順德區(qū)征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪情況分析(2009.8.26)

昵稱6441213 2011-03-18

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順德區(qū)征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪情況分析(2009.8.26)

    2004年至2008年，順德區(qū)院立案查處征地拆遷領(lǐng)域的職務犯罪案件共20宗25人，占同期立案偵查職務犯罪案件總數(shù)的37%。其中2004年立案1宗1人，2005年立案4宗5人，2006年立案2宗2人，2007年立案4宗6人，2008年立案9宗11人。所立案件分別為貪污案19宗24人、玩忽職守案1宗1人。在貪污案件中，偵查終結(jié)認定涉案數(shù)額一萬元以上不滿五萬元的1宗1人，五萬元以上不滿十萬元的1宗1人，十萬元以上不滿五十萬元的3宗4人，五十萬以上不滿一百萬元的6宗8人，一百萬元以上的8宗10人。
    一、案件的主要特點
    （一）從犯罪主體來看，政府負責征地拆遷的工作人員及村（居）委會工作人員發(fā)案突出。上述被查處的25人中，鎮(zhèn)（街道）拆遷辦工作人員8人，占立案人數(shù)的32%，村（居）委會工作人員14人，占立案人數(shù)的56%，兩者合計占立案總數(shù)的88%。
    （二）從案件的表現(xiàn)形式來看，多是串案、窩案。拆遷辦的工作人員與村（居）委會的干部、工作人員或村（居）民等互相串通，內(nèi)外勾結(jié)，利用各自的職責和工作上的便利條件，分工合作，共同作案。如大良街道漕漁村征地拆遷窩串案中，拆遷辦工作人員何國球、楊銓榮、梁德松3人與村民內(nèi)外勾結(jié)貪污拆遷補償款；陳村鎮(zhèn)赤花居委征地拆遷系列案中，鎮(zhèn)拆遷辦工作人員阮偉財、梁鏡新等4人串通赤花社區(qū)居委會工作人員陳志強、盧旺球、黃勝波、黃燕珊等12人貪污拆遷補償款。
    （三）從作案手段來看，一般是虛構(gòu)或虛增征地拆遷補償資料，套取補償款。如虛構(gòu)房屋權(quán)屬人、地址等資料，虛構(gòu)拆遷補償項目，虛增拆遷補償面積等。如大良漕漁征地拆遷窩串案，涉案人員主要是通過虛構(gòu)、虛增拆遷戶房屋補償內(nèi)容騙取國家補償款；陳村赤花征地拆遷系列案，涉案人員通過制作虛假的房屋、花場拆遷補償項目資料，虛增蘭花種植棚及房屋的綠化，提高房屋內(nèi)外裝修補償標準、檔次等手段騙取政府征地補償款進行私分。
    （四）從作案次數(shù)來看，都是多次作案、重復作案。涉案人員作案手段簡單、直接，一次作案得手見無人發(fā)現(xiàn)就肆無忌憚。如赤花居委會主任陳志強參與作案10次，貪污金額共計495萬多元；大良拆遷辦工作人員何國球參與作案15次，涉案金額共121萬多元，個人分占35萬多元。
    （五）從涉案金額來看，多數(shù)案件貪污征地拆遷款數(shù)額巨大。上述貪污案19宗24人中，涉案金額50萬以上100萬元以下的6宗8人，占立案數(shù)的31.6%；100萬元以上的8宗10人，占立案數(shù)的42.1%。
    （六）從犯罪危害結(jié)果來看，都是影響惡劣、危害性大。如陳村赤花征地拆遷系列案，貪污房屋拆遷補償款達519萬多元，還通過虛構(gòu)房屋、廠房、花棚等拆遷項目的方式，侵占赤花資產(chǎn)管理辦公室及赤花社區(qū)股份社資金共計1969萬多元，影響非常惡劣。征地拆遷領(lǐng)域的職務犯罪,往往直接侵害人民群眾的切身利益,損害政府在人民心中的形象，激化社會矛盾。
    二、原因透視
    在征地拆遷領(lǐng)域出現(xiàn)職務犯罪存在多方面的原因，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
    （一）拆遷程序不規(guī)范，易滋生腐敗
目前，有關(guān)拆遷的立法滯后，沒有相關(guān)法律和規(guī)定規(guī)范拆遷程序，容易滋生腐敗，并引發(fā)犯罪。主要表現(xiàn)為：
    1．拆遷立法滯后，個人經(jīng)驗至上
    目前，適用于順德征地拆遷工作的規(guī)范主要是國務院《城市房屋拆遷管理條例》和《佛山市順德區(qū)城市房屋拆遷管理暫行規(guī)定》，這兩個規(guī)定只適用于在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋拆遷，國家仍未制定單行法規(guī)范集體土地范圍內(nèi)的征地拆遷工作，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《廣東省實施中華人民共和國土地管理法辦法》也只有零星規(guī)定。因此，在征地拆遷項目大多在集體土地上進行的情況下，拆遷工作沒有可依據(jù)的規(guī)范性文件，實際工作中多憑地區(qū)經(jīng)驗和習慣做法，很容易滋生腐敗。
    2．拆遷工作缺少規(guī)范指引，程序隨意
    目前，順德一些鎮(zhèn)（街）對征地拆遷工作尚沒有建立規(guī)范、有效的管理制度，沒有建立具體的操作規(guī)程和約束機制，全區(qū)范圍內(nèi)的拆遷工作尚缺少科學、統(tǒng)一的指引，在實踐工作中多是“邊走邊看，邊看邊學，邊學邊干”，拆遷工作隨意性較大。如在陳村赤花貪污、侵占系列案中，我們發(fā)現(xiàn)陳村鎮(zhèn)建辦拆遷科沒有制定具體的征地拆遷工作操作規(guī)程和約束機制，對丈量、評估、計價、補償協(xié)商和合同簽訂等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有明確的工作要求及工作規(guī)范，程序十分隨意，給虛構(gòu)拆遷資料提供了方便。
    3．拆遷工作暗箱化操作，透明度不夠
    當前，拆遷工作人員為了順利拆遷，避免拆遷過程中的“麻煩”，很多拆遷都是暗箱化操作，透明度不高。比如拆遷工作人員擔心將拆遷補償標準、補償方案等公布后，其他被拆遷人看到個別“釘子戶”獲得較為高額的補償而提出更高的補償要求，因而不愿意將拆遷信息公開，暗箱化的操作過程導致拆遷工作的腐敗行為出現(xiàn)。
    4．拆遷補償標準不一，拆遷人員易借機謀取私利
    由于對不同項目、不同裝修水平的拆遷項目的補償標準不一樣，而且很多項目中補償款允許有一定的上漲幅度，因而補償過程中的“可操作性”較強。如陳村鎮(zhèn)赤花社區(qū)拆遷的補償標準是1994年制定的，鑒于物價上漲等因素，拆遷過程中允許有一定幅度的上浮，這樣就導致制作拆遷補償資料和計價的人為操作空間很大，相關(guān)人員可以輕而易舉的虛增或虛構(gòu)補償項目和金額，借機謀取私利。
    5．拆遷補償款的發(fā)放不規(guī)范，補償資金難以安全到位
    一般情況下，拆遷補償款項不是直接發(fā)放到被拆遷戶的銀行帳戶中，而是先由區(qū)財政局撥到鎮(zhèn)財政所專戶，再由專戶撥到村（居）委會，最后由村（居）委會將補償金發(fā)放給被拆遷人，拆遷補償款流通環(huán)節(jié)多，而且由于補償標準未公開，拆遷款的數(shù)量、到賬時間都不準確，為有關(guān)人員非法挪用、侵占拆遷款提供了可能。
    6．拆遷補償資料固定、歸檔工作不規(guī)范，管理混亂
    對拆遷資料的固定及管理工作落后，虛構(gòu)行為十分方便并難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也沒有充分證據(jù)證實，使得犯罪分子容易得手。比如對被拆遷的房屋丈量調(diào)查時，沒有用拍照等方式固定被拆遷房屋的外觀、室內(nèi)裝修和附屬建筑等原貌，也沒有建立完善的拆遷工作檔案，一旦拆毀之后，拆遷補償資料的真實性就無法核實。如大良和陳村拆遷辦原來對拆遷資料都不是集中統(tǒng)一管理，而是由拆遷工作人員自行保管，己完成拆遷補償?shù)馁Y料也未及時歸檔，拆遷補償資料的真實性無法核實，為有關(guān)人員偽造拆遷補償資料大開方便之門。
    （二）拆遷機構(gòu)和人員管理制度落后，難以規(guī)范和約束拆遷工作人員依法行事
    拆遷工作是近年來城市化進程中出現(xiàn)的新事物，目前我區(qū)負責拆遷工作的機構(gòu)不規(guī)范，有些設(shè)有常設(shè)機構(gòu)，有些是政府設(shè)立的臨時機構(gòu)。拆遷工作人員組成復雜，有的是來自不同單位的公職人員，有的是臨時聘用人員，素質(zhì)參差不齊，管理存在一定的難度。同時，拆遷工作缺乏科學的決策機制，沒有回避制度，對工作人員也沒有科學的培訓、考評機制，難以約束拆遷工作人員依法行事。
    （三）相關(guān)部門之間沒有建立信息共享機制，易發(fā)生弄虛作假行為
    拆遷過程中，公安、國土和城建等部門之間沒有建立必要的信息共享機制，相關(guān)信息不準確，拆遷工作人員容易與被拆遷人相互勾結(jié)，弄虛作假，騙取補償款。比如死亡人口長期不銷戶，又如農(nóng)村部分房屋沒有房產(chǎn)證，很多拆遷戶在拆遷前臨時搭建建筑物、增大拆遷面積以獲得更多的補償款現(xiàn)象較為突出，拆遷工作人員往往利用這些漏洞與被拆遷戶勾結(jié)，明知為臨時搭建的建筑物也予以確權(quán)，從中騙取國家補償款。
    （四）拆遷工作中監(jiān)管缺位，腐敗行為應運而生
    拆遷工作是一項操作難度很大的工作，政府更多的在關(guān)注拆遷辦的工作成果，而忽略對其工作程序和工作人員的監(jiān)督，拆遷補償丈量、核價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督程序缺失，導致各種腐敗行為應運而生。如在大良漕漁征地拆遷窩串案中，對丈量復核數(shù)據(jù)、資料的真實性沒有落實審查監(jiān)督措施，沒有落實到具體人員進行審核，致使在復核計價時有較大的人為操作空間，經(jīng)辦人很容易與中間人串通謀取非法利益。又如陳村赤花征地拆遷系列案中，補償計價主要是由拆遷辦主任阮某負責，審核也是阮某，補償計價完全由阮一人操控。同時，拆遷補償評估、測算等具體操作具有一定技術(shù)性，客觀上給監(jiān)督帶來了難度。操作過程中多是聽匯報，看資料，缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督，加之拆遷完成后就無法查驗核實的特點，導致無法實現(xiàn)事后監(jiān)督。整個拆遷過程中，事前缺乏對機構(gòu)和人員的監(jiān)督，事中缺乏對工作程序的監(jiān)督，事后無法對工作內(nèi)容進行監(jiān)督，拆遷辦的權(quán)力幾乎在真空中運行，監(jiān)管嚴重缺位。
   （五）查處難度大，對相關(guān)違法違規(guī)行為打擊不力
    由于拆遷工作的暗箱化操作、不規(guī)范操作，社會監(jiān)督的觸角難以到達拆遷領(lǐng)域。而該領(lǐng)域的職務犯罪大多是窩案、串案，參與人員實行“利益均沾”原則，利益既得者往往在事前已經(jīng)建立攻守同盟，因此行為很難暴露，即使有人舉報，行為人之間也是相互“掩護”，加之參與涉及人員多，相關(guān)物證大多在拆遷完成后滅失，因而證據(jù)難收集，辦案機關(guān)查處難度大。
    三、對策及建議
    要減少征地拆遷領(lǐng)域的職務犯罪和違法違規(guī)行為，重在對相關(guān)制度進行完善，重在對相關(guān)人員進行教育、管理和監(jiān)督。
    （一）健全征地拆遷管理工作規(guī)范和流程
    1．制定征地拆遷管理細則
    應盡快制定和完善對全區(qū)拆遷管理工作的指導意見和監(jiān)督方法等一系列規(guī)范制度，制定征地拆遷管理細則，明確規(guī)范集體土地房屋拆遷管理工作，就集體土地征地拆遷工作的主管部門、職責、拆遷許可程序、拆遷人準入條件、拆遷工作的主要內(nèi)容及程序、拆遷補償和安置的基本方法、拆遷工作的法律責任等進行規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范征地拆遷工作程序，減少工作隨意性，明確工作階段劃分及具體要求，做到公開、公平、公正。明確拆遷工作人員的職責、權(quán)限和具體操作辦法，嚴格實行責任制度，使拆遷工作真正做到責權(quán)分明、程序規(guī)范。
    2．規(guī)范征地拆遷工作程序
    （1）大力推行拆遷安置陽光政策，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。增加征地拆遷工作的透明度，嚴格履行公示公告程序，預先公告征地拆遷工作的有關(guān)政策和程序，公布征地拆遷補償標準和補償安置方案，讓被拆遷人了解正當?shù)某绦蚝蜆藴?，公布監(jiān)督電話，實行透明行政，保證拆遷活動在陽光下進行。要暢通溝通渠道，多聽取群眾意見，鼓勵人民群眾對拆遷工作進行監(jiān)督，保證拆遷工作中的問題、隱患能被及時發(fā)現(xiàn)。
    （2）規(guī)范征地拆遷工作流程。第一，實行嚴格的審查制度。丈量人、計價人、審核人、審批人要認真核對審核和確定拆遷戶的戶數(shù)和拆遷補償款的金額，各負其責，防止錯誤發(fā)生；第二，確保拆遷資料的準確性。對征地拆遷建（構(gòu)）筑物及附屬設(shè)施的丈量、調(diào)查，必須由二名以上工作人員進行，丈量繪圖、數(shù)據(jù)資料要由不同人員實行二次丈量復核，計價、核價不能由同一人承擔，減少人為操作空間。經(jīng)辦人、復核人和拆遷戶必須在圖紙、資料上簽名確認，以確保拆遷補償數(shù)據(jù)、資料的真實性、準確性；第三，建立抽查制度和多重復核簽名制度。由專人定期或不定期抽查、審核征地拆遷資料的真實性、完整性和正確性，要求拆遷戶在每一個工作環(huán)節(jié)的資料文件中簽名確認，以杜絕弄虛作假現(xiàn)象。
    （3）建立拆遷檔案資料的收集、固定、備查制度。在公安、國土和城建等部門之間建立必要的信息共享機制，保證被拆遷戶的人口數(shù)量、被拆遷房產(chǎn)的權(quán)屬等相關(guān)信息的準確性，避免不法分子虛構(gòu)相關(guān)情況騙取拆遷款。同時，做好原始資料的固定工作，對于房屋、補償內(nèi)容等應采取錄像、拍照等方式予以固定。另外，要做好拆遷資料的備查制度，對于拆遷補償有關(guān)的房屋測繪圖、土地使用證、房產(chǎn)證、補償協(xié)議、補償公告等原始資料不能隨意涂改，由相關(guān)責任人員簽名后存檔，以備查驗和事后監(jiān)督。
   （二）加強對征地拆遷機構(gòu)和工作人員的管理
    為了便于監(jiān)管，應設(shè)置拆遷管理機構(gòu)，建立相對穩(wěn)定的拆遷隊伍。第一，在各鎮(zhèn)（街）建立職責明確的拆遷管理機構(gòu)，并對丈量、復核、計價、審核、抽查、補償?shù)拳h(huán)節(jié)的工作職責進行明確規(guī)定，落實崗位職責；第二，把好拆遷工作人員的審查關(guān)、聘用關(guān)，并加強對拆遷工作人員進行法律法規(guī)教育和業(yè)務知識培訓；第三，定期進行崗位內(nèi)部輪換，加強內(nèi)部監(jiān)督，同時加強思想政治教育、職業(yè)道德教育和廉政法制教育，增強其廉潔自律的意識，提高拆遷工作人員的法制觀念和依法辦事的水平；第四，建立拆遷人員回避制度，對與拆遷工作存在利害關(guān)系，可能影響拆遷工作公正開展的工作人員，應主動提出回避或由其主管領(lǐng)導責成回避。
    （三）完善拆遷補償標準和補償款發(fā)放管理
    1．制定公平合理的補償方式與標準。征地拆遷補償政策的核心是補償標準，應根據(jù)當前社會發(fā)展的狀況，及時修訂拆遷補償方案，細化補償評估計價標準，同時，補償方案應盡可能地征求群眾意見，通過溝通達成共識，合情合理地按照實際情況規(guī)定各種標的物的補償標準，并應有明顯的參照標準，使補償計價不但便于執(zhí)行，而且可以減少自由操作空間，提高補償標準的可操作性和確定性，確保補償公平。
    2．規(guī)范拆遷補償款的發(fā)放管理工作。建立區(qū)級財政統(tǒng)一管理征地拆遷補償款制度，嚴控資金流向。統(tǒng)一規(guī)范補償款的撥付，實行“拆付分離”制，將補償款由銀行專戶直接劃撥給被拆遷人，取消居委會等中間環(huán)節(jié)，避免任何單位或個人從中截留，確保拆遷補償款項安全、及時直接發(fā)放給被拆遷戶。
    （四）建立健全對征地拆遷工作的監(jiān)督制約機制
　　一是要強化內(nèi)部監(jiān)督制約，嚴格把關(guān)審核環(huán)節(jié)。對關(guān)鍵崗位要加強權(quán)力分解、職能管理交叉和工作人員的交流。審核環(huán)節(jié)不能僅履行書面審核手續(xù)，應另設(shè)專人進行實質(zhì)性的審查，對于重大項目和疑難項目要進行實地查驗，對一般項目也應進行抽查。二是加強上級監(jiān)督審查。上級主管部門應當定期對轄區(qū)內(nèi)的拆遷項目進行抽查，定期進行審計，設(shè)立專門的稽查小組,加強對拆遷安置補償費兌現(xiàn)工作的跟蹤監(jiān)督管理。三是引入社會監(jiān)督。堅持公開、透明的原則，邀請村民代表參與和監(jiān)督，對拆遷工作中的丈量、圖表繪制、登記造冊等決定補償金額的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場監(jiān)督和簽字認可等。
   （五）加強職務犯罪預防工作和對相關(guān)職務犯罪的打擊力度
    檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，要充分發(fā)揮查辦和預防職務犯罪的職能作用，一方面要突出查辦征地拆遷等涉及到廣大人民群眾切身利益的貪污、賄賂職務犯罪，嚴肅查辦濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪，讓人民群眾的合法權(quán)益得到充分保障，通過對犯罪分子的嚴厲懲處，充分發(fā)揮刑法的震懾作用，打防結(jié)合，遏制此類職務犯罪的發(fā)生。另一方面，要認真貫徹“預防為主”和“打防教改”相結(jié)合的方針，積極探索適合征地拆遷工作實際的預防職務犯罪工作方式、方法：一是結(jié)合辦案提出檢察建議，做好個案預防、案后預防工作；二是開展重點崗位預防，重點對拆遷辦工作人員、各村(居)委員會工作人員加強法制教育和廉政教育，預防征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪的發(fā)生；三是加強與鎮(zhèn)（街）有關(guān)部門聯(lián)系，開展系統(tǒng)預防，把征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪預防納入社會預防網(wǎng)絡(luò)；四是加強順德征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪案件的調(diào)研分析，探索發(fā)案規(guī)律、特點，加大犯罪預測和對策研究力度，不斷調(diào)整改進職務犯罪預防工作，從而減少和遏制征地拆遷領(lǐng)域職務犯罪的發(fā)生。

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