官員與民辦園之間的暗箱操作和尋租舞弊。

  多措并舉，實現(xiàn)公共資金使用效益最大化

  政府購買服務不是一個象征性政策，更不是一種儀式化行為，它直面“入園難”，直指民辦園的普惠性服務。要實現(xiàn)這一政策目標，單一措施是不夠的，“千人一面”也是不可行的，只有采用“組合拳”才能化解事關民生和社會穩(wěn)定的復雜問題。在多措并舉上，尤其要強化政策引導，硬件、軟件同時關注，競爭性購買與直接補貼同時進行。

  在發(fā)展學前教育上，我國各級政府的資金并不充盈，如何使有限的資金發(fā)揮最大的社會效益，這是政府在政策設計時必須要慎重思考的大事。只有把每一分錢都用在最關鍵、最需要的地方，才能真正實現(xiàn)公共資金的使用效益，發(fā)揮政府購買教育服務這一政策工具的優(yōu)勢，滿足社會公眾多元的、個性化的、可選擇的學前教育需求。

  （作者為南京師范大學學前教育政策研究中心主任）