長江大橋綜合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)分局課題組

隨著我國市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和國際經(jīng)濟全球化進程加快，多元化的經(jīng)濟結構逐漸增進，稅收管理的對象數(shù)量急劇增加，稅源差異性在進一步擴大，這些都對稅源管理提出了新的挑戰(zhàn)，稅源管理進入了前所未有的需要尋求突破的新階段，稅源專業(yè)化管理成為適應當前稅收環(huán)境的優(yōu)先選項，而稅源專業(yè)化管理模式優(yōu)化選擇又是稅源管理創(chuàng)新的優(yōu)先課題。

一、稅源專業(yè)化管理理論動力分析

（一）稅收性質(zhì)稟賦的源動力

稅收稟賦是政治制度期許的資金需要，即稅收法律框架下的政府財政收入的聚集。稅源是稅收之本，稅源的管理只能在平滑的社會運行中得到廣泛認同才能有效實施，同時，必須與微觀主體的行為事實契合，而以稅源專業(yè)化路徑正滿足稅收稟賦的需求。另，在市場經(jīng)濟體制下，稅務管理主體對平等權利的訴求和維權意識的覺醒，使稅源專業(yè)化成為降低管理成本、增進政治資源，從而實現(xiàn)有效管理的前提條件。

（二）經(jīng)濟發(fā)展趨勢的外推力

不同階段的稅源管理方式都必須與當前經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)相適應，秉承著時代的特征。中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，巨大的市場受到全球各類微觀主體的青睞，中國的市場逐步國際化、開放化，市場的參與者多元化、跨區(qū)化、連鎖化，這些都挑戰(zhàn)現(xiàn)有的稅源管理秩序，當前的稅源管理模式已然不能與現(xiàn)實的國內(nèi)、國際經(jīng)濟環(huán)境匹配。只有選擇稅源專業(yè)化管理才能高效感知各類微觀主體稅源的脈動，才能融入國際稅收協(xié)調(diào)發(fā)展圖景。

（三）稅收有限資源的內(nèi)需力

中國稅源管理模式一直圍繞稅收管理員與納稅人直接對應的路徑演進，稅收資源配置也立足于該模式艱難地適應。隨著政府職能的轉變和效率的追求，行政資源包括物質(zhì)與人力資源追加的空間在壓縮，有限的稅收資源在舊有的稅源管理模式下逐漸捉襟見肘。而管理對象、管理的社會環(huán)境的變化，又需要稅收資源的不斷擴充，周而復始形成稅源管理質(zhì)量和效率的瓶頸，倒逼機制促使稅源管理模式的蛻變和創(chuàng)新，新的公共管理學興起為創(chuàng)新提供理論視野，以精細化、科學化分工為主要特征的專業(yè)化管理必將掙脫有限的稅收資源約束。

（四）管理理念發(fā)展的思想力

新公共管理學、柔性的執(zhí)法理念給稅源管理帶來新的理念和研究視角，為稅源專業(yè)化管理提供理論依據(jù)和實踐借鑒，其理論的特征借鑒意義在于：以納稅人為導向，奉行納稅人主體權益維護的覺醒，改變稅務機關與納稅人的傳統(tǒng)關系，重新定位其各自職能關系——該關系可類比“企業(yè)管理、管理人員”與“顧客”的關系；重視效率的追求，更加重視稅收活動的產(chǎn)出和結果、效率和質(zhì)量；注重績效的測定和評估，主張放松嚴格的行政規(guī)制，而實行嚴明的績效目標控制。

二、稅源專業(yè)化管理目標相機抉擇

（一）形式目標

1、專業(yè)化要使復雜稅收事項簡單化。稅源管理既屬于行政管理范疇，又屬于經(jīng)濟管理行為，有的涉及國際經(jīng)濟法律，如何將復雜稅收事項簡單化是稅源管理的首選目標。復雜稅收事項簡單化適應人類了解探索知識的規(guī)律，有利于單個行為人信息和知識的增進，易于管理者操作、快速感知，進而將眾多管理者感知整合轉換形成完整的稅源管理成果。

2、專業(yè)化要使稅收工作過程流程化。稅收工作過程流程化是將簡單化的稅務事項按照業(yè)務內(nèi)容、環(huán)節(jié)、職責、風險等連接而成的工作流，即將復雜稅收事項的分解為若干節(jié)點，若干節(jié)點的順暢完成形成稅源管理成果。稅收工作過程流程化便于內(nèi)部質(zhì)量控制、職責明晰歸責、執(zhí)法風險化解。

3、專業(yè)化要使同類稅收業(yè)務批量化。同類稅收業(yè)務批量化處理產(chǎn)生規(guī)?；б妫磁炕亩愂諛I(yè)務處理培養(yǎng)稅收業(yè)務熟練的業(yè)務能手，快速感知業(yè)務內(nèi)涵和改進的方向，提高整體稅源管理工作效率。

（二）評價目標

1、專業(yè)化要使資源比較優(yōu)勢最大化。以精細化、科學化分工為主要特征的稅源專業(yè)化管理解決有限稅收資源瓶頸是其創(chuàng)新的預期，資源比較優(yōu)勢最大化是評價稅源管理模式創(chuàng)新的目標和現(xiàn)實的需要，在稅源專業(yè)化管理過程中，序時評價該目標，改進、完善管理內(nèi)容和形式。

2、專業(yè)化要使稅收業(yè)務風險最低化。以風險為導向是稅源專業(yè)化管理的主要內(nèi)容，稅收業(yè)務風險包括納稅風險、行政風險，要通過稅源管理節(jié)點的設置、人員配置等降低納稅人的納稅風險，同時，通過節(jié)點控制以化解稅收執(zhí)法風險，以達稅收業(yè)務風險最低化，而這是保護廣大稅務干部和維護納稅人權益的雙贏選擇和優(yōu)選評價目標。

3、專業(yè)化要使稅收工作效率最高化。效率是稅收基本原則之一，稅收工作效率最高化是稅源專業(yè)化管理的至高要求之一，稅源專業(yè)化管理分工是管理藝術和技巧，關系稅收工作效率高低，關系改革創(chuàng)新的成敗。評價稅收工作效率重點在分工的設計和運行監(jiān)控，稅源專業(yè)化管理只有使稅收工作效率最高化才達到改革創(chuàng)新的預期目標。

四、稅源專業(yè)化管理模式優(yōu)化選擇

（一）重點稅源精細化管理，突出技術性，強化日常監(jiān)控

1、稅源分類。重點稅源根據(jù)稅源的規(guī)模和結構確定，并參考地域性差異和人力資源狀況。一般情況下，分為單個稅源規(guī)模和行業(yè)稅源規(guī)模，單個稅源規(guī)模即單個納稅人對地區(qū)稅收貢獻度大，將這類納稅人集中管理，并配備優(yōu)質(zhì)的稅收資源，以抓住工作的中心，提高稅收征管的效率。單個稅源規(guī)模的納稅人數(shù)量應“少而精”，充分考慮納稅人的稅收集中度，可將納稅人數(shù)量（不含個體納稅人）的5%、稅收貢獻度40%的重點納稅人進行集中管理。行業(yè)稅源規(guī)模即某行業(yè)對地區(qū)稅收貢獻度大，將重點行業(yè)實行集中管理，不但有利于稅源的重點管理，也有利于探索行業(yè)稅收管理經(jīng)驗，規(guī)范整個行業(yè)的稅收遵從行為。行業(yè)稅源規(guī)模同樣應考慮行業(yè)的稅收集中度，可將稅收貢獻度20%的某個行業(yè)重點納稅人進行集中管理。

2、機構設置。重點稅源管理機構可分為單個稅源規(guī)模專業(yè)局和行業(yè)稅源規(guī)模專業(yè)局。在地域上，應只設一個單個稅源規(guī)模專業(yè)局，側重設立一至二個行業(yè)稅源專業(yè)局。在機構的職能上，選擇“單一功能型”即“審計型”，主要負責重點稅源的稅收風險管理和稅收審計，將一般性的稅收業(yè)務由納稅服務專業(yè)局處理。

3、專業(yè)分工。重點稅源專業(yè)局側重重點稅源的信息采集，其是稅收管理之源，設立信息采集專業(yè)人員，深入企業(yè)了解其生產(chǎn)經(jīng)營狀況、發(fā)展趨勢、生產(chǎn)經(jīng)營流程、風險控制環(huán)節(jié)等；其次個性分析，在信息充分掌握的基礎上進行風險分析；最后是稅收趨勢研判，重點稅源發(fā)展態(tài)勢影響稅收整體的趨勢變化，這是強調(diào)重點稅源管理的現(xiàn)實基礎，更是稅收決策者決策依據(jù)。

4、資源配置。重點稅源在稅收管理中的地位，決定著稅收資源配置，因此，稅收的資源應向其傾斜，特別是人力資源的高配，應將責任心強、稅收業(yè)務好的人才配置到重點稅源專業(yè)局。

（二）一般稅源科學化管理，突出評析性，強化納稅評估

1、稅源分類。一般稅源是重點稅源分類后的稅源，具有數(shù)量規(guī)模效益，表現(xiàn)為納稅人數(shù)量多，稅收整體規(guī)模也較大，在同類中生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、特性、稅收風險具有一定的趨同性，同時，其統(tǒng)計分析樣本量較大，因此，在一級分類后，對一般稅源應進行次級分類，即按行業(yè)再分類管理，以突出行業(yè)評析，強化納稅評估，歸納、發(fā)現(xiàn)、總結行業(yè)管理經(jīng)驗和規(guī)律。

2、機構設置。設立一般稅源專業(yè)局，在地域上，設立一至二個一般稅源專業(yè)局，不宜過多的按行政地域設置，即使設置兩個一般稅源專業(yè)局，也應按行業(yè)進行分別設置。在機構內(nèi)部設立若干個行業(yè)管理機構，行業(yè)管理機構中設立信息采集、行業(yè)分析、趨勢研判等專業(yè)組，以納稅評估為管理手段，提高管理效率，提高納稅遵從。

3、專業(yè)分工。一般稅源專業(yè)局專業(yè)分工為信息采集、行業(yè)分析、趨勢研判。其中信息采集主要是典型性行業(yè)稅收信息采集整理，因一般稅源納稅人數(shù)量多，全部準確采集困難，可按工作安排和業(yè)務需求，確定一定數(shù)量作為分析研究的樣本，最后在一定的時間跨度內(nèi)逐步全部采集并更新；在行業(yè)稅收信息樣本的基礎上，開展稅收分析及納稅評估，歸納、發(fā)現(xiàn)、總結行業(yè)管理經(jīng)驗和規(guī)律；最后是行業(yè)的趨勢研判，總結未來行業(yè)的稅收發(fā)展形勢及演變路徑，以采取同步適應的管理方式和手段。

4、資源配置。一般稅源專業(yè)局的資源配置應考慮資源的平衡，在人力資源上，適當配置一些高素質(zhì)的稅務干部，并安置在納稅評估、稅收分析的崗位等專業(yè)技能性強的崗位。

（三）零散稅源社會化管理，突出合作性，強化協(xié)稅護稅

1、稅源分類。零散稅源主要指個體及零散的稅收，表現(xiàn)為稅收規(guī)模小，納稅人數(shù)量雖然多，但零散且變化頻繁，稅收征管成本高，稅收遵從度弱。如個體工商戶、臨商開票等，將該類納稅人集中管理，充分利用區(qū)域政府協(xié)稅護稅，降低管理成本。

2、機構設置。設置零散稅源專業(yè)局，可按行政區(qū)劃內(nèi)設若干管理機構，具體業(yè)務由內(nèi)設若干管理機構處理，零散稅源專業(yè)局機關主要進行業(yè)務指導、人員培訓、業(yè)績考核及稅收協(xié)調(diào)等。

3、專業(yè)分工。零散稅源專業(yè)局業(yè)務可劃分為稅款核定、征管巡查、協(xié)稅護稅。稅款核定根據(jù)個體稅收核定管理辦法分為：核定申請、典型調(diào)查、核定擬定、集體評議、核定公開、核定下達等；征管巡查主要是按期對轄區(qū)范圍內(nèi)的個體經(jīng)營戶進行現(xiàn)場核實和調(diào)查；協(xié)稅護稅內(nèi)容為稅務機關與區(qū)域政府人員統(tǒng)一進行稅收業(yè)務處理，具體是指導、協(xié)調(diào)稅護稅人員從事稅收一般性事務，但稅收強制、處罰等重要事項由稅務機關處理。

4、資源配置。在人力資源的配置上，選派協(xié)調(diào)能力強、責任心強的稅務干部充實到零散稅源專業(yè)局，稅務干部數(shù)量上宜“少、精”，借力區(qū)域政府協(xié)稅護稅人員，充實零散稅收征管力量。

（四）納稅服務集中化管理，突出服務性，強化服務質(zhì)量

1、業(yè)務歸類。稅收業(yè)務可分為一般性稅收事務、技術性稅收業(yè)務。為提高稅源專業(yè)局的工作效率及質(zhì)量，將稅務一般性的事務由專門機構進行日常處理，主要內(nèi)容為：納稅申報、稅款征收、備案受理、業(yè)務申請、發(fā)票發(fā)售、納稅服務等。

2、機構設置。依管理區(qū)域范圍，遵循便利納稅人原則，可按區(qū)域設置納稅服務專業(yè)局，也可設置一個納稅服務專業(yè)局，內(nèi)設若干納稅服務處或廳。納稅服務處或廳布置格局及業(yè)務流程可參考銀行業(yè)業(yè)務大廳，設立導稅區(qū)、辦稅區(qū)、咨詢區(qū)、自助區(qū)，實行取號等候，以維持業(yè)務辦理秩序。

3、專業(yè)分工。納稅服務專業(yè)局主要職責內(nèi)容為事務辦理、納稅服務、服務評價。事務辦理具體為納稅人辦理各類涉稅事項，包括納稅申報、稅款征收、受理申請等；納稅服務指開展各類納稅咨詢、政策輔導等；服務評價則對納稅服務的監(jiān)督、檢查、考核及評價，對內(nèi)督促稅務干部提高納稅服務水平和質(zhì)量，對外調(diào)查納稅人納稅服務需求、意見。

4、資源配置。在硬件設施上高規(guī)格，營造良好的辦稅環(huán)境和氛圍；在軟件設施上實行無障礙辦稅，確保辦稅通暢；在人力資源配置方面，選派工作上細心、態(tài)度上熱心、情緒上耐心人員充實辦稅一線，以提高納稅服務水平，樹立稅務良好形象，構建和諧的稅企關系。

五、稅源專業(yè)化管理實踐問題關注

（一）稅源專業(yè)化管理制度與稅收管理員制度矛盾

稅源專業(yè)化管理制度打破稅源區(qū)域?qū)傩裕炊愒吹囊?guī)模、行業(yè)、稅種、存續(xù)時間、居民屬性、交易形態(tài)類特征進行分類，進而采用管理分工，提高稅源管理效率，強調(diào)稅收管理人員對同質(zhì)稅源的專業(yè)管理，而稅收管理員制度稅源管理按稅源地域?qū)傩赃M行區(qū)域稅源管理，強調(diào)稅收管理人員對區(qū)域稅源管理職責，兩種稅源管理制度中稅收管理人員較色定位、職責劃分、風險承擔發(fā)生顛覆性改變。

解決兩種稅源管理制度中稅收管理員的角色轉換關系改革創(chuàng)新成敗，其關鍵所在是管戶向管事轉變，管戶向管事轉變重在管何事、如何管。在稅源專業(yè)化管理制度下，稅收管理員應該管理已進行科學分工的稅務事項，即對事（稅務事項）不對人（納稅人）；如何管？稅收管理員職責是辦理涉稅事務、采集涉稅信息、科學分析、職業(yè)判斷、管理改進。

稅源專業(yè)化管理制度要求稅收管理員由管戶向管事轉變，但不是完全否定稅收管理員制度，我們應繼承其精華。如重點稅源管理可以保留其戶管制度，但管戶與管事相結合，管戶的內(nèi)容則重點是了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，據(jù)此科學分析，進而趨勢研判，改進管理措施。

（二）稅源專業(yè)化管理制度與稅收行政管理制度矛盾

稅源專業(yè)化管理制度要求稅收工作的流程化，強調(diào)過程順暢，側重效率優(yōu)先，而稅收行政管理制度要求稅收工作的行政化，強調(diào)決策執(zhí)行，側重級別優(yōu)先，如果不能妥善處理兩者之間的矛盾，稅收行政管理制度容易阻斷稅收工作流程，造成稅收工作流斷鏈，影響稅源管理效率。

為保障稅源專業(yè)化管理制度的有效實施，稅收行政管理制度應進行相應的改革，理論上，扁平化的稅收行政管理制度才能完全適應稅源專業(yè)化管理制度，扁平化的稅收行政管理制度中，行政性的層級較少，可以最大程度上減少對業(yè)務流程的阻斷。

（三）稅源專業(yè)化管理制度與納稅服務制度矛盾

從納稅人角度分析，原稅源專業(yè)化管理制度納稅服務主要是“一對一”服務，即一個納稅人對應一個稅收管理員，歷史成然已久，而稅源專業(yè)化管理制度改變其模式，由一個機構統(tǒng)一實施，實行“一對多”的服務模式，納稅人一時無法適應。

因此，稅源專業(yè)化管理制度必須實行納稅服務傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉型，從“被服務”向提供服務渠道轉變，如提供現(xiàn)代化的網(wǎng)絡辦事服務、完善稅務網(wǎng)站、設置“稅收QQ”、網(wǎng)絡信箱等等，以信息技術手段提高高質(zhì)量、快速度的納稅服務。

（四）稅源專業(yè)化管理制度與政府區(qū)域、利益分割矛盾

稅源的區(qū)域?qū)傩耘c稅源同質(zhì)性的專業(yè)管理不可避免存在差異和矛盾，地方政府對稅源的區(qū)域?qū)傩源嬖谄?，而稅源專業(yè)化管理則摒棄稅源的區(qū)域?qū)傩?，重視對同類稅源管理的偏好，效率最大化的稅源專業(yè)化管理無法完全滿足地方政府的需要，不同級次的政府部門利益導向相反，二者之間的矛盾也可能影響稅源專業(yè)化管理衍生路徑。

稅源專業(yè)化管理應爭取地方政府的支持和理解，對稅源的區(qū)域定性權上收至市級稅務機關，嚴格按照管理規(guī)定確定稅收區(qū)域?qū)傩浴Ｍ瑫r，積極提供信息服務，確保地方政府利益，杜絕地方政府稅收利益的外溢。

課題組組長：朱建忠

調(diào)研組成員：樂  甫、吳  斌

執(zhí)  筆  人：許志新