實施扶貧開發(fā)新《綱要》的戰(zhàn)略支點探析

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011——2020）》（以下簡稱新《綱要》）的總體要求嚴格，目標任務具體明確，所動員的扶持力量廣泛，政策保障力度前所未有。但是，工作的著力點也很多，付諸實踐時局部利益、眼前利益、行業(yè)部門利益交織在一起。如果對于實施《新綱要》的戰(zhàn)略支點選擇不當，就不利于攻堅合力的形成甚至還會出現(xiàn)力量相互抵消的現(xiàn)象。在實施過程中以什么為戰(zhàn)略支點才能確保專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體” 形成合力協(xié)同作戰(zhàn)，并實現(xiàn)扶貧開發(fā)效益最大化？本文試圖就新一輪扶貧攻堅的這一現(xiàn)實要求進行粗淺的探討和分析。

一、    選擇構建戰(zhàn)略支點必須具備的前提條件

新《綱要》實施的戰(zhàn)略支點選擇與構建涉及到社會經(jīng)濟的諸多方面與利益，仁者見仁、智者見智在所難免。由于各自所處的角度不同，一般都習慣于站在自己的工作或者利益角度來考慮問題，往往容易犯形而上學的錯誤。如果沒有一個科學權威性的戰(zhàn)略支點人們通常都會以自我為中心來吸引其他力量，吸引不到其他力量就各自為戰(zhàn)。因此選擇構建戰(zhàn)略支點要站在能夠撬動新《綱要》扶貧攻堅全局的角度，這是對前提條件總的要求。對于戰(zhàn)略支點的選擇與構建必須同時具備以下三個前提條件。

戰(zhàn)略支點首先必須保證所有的扶持力量處于新一輪扶貧攻堅戰(zhàn)的動力臂這一邊。這一前提條件的實質(zhì)內(nèi)涵用社會科學來解釋和闡述很費周折，用自然科學的思維方式來解釋和闡述就比較簡單明了。把新一輪扶貧攻堅系統(tǒng)所有的力量簡單抽象為一個物理杠桿，貧困狀況與小康社會之間的距離為力臂，小康社會為作力點，貧困狀況為阻力點，無論是阻力還是動力都在整個力臂上，支點的選擇與確定是劃分阻力臂和動力臂的標志。毋庸置疑各種扶持力量都應該而且必須處于動力臂這一邊，盡管這是一個不言自明的道理，然而在實際操作中卻不盡然如此。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化，鞏固溫飽、脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距等等都是新一輪扶貧攻堅杠桿力臂上的一些節(jié)點，究竟以哪里為支點（也就是人們平常所說的工作平臺）才能確保“三位一體”的各種扶持力量最大限度地向扶貧攻堅系統(tǒng)有效釋放能量而不是汲取能量？盡管這個問題的答案要通過深入研究后才能得出，首先把它作為前提條件提出是要特別強調(diào)兩點：一是明確阻力臂上的各個節(jié)點應該是接受扶持的對象，而動力臂上的各個節(jié)點則是扶持力量的施予者；二是戰(zhàn)略決策時要把扶貧攻堅的目標任務作一個宏觀通盤考慮。

戰(zhàn)略支點必須處于目標要求與現(xiàn)實條件允許最省力的位置，是必須具備的第二個前提條件。古希臘科學家阿基米德有一句流傳千古的名言：“給我一個支點，就能撬起整個地球”！盡管阿基米德千古名言的實施條件不在現(xiàn)實允許范圍內(nèi)，但其深刻的哲理對于選擇構建戰(zhàn)略支點有著意味深長的啟迪——再大的阻力只要有現(xiàn)實可行的支點都可以被征服。通過杠桿原理我們知道——戰(zhàn)略支點越接近貧困狀況越省力，越遠離貧困狀況越費力；如果戰(zhàn)略支點與貧困狀況重合也就失去了新《綱要》的作用和意義。

戰(zhàn)略支點的實質(zhì)內(nèi)涵要能夠涵蓋新《綱要》的總體目標任務，其具體工作內(nèi)容的設計要和“三位一體”的扶持力量相匹配，是必須具備的第三個前提條件。如果戰(zhàn)略支點設計的具體工作內(nèi)容太難，就會導致扶貧對象接受不了，扶貧就會變成扶富，造成貧富懸殊的進一步加大。如果戰(zhàn)略支點所設計的具體工作內(nèi)容太簡單很容易，沒有一定的高度，也會導致扶貧對象得不到應有的扶持，不僅浪費扶貧資源而且也完不成新一輪扶貧攻堅的目標任務。

新《綱要》中“堅持扶貧開發(fā)與推進城鎮(zhèn)化、建設社會主義新農(nóng)村相結合”。如果把 “推進城鎮(zhèn)化”作為實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點其工作內(nèi)容難度太大，并且絕大多數(shù)貧困戶無法享受到相應的扶持，故不能作為戰(zhàn)略支點。如果把“社會主義新農(nóng)村建設”作為實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點，由于社會主義新農(nóng)村建設的概念太大，又加之在過去的實踐中往往只是注重了村集鎮(zhèn)的房屋建設，沒有把發(fā)展生產(chǎn)放在首位，盡管實質(zhì)內(nèi)容比較接近新《綱要》，但由于界定不清楚容易產(chǎn)生歧義和誤導，因此也不能作為戰(zhàn)略支點。專項扶貧和行業(yè)扶貧中的每一項具體內(nèi)容都不能統(tǒng)領和涵蓋新《綱要》的全部內(nèi)容。雖然“連片開發(fā)”在新《綱要》中隸屬于扶貧試點的范疇，但可以根據(jù)新一輪扶貧攻堅的客觀需要賦予相應的內(nèi)涵，作為戰(zhàn)略支點比較符合三個必要前提條件。

二、    戰(zhàn)備支點及其工作的機理

我們首先假定把“連片開發(fā)”作為新一輪扶貧攻堅的戰(zhàn)略支點，其核心實質(zhì)內(nèi)涵界定為：“推動貧困地區(qū)以農(nóng)業(yè)市場化為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設”。這個假定戰(zhàn)略支點是否成立，還要看其工作機理是否符合前面所述的三個必要前提條件。如果符合則假定成立，反之則不成立。具體地說就是把“三位一體”所有的力量都作用在“推動貧困地區(qū)以農(nóng)業(yè)市場化為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設”需要解決的一系列問題上，通過這一系列問題的解決，看新《綱要》所規(guī)定的各項目標任務是否都能圓滿的完成，如果能夠圓滿完成則“連片開發(fā)”就是所要選擇和構建的戰(zhàn)略支點，反之則不是。

“推動貧困地區(qū)以市場化為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設”包括了現(xiàn)代技術的投入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的改進、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)的市場化。圍繞這一主題就會衍生出一系列的豐富內(nèi)涵。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化的必然內(nèi)在要求會產(chǎn)生一系列的連鎖反應：首先必須促進土地要素的市場化，在強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權的前提下加速土地的流轉與交易，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營必然推動農(nóng)村勞動力的市場化，大量的農(nóng)村剩余勞動力必然進入二三產(chǎn)業(yè)并移居城鎮(zhèn)，他們的土地經(jīng)營權或者租賃、或者作價入股、或者出售給專業(yè)農(nóng)戶或者專門的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。隨著專業(yè)化水平的提高和規(guī)模的擴大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者必然會進入市場。市場迫使他們采用高新技術并且主動自愿聯(lián)合起來，以降低生產(chǎn)成本和交易成本來增強市場競爭能力，從而出現(xiàn)市場化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

市場化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設過程與新《綱要》主要任務和扶持力量的對接機理——農(nóng)業(yè)市場化的必然內(nèi)在要求首先是需要具有相同特色的農(nóng)業(yè)土地資源集中連片成規(guī)模的開發(fā)，原來的農(nóng)村必然分為兩部分進行建設：一部分是集中連片的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的開發(fā)建設，另外一部分是集中居住和二三產(chǎn)業(yè)集群的聚集地——鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設與開發(fā)。

集中連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的開發(fā)建設與新《綱要》主要任務的前六項對應，與專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧相對應的各種扶持力量相匹配對接。集中連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的開發(fā)建設就是要根據(jù)特色農(nóng)業(yè)資源的種類打破原來的界限進行統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)山、水、林、田、路的綜合治理，對于非專業(yè)農(nóng)戶在保證其土地收益權和自愿的前提下扶持搬遷到鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)或者城鎮(zhèn)居住生活。對于集中連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)進行土地整治、改造低產(chǎn)田、平整土地、加強田間道理建設，以提高農(nóng)業(yè)機械化水平和提高耕地質(zhì)量。加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的農(nóng)田水利建設，保證生產(chǎn)生活用水安全，保證生產(chǎn)生活用電設施的完善。整治后的土地在保證財產(chǎn)權仍然屬于原來農(nóng)民所有的前提下，鼓勵土地流轉向?qū)I(yè)化集約經(jīng)營方向發(fā)展。對于專業(yè)農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)實用技術培訓，對于轉移的農(nóng)業(yè)勞動力進行創(chuàng)業(yè)培訓和就業(yè)培訓，確保所有農(nóng)戶都有穩(wěn)定的收入來源。

集中連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的開發(fā)建設是新一輪扶貧攻堅的主陣地，是各種扶貧力量的著力點。國家的扶貧資金投入要圍繞攻堅主陣地這個中心，“三位一體”所有的扶貧項目規(guī)劃都要服從和服務這個中心，各級扶貧部門和貧困地區(qū)各級黨委政府的工作重心也要圍繞這個中心。發(fā)展生產(chǎn)是硬道理，只有具備了一定的發(fā)展基礎才能融入市場尋求更廣闊的發(fā)展空間，也只有具備了一定的發(fā)展基礎才能長期穩(wěn)定增加貧困農(nóng)民土地財產(chǎn)權的收益。要把集中連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)建設成為廣大貧困農(nóng)民實現(xiàn)小康的穩(wěn)固后方和脫貧致富的根據(jù)地。

集中連片開發(fā)注重專業(yè)農(nóng)戶的培植與建設，專業(yè)農(nóng)戶承擔著轉移農(nóng)戶的土地入股或者租賃經(jīng)營，承載著轉移農(nóng)戶的根基，承載著國家對轉移農(nóng)戶扶持的利益聯(lián)接。專業(yè)農(nóng)戶是市場化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的基本單元。要保證各類專業(yè)農(nóng)戶有一定的經(jīng)營規(guī)模，其收入水平設計要超過全國平均水平，大部分專業(yè)農(nóng)戶可進入中產(chǎn)階級行列。專業(yè)農(nóng)戶的數(shù)量控制在現(xiàn)有農(nóng)戶的十分之一左右，如果農(nóng)戶數(shù)量過多，就意味著農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平有問題，農(nóng)業(yè)競爭力不鞏固。如果這個目標能夠?qū)崿F(xiàn)，就要考慮非專業(yè)農(nóng)戶的分布和轉移問題。

集中居住和生活的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)建設與新《綱要》主要任務的后六項對應，這是新《綱要》“堅持扶貧開發(fā)與推進城鎮(zhèn)化、建設社會主義新農(nóng)村相結合”的地帶，是承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)非專業(yè)農(nóng)戶轉移分布的處所，是興辦二三產(chǎn)業(yè)的地方。行業(yè)扶貧要加大城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村的建設力度，盡可能的優(yōu)先為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)區(qū)的轉移農(nóng)戶提供廉租房、經(jīng)濟適用房，為他們營造創(chuàng)業(yè)的環(huán)境條件和提供就業(yè)的崗位。加強教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障、人口和計劃生育以及生態(tài)環(huán)境保護等社會公共服務的建設，為扶貧攻堅主陣地營造一個寬松的外部發(fā)展環(huán)境，是新一輪扶貧攻堅的第二戰(zhàn)場。

通過推動貧困地區(qū)以農(nóng)業(yè)市場化為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)量必然大幅度減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益顯著提高，專業(yè)農(nóng)戶進一步發(fā)展聯(lián)合成為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式并穩(wěn)固和完善，特色農(nóng)產(chǎn)品的核心競爭力形成，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得以實現(xiàn)。轉移農(nóng)戶的收入由二三產(chǎn)業(yè)的收入加上土地股金的財產(chǎn)性收益達到社會平均水平，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動農(nóng)戶的收入由工資性收入（指在新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織打工）加上土地股金的收益達到社會平均水平。老弱病殘的收入由社會保險金加上土地股金的收益達到不愁吃、不愁穿的生活水平。

隨著市場化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)，人們的生活水平將達到小康。交通等基礎公共設施的徹底完善，昔日制約貧困地區(qū)發(fā)展的窮山惡水將變成風景如畫的旅游資源，特色觀光農(nóng)業(yè)和休閑度假旅游自然形成。社會、經(jīng)濟、文化對外交往頻繁，現(xiàn)在的貧困地區(qū)通過新一輪扶貧攻堅就這樣融入到了全國的小康社會之中——到2020年全面小康社會實現(xiàn)。

通過對假定命題工作機理的闡述和分析，可以得出結論“連片開發(fā)”符合作為新《綱要》實施的戰(zhàn)略支點。連片才會有規(guī)模，有規(guī)模市場開發(fā)才有基礎，擁有市場才是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長期穩(wěn)固的前提。也只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能確保長期穩(wěn)定的脫貧致富，也只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)才能為大批量農(nóng)業(yè)人口轉移進入城鎮(zhèn)提供應有的支持與保障。

三、戰(zhàn)略支點的重要意義和作用

選擇和構建實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點，表象宏觀層面的重要意義和作用在本文的開頭進行了敘述；所選定的戰(zhàn)略支點，從現(xiàn)實層面還有其重要的意義和作用。實行連片開發(fā)，推動以市場化為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設是解決“三農(nóng)”問題的迫切需要，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位的客觀需要，是有效利用農(nóng)業(yè)資源為貧困群體長期穩(wěn)定增加收入來源渠道的必要措施，是到2020年實現(xiàn)全面小康社會扶貧攻堅的必然選擇。

越是貧窮的地方外出打工的就越多，貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)萎縮的趨勢。通過實地調(diào)查和在互聯(lián)網(wǎng)上搜索農(nóng)村人口分布變化的發(fā)展趨勢是：70后出生的人有一多半沒有在農(nóng)村種田和不會回到農(nóng)村種田，80后出生的人99%沒有在農(nóng)村種田和不會回到農(nóng)村種田，90后出生的人就更加沒有在農(nóng)村種田的了。大批農(nóng)村青壯年轉移到城鎮(zhèn)是不可逆轉的潮流，特別是“農(nóng)民工二代”們已經(jīng)成長起來，成為轉移的主體，他們長期飄流在外，又不愿意回家務農(nóng)，處于城市和農(nóng)村的邊緣。為了共享改革發(fā)展成果，推進農(nóng)業(yè)市場化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設可以為他們解除后顧之憂，可以增加他們轉移進入城鎮(zhèn)的資本和提高轉移質(zhì)量。所選定的戰(zhàn)略支點符合農(nóng)村人口分布變化的發(fā)展趨勢，對于社會的和諧與穩(wěn)定具有極其深遠的戰(zhàn)略意義。

目前中國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力平均年齡在50歲以上，“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象已成為困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實難題。隨著“打工潮”的出現(xiàn)并不斷壯大，大量農(nóng)村青壯年勞動力轉移，并離開傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留下大量老人打理自家的一畝三分地。“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象直接引發(fā)了三個問題：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進度時常受到影響；傳統(tǒng)精耕細作的生產(chǎn)方式逐漸被“懶人農(nóng)業(yè)”替代；農(nóng)民總體年齡偏高、知識水平有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術、新設備“推廣難”。面臨新的形勢，轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式刻不容緩，我們所選定的實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點正好破解這一社會現(xiàn)實難題。

從過去十年扶貧開發(fā)《綱要》實踐的經(jīng)驗來分析判斷，實施新《綱要》所選定的“連片開發(fā)”作為戰(zhàn)略支點不僅非常必要而且也非常必須。過去十年扶貧開發(fā)《綱要》實施的戰(zhàn)略是“一體兩翼”，即以“整村推進”為主體，也就是“整村推進”是過去十年扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略支點。過去的扶貧開發(fā)以專項扶貧為主，“三位一體”大扶貧格局沒有形成，社會保障體系還不健全，在這樣的宏觀背景下選擇“整村推進”作為戰(zhàn)略支點是正確的。通過整村推進聚集了大量的人力、物力和財力投入到扶貧開發(fā)的洪流中，取得了驕人的業(yè)績。如果沒有戰(zhàn)略支點，各方面的扶貧力量就沒有一個承載的主體，力量就會分散，甚至專項扶貧也會變?yōu)橐环N普惠制。盡管新《綱要》中仍然有“整村推進”，但實施的宏觀背景發(fā)生了改變，整村推進已經(jīng)不具備“三位一體”各方面扶貧力量的承載能力。根據(jù)各個方面的條件進行綜合權衡，新《綱要》實施的戰(zhàn)略支點只能選擇“連片開發(fā)”。

選擇和確定實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點，對于遏制形式主義、官僚主義、確保扶貧資金投放給扶貧對象具有權威性的強制作用和現(xiàn)實指導意義。國務院扶貧辦主任范小建在全國調(diào)研時發(fā)現(xiàn)：“很多地方，投入重點放在‘三邊’地帶，即城市周邊、公路兩邊、旅游點周邊。這些地方來的比較快，容易見成效，是‘吹糠見米’的事，甚至可能是反復投入。而在邊遠貧困的地方，不容易體現(xiàn)政績的地方，關注的少，投入不夠，若干年面貌依舊”。選擇和確定實施新《綱要》的戰(zhàn)略支點就可以有效防范范小建主任發(fā)現(xiàn)的這些問題再度重演。

所有國家扶貧開發(fā)工作重點縣都要根據(jù)各自的具體情況，選擇確定若干個集中連片貧困的重點開發(fā)區(qū)域，精心編制科學可行的符合新《綱要》總體戰(zhàn)略目標的扶貧開發(fā)規(guī)劃?！都羞B片貧困區(qū)域扶貧開發(fā)規(guī)劃》要進行可行性研究論證，并經(jīng)過權威機構的評估，然后再組織實施。國務院扶貧開發(fā)領導小組要制定科學嚴謹?shù)目己酥笜梭w系，把集中連片開發(fā)作為考核的主要內(nèi)容以便于強制推行。

             湖北省巴東縣扶貧辦：佘遠美

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