改革土地使用制度推動城鎮(zhèn)住房發(fā)展

3gzylon 2011-09-19

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　　城鎮(zhèn)住房用地政策的形成和發(fā)展，是我國土地使用制度改革發(fā)展的產(chǎn)物，更是土地與住房、財稅、金融、社會保障等多項制度變革和政策相互作用的結(jié)果，既與住房制度改革和房地產(chǎn)市場的發(fā)展趨勢相一致，也與市場化改革的基本取向相協(xié)調(diào)，并隨著相關(guān)領(lǐng)域的改革協(xié)同推進(jìn)而不斷發(fā)展完善。

　　一、我國住房用地制度、相關(guān)政策和管理現(xiàn)狀

　　我國城鎮(zhèn)住房用地制度與政策是伴隨著土地使用制度改革而逐步形成的，一方面，土地使用權(quán)的物權(quán)化為住房商品化奠定了基礎(chǔ)，土地配置的市場化為住房商品化和社會化創(chuàng)造了條件，有力推動了住房制度的改革。另一方面，土地配置的市場化促進(jìn)了公開、公平、公正和競爭有序的市場環(huán)境逐步形成，為城市建設(shè)和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展提供了資金支持，滿足了改善城鎮(zhèn)居民住房條件的需要，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的繁榮和健康發(fā)展。近年來，還通過實施土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、價格、布局和節(jié)奏的調(diào)控政策，土地使用制度逐漸成為參與房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要手段。

　　（一）以用途管制為核心的總量控制制度

　　著眼于人多地少的基本國情，立足于最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗，在總結(jié)上個世紀(jì)90年代初房地產(chǎn)過熱經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確立了土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確定階段性規(guī)劃目標(biāo)，控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，并通過土地利用年度計劃控制新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和節(jié)奏。

　?。ǘ┮约薪y(tǒng)一管理為模式的土地供應(yīng)制度

　　1．確立了土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理制度。將同一城市范圍內(nèi)的新增和存量建設(shè)用地均納入市、縣政府統(tǒng)一管理的供應(yīng)渠道，扭轉(zhuǎn)了過去多頭分散供地導(dǎo)致交易秩序混亂的局面。

　　2．編制和公布土地供應(yīng)計劃。市、縣人民政府根據(jù)市場供求狀況編制年度土地供應(yīng)計劃，特別是強(qiáng)調(diào)要編制住房供地計劃，以供應(yīng)引導(dǎo)需求，確保經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、棚戶區(qū)改造和中小套型普通商品用地占當(dāng)?shù)刈》坑玫毓┑赜媱澋谋壤坏陀?0％。

　　3．探索、建立土地儲備制度豐富調(diào)控手段。借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立土地收購儲備制度，按照法定程序?qū)⑹栈亍⑹召?、?yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備，通過前期開發(fā)，實行統(tǒng)一“凈地”供應(yīng)，為調(diào)控土地市場，促進(jìn)節(jié)約集約用地提供了重要的制度保障。

　　4．實行“有保有壓、區(qū)別對待”的差別化供地政策。發(fā)布《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先滿足普通商品住房建設(shè)合理發(fā)展的用地需求，控制高檔商品住房的土地供應(yīng)，停止別墅類用地供應(yīng)，控制大宗住房用地供應(yīng)。在大力推進(jìn)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地的同時，堅持對保障性住房用地實行劃撥供地政策，支持在普通商品住房中配建經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租房和公共租賃住房的政策。

　?。ㄈ┮怨_、公平、公正為原則的土地市場交易制度

　　1．建設(shè)統(tǒng)一的土地有形市場。規(guī)范一、二級市場土地交易行為，降低了市場交易成本，健全了市場秩序。

　　2．完善交易方式。構(gòu)建公開、公平、公正和競爭有序的市場環(huán)境，全面推行經(jīng)營性房地產(chǎn)用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌公開出讓制度，顯化了價格信號，使市場機(jī)制特別是競爭機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮。

　　3．建立健全信息公開制度，大力推進(jìn)誠信體系建設(shè)。逐步形成了以公開供地計劃、公開土地出讓公告、公開土地出讓和劃撥結(jié)果、公開土地開發(fā)利用信息，以及公開違法違規(guī)用地查處結(jié)果為主要內(nèi)容的信息公開制度，接受社會對房地產(chǎn)用地從供應(yīng)到開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。

　?。ㄋ模┮源龠M(jìn)集約節(jié)約利用為目標(biāo)的全程監(jiān)管制度

　　通過強(qiáng)化從土地供應(yīng)到開發(fā)利用的全程監(jiān)管，促進(jìn)集約節(jié)約用地，增加房地產(chǎn)用地的有效供應(yīng)。

　　1．構(gòu)建分層次、到宗地的實時監(jiān)測系統(tǒng)。構(gòu)建覆蓋全國的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，基本實現(xiàn)按宗地、分層級實時監(jiān)測監(jiān)管的目標(biāo)，加強(qiáng)對土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、價格、時序等的監(jiān)測分析和信息發(fā)布，強(qiáng)化土地供應(yīng)政策執(zhí)行的監(jiān)管。

　　2．規(guī)范土地出讓合同管理，建立房地產(chǎn)用地開竣工申報制度。在土地出讓合同中限定了土地使用條件、開發(fā)利用強(qiáng)度，規(guī)定土地出讓價款的繳納時間及方式，明確開竣工時間及具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格對違法違約行為的處理規(guī)定。建立房地產(chǎn)用地開竣工申報制度。對不執(zhí)行申報制度的，予以公示并限制其至少在一年內(nèi)不得參加土地購置活動。

　　3．嚴(yán)格處置閑置房地產(chǎn)用地，打擊囤地炒地行為。采取繳納閑置費(fèi)、改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備和無償收回等途徑，及時處置閑置土地。同時，積極與金融監(jiān)管部門協(xié)作，對圈地不建等閑置土地的企業(yè)限制其直接間接融資。嚴(yán)厲打擊通過超出自身開發(fā)經(jīng)營能力大量購置土地，伺機(jī)高價轉(zhuǎn)讓或通過資本運(yùn)營等手段變現(xiàn)等囤地、炒地行為。

　?。ㄎ澹┮砸?guī)范資金管理為抓手的配套政策體系

　　1．完善土地出讓收支管理，實現(xiàn)“取之于民，用之于民”。明確土地出讓收入范圍，加強(qiáng)出讓價款征收管理，保障土地出讓收入及時足額征繳入庫；實行“收支兩條線”管理，完善預(yù)算編制，明確規(guī)定土地出讓收入主要用于安排保障民生資金。

　　2．嚴(yán)格土地儲備資金管理，規(guī)范政府行為。制定《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》，規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)申請貸款的行為，明確申請抵押貸款的條件，限定貸款規(guī)模及貸款的使用管理方式。

　　3．強(qiáng)化新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收支管理。明確新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的征收范圍，確定征收等別、征收標(biāo)準(zhǔn)和分成管理方式，加強(qiáng)征收管理，改進(jìn)和完善有關(guān)資金使用管理。

　　4．加強(qiáng)融資管理，降低金融風(fēng)險。對未能滿足土地出讓合同中有關(guān)開發(fā)面積或投資強(qiáng)度約定的房地產(chǎn)項目，及有不良記錄的土地儲備機(jī)構(gòu)，要求金融機(jī)構(gòu)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，合理確定貸款期限，從嚴(yán)控制延期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。

　　二、“十一五”期間住房用地供應(yīng)的基本態(tài)勢和成效

　　“十一五”期間，計劃經(jīng)濟(jì)體制下長期普遍存在的全局性住房短缺局面得以根本扭轉(zhuǎn)，住房、財稅、金融、土地、社會保障等多項制度和政策密切配合和相互作用功不可沒，其中，土地政策發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

　?。ㄒ唬┗緦崿F(xiàn)住房用地供需總體平衡

　　“十一五”期間，全國住房用地供應(yīng)量34.86萬公頃，占土地供應(yīng)總量24.1%，年均住房用地供應(yīng)6.97萬公頃，比“十五”期間年均供應(yīng)增加了37.3%。其中，商品住房用地供應(yīng)30.3萬公頃，占住房用地總量的86.9%。分年看，各年份住房用地供應(yīng)基本保持增長態(tài)勢，并在房地產(chǎn)市場升溫的2007、2009和2010年增長尤為迅速。2008年部分城市因金融危機(jī)影響房地產(chǎn)市場變化頻現(xiàn)土地流拍、流標(biāo)，住房用地供應(yīng)量同比雖略有下降（4.2％），但其用地量仍高于2006年同期水平。

　　簡單計算，“十一五”期間供應(yīng)的46.96萬公頃房地產(chǎn)開發(fā)用地（相當(dāng)于商品房用地）按平均容積率1.5計算，可建商品房面積約70.44億平方米，大于同期房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（單位）累計房屋新開工面積；供應(yīng)的34.86萬公頃住房用地（其中，商品住房用地30.3萬公頃）住房用地按平均容積率1.5計算，可建住房面積約52.29億平方米（其中，商品住房45.45億平方米），都大于同期累計商品房竣工、銷售面積。

　　土地供應(yīng)保障了住房的有效供應(yīng)。“十一五”期間，人均住房建筑面積由27.1平方米提高到30平方米，已基本實現(xiàn)2010年的小康目標(biāo)，若按1.5的容積率和30平方米人均住房面積計算，已供住房用地可滿足1.74億新增城鎮(zhèn)人口的住房需要，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該期近7000萬的城鎮(zhèn)人口增加數(shù)。住房自有率已經(jīng)達(dá)到89％，已經(jīng)達(dá)到和超過部分發(fā)達(dá)國家水平。

　?。ǘ┍Ｕ闲宰》坑玫刂鹉暝黾?，占比穩(wěn)中有升

　　2006-2010年保障性住房（僅指經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房）用地供應(yīng)總計為5.42萬公頃，占住房用地供應(yīng)總量的15.0％。2010年中央明確提出建設(shè)580萬套保障性安居工程，各地加大了土地供應(yīng)力度，經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房實際供地16292.75公頃，如果考慮棚戶區(qū)改造中的保障性住房用地，實際供應(yīng)保障性住房用地25142.4公頃，占當(dāng)年住房用地供應(yīng)量的19.9％，占比明顯提高。保障性住房用地供應(yīng)量呈逐年增加的趨勢。

　　同時，各級國土資源部門嚴(yán)格落實中央宏觀調(diào)控要求，對低密度、大套型住宅限制供地，2006年以來每年占住宅用地總量的比例均未超過0.5％。在2007年以來報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地中，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和中低價位、中小戶型普通商品房用地占住宅用地總量的比例保持在80％左右。修訂國有建設(shè)用地出讓合同和國有建設(shè)用地劃撥決定書，在合同中明確約定90/70等套型結(jié)構(gòu)和比例。

　?。ㄈ┚S護(hù)國家權(quán)益并推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程

　　國有土地有償使用充分維護(hù)了國家所有者權(quán)益，“招拍掛”制度的推行進(jìn)一步顯化了土地資產(chǎn)，土地出讓收入納入財政，實行收支兩條線管理，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要的資金來源，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從支出方向看，長期堅持的保障性住房無償劃撥供地等補(bǔ)貼性政策，還間接起到轉(zhuǎn)移支付、調(diào)節(jié)收入分配的作用。2006-2010年，全國土地出讓收入累計近7萬億元，絕大部分用于征地拆遷補(bǔ)償、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、保障性住房建設(shè)和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)等公共事業(yè)，確保“取之于民、用之于民”。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元，國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出26975.79億元，支出比例達(dá)92.7％。

　?。ㄋ模┨岣吡朔康禺a(chǎn)用地節(jié)約集約利用水平

　　市場化配置程度的不斷提高，加上合同履約監(jiān)管、閑置土地等違法違規(guī)用地查處等配套政策措施的約束，經(jīng)濟(jì)杠桿對土地節(jié)約集約的促進(jìn)作用日益顯現(xiàn)。據(jù)對土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)抽樣統(tǒng)計分析，目前房地產(chǎn)開發(fā)用地的平均出讓容積率超過2.01。近幾年，房地產(chǎn)用地中盤活存量土地的比例雖略有下降，但仍維持在30-50%的較高水平。經(jīng)過多輪清理處置，目前全國閑置房地產(chǎn)用地已不足1萬公頃，與2004年相比下降了60%以上。

　?。ㄎ澹┰鰪?qiáng)了政府把握市場適時調(diào)控的能力

　　構(gòu)建了覆蓋全國的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，目前已基本實現(xiàn)按宗地、分層級實時監(jiān)測監(jiān)管的目標(biāo)，逐步建立了覆蓋105個重點城市的地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，一些省份還實現(xiàn)了全區(qū)域覆蓋，把握土地市場運(yùn)行態(tài)勢的能力進(jìn)一步提高；建立信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺，及時發(fā)布土地供應(yīng)計劃、公告、結(jié)果和價格變化、違法用地查處結(jié)果等信息，推進(jìn)信息公開，消除信息不對稱，積極引導(dǎo)市場預(yù)期和社會輿論；政府適時調(diào)控保障能力不斷增強(qiáng)，全國2420個市、縣已建立了土地儲備機(jī)構(gòu)，2009年末儲備土地面積為22.09萬公頃，可用于2-3年房地產(chǎn)用地調(diào)控量。

　　三、完善住房用地供應(yīng)制度，確保保障性安居工程建設(shè)

　?。ㄒ唬┲萍s保障性安居工程用地供應(yīng)的因素

　　中央加大了保障性安居工程的推進(jìn)速度，并在 “十二五”規(guī)劃中把城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性指標(biāo)，但受制于資源稟賦和體制機(jī)制，當(dāng)前還存在一些影響住房用地供應(yīng)的因素。

　　1. 保障性安居工程的政策目標(biāo)需要進(jìn)一步明確。目前國家住房保障體系和住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)基本明確，但各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，需要保障對象存在差異，住房保障的標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不一致，急需要結(jié)合實際，進(jìn)一步明確各地保障性安居工程的政策目標(biāo)，合理確定保障對象和標(biāo)準(zhǔn)。

　　2. 供地計劃和建設(shè)計劃不夠銜接。從近兩年情況看，住房供地計劃是自下而上的編制的，編制、公布工作一般在3-4月份完成。而保障性安居工程建設(shè)任務(wù)實行的是自上而下的模式，中央確定的保障性安居工程任務(wù)分解到市、縣需要一定時間，如去年580萬套保障性安居工程建設(shè)計劃在5月才分解下達(dá)到地方，市縣建設(shè)任務(wù)和項目確定滯后，致使土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)難以與之銜接。

　　3．地方資金配套難，影響建設(shè)項目及時落地。為保證保障性安居工程建設(shè)，供地計劃確定后要及時落實到地塊，提前做好土地征收報批和拆遷等前期工作，保障項目用地。但因配套資金難，影響項目及時落地。從2010年保障性安居工程建設(shè)情況看，雖然中央下?lián)芰搜a(bǔ)助資金，但撥付到市、縣的時間較晚，且多數(shù)地方資金配套落實遲緩，影響了項目用地。

　　4．保障性安居工程項目違法用地問題時有發(fā)生。受制于項目資金配套不及時，項目前期安置拆遷工作遲緩。一旦資金到位，由于時間緊、趕工期，往往在用地手續(xù)不完善的情況下邊拆遷、邊動工，用地不合法，也易引發(fā)糾紛。

　　5．項目設(shè)置和選址影響了保障性安居工程的實際效果。一些地方設(shè)置項目過于偏重經(jīng)濟(jì)適用房，解決廉租房過分強(qiáng)調(diào)實物配租，新建住房用地選址位置較為偏遠(yuǎn)，交通、教育、醫(yī)療、商業(yè)等配套設(shè)施不完善，使得住房困難家庭雖有了住房，但又面臨生活成本上升，就業(yè)困難等問題，政策效果不能充分凸顯。

　　6．保障性安居工程政策監(jiān)管缺位。一是在規(guī)劃、建設(shè)、施工等方面監(jiān)管不到位，保障性安居工程建設(shè)和銷售環(huán)節(jié)改變土地用途的現(xiàn)象屢禁不止，擅自將用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷≌踔潦莿e墅用地，隨意調(diào)整保障房性質(zhì)，甚至以商品房名義對外銷售；二是建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象時有發(fā)生。在保障性安居工程規(guī)劃設(shè)計和施工建設(shè)上對標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)不嚴(yán)，形成超標(biāo)準(zhǔn)、大戶型保障住宅，個別戶型的建筑面積高達(dá)250多平方米；三是保障性住房分配不公和失當(dāng)。公權(quán)力運(yùn)用不公，使本應(yīng)由低收入家庭享有的公共福利被其他群體占有。由于收入、住房等條件審核難，分配失當(dāng)現(xiàn)象時有發(fā)生。還出現(xiàn)將保障房出租、出售等。引發(fā)社會矛盾，擾亂房地產(chǎn)市場秩序。

　　（二）完善保障性安居工程用地措施

　　積極采用有效措施，明確對保障性安居工程用地實行應(yīng)保盡保，優(yōu)先供應(yīng)，督促各地落實住房供地計劃，主動加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)利用監(jiān)管，確保保障性安居工程項目順利落地。

　　1．強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)編制保障性安居工程用地計劃。依據(jù)保障性安居工程建設(shè)目標(biāo)，立足于不同城市的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)特點和所處的發(fā)展階段，從人均居住面積、套型結(jié)構(gòu)等控制指標(biāo)入手，按照循序漸進(jìn)、梯度發(fā)展的原則，加快編制保障性安居工程建設(shè)規(guī)劃，并分解落實到市、縣。據(jù)此，編制年度保障性安居工程用地計劃，對用地總量、結(jié)構(gòu)、區(qū)域分布進(jìn)行科學(xué)安排，對涉及新增建設(shè)用地的，在計劃中單列，并落實到具體地塊。

　　2．加強(qiáng)督促檢查，切實保證保障性安居工程用地及時落地。一是對落實國家1000萬套保障性安居工程建設(shè)用地實行責(zé)任制，由各地國土資源主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)全責(zé)；二是將保障性安居工程用地落實情況作為土地督察機(jī)構(gòu)督導(dǎo)的重點，確保各項建設(shè)任務(wù)落實；三是督促各地對保障性安居工程的用地實行應(yīng)保盡保，妥善處理好項目開工前的用地問題，確保項目及時開工。

　　3．主動溝通協(xié)調(diào)，加快各項建設(shè)項目開工建設(shè)。各地國土資源管理部門主動與住房建設(shè)等部門溝通協(xié)調(diào)，依據(jù)保障性安居工程任務(wù)、合理住房需求和房價狀況，確定供地總量、布局和規(guī)劃建設(shè)條件，將工程建設(shè)任務(wù)切實落實到具體地塊，建立住房建設(shè)項目行政審批快速通道，提高行政辦事效率。

　　4．實施土地利用動態(tài)監(jiān)管，確保已供建設(shè)用地形成有效供給。一是強(qiáng)化保障性安居工程用地全程監(jiān)管，確保用地的各項政策措施落到實處，保證土地的有效供給；二是加強(qiáng)土地市場的信息公開，采取多種方式和渠道向社會公布保障性安居工程用地供應(yīng)計劃、已供土地的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布和開發(fā)建設(shè)進(jìn)展?fàn)顩r等，增強(qiáng)透明度，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，穩(wěn)定市場心理預(yù)期，促進(jìn)市場理性發(fā)展；三是適時開展土地市場的動態(tài)監(jiān)測分析，對保障性安居工程用地供應(yīng)計劃落實進(jìn)度較慢的重點城市，及時開展督促檢查，推進(jìn)計劃實施。

　　5．嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，堅決查處保障性安居工程用地中的違法違規(guī)行為。重點查處一批改變保障性安居工程土地用途或住房性質(zhì)的項目。凡以劃撥方式取得土地后申請改變用途的，任何部門不得批準(zhǔn)，其土地使用權(quán)必須收回；擅自改變的，要依法從嚴(yán)處理。保障性安居工程住房建成后申請改變住房性質(zhì)的，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法依紀(jì)追究相關(guān)部門和人員責(zé)任前，不得為其辦理任何土地手續(xù)；擅自改變并以商品住房銷售的，從嚴(yán)從重處罰，并禁止涉案企業(yè)、企業(yè)控股股東及控股股東新設(shè)立企業(yè)參加新的土地購置活動。對于查處的違法違規(guī)項目，要適時對社會曝光，增強(qiáng)對違法違規(guī)現(xiàn)象的震懾，維護(hù)土地市場的正常秩序。

　　（作者系國土資源部黨組成員、總規(guī)劃師）

　　來源：行政管理改革

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