一、行政訴訟起訴期限的涵義　　行政訴訟的起訴期限由法律規(guī)定。行政訴訟法第39條規(guī)定， 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。行政訴訟只有起訴期限的耽誤，沒有起訴期限的中斷。只有在起訴期限內提起訴訟的行政案件，人民法院才有權對其進行司法審查。超過起訴期限起訴的行政案件，人民法院只能裁定不予受理。如果在立案受理時沒有查明，但在審理過程中查明已超過起訴期限的，人民法院應該裁定駁回起訴。

二、行政訴訟起訴期限的不變性

　　行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效制度不同，在行政案件的立案審查和開庭審理過程中， 人民法院應主動審查起訴期限。行政訴訟法規(guī)定的3個月起訴期限是一個不變的期間，在行政訴訟法司法解釋出臺后，有人對司法解釋第41條存在片面的理解，認為凡是行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權或起訴期限的，其起訴期限就是2年，而排除了行政訴訟法規(guī)定的3個月的起訴期限。在司法實務中之所以產生這種認識，是因為沒有處理好行政訴訟法與司法解釋兩者之間關于起訴期限規(guī)定的聯(lián)系，片面理解司法解釋的規(guī)定，而忽視了行政訴訟法的規(guī)定。其實，起訴期限的不變性是由法律明確規(guī)定的，即使符合司法解釋第41條規(guī)定的情形，其法定起訴期限仍然沒有改變，司法解釋第41條只是明確了起訴期限的計算起點和起訴期限的長度。 適用司法解釋第41條的前提，是公民、法人或者其他組織知道了行政機關作出的具體行政行為的內容，但行政機關在作出具體行政行為時，未告知行政相對人訴權或者起訴期限。符合司法解釋第41條規(guī)定的情形，其起訴期限計算的起點是行政相對人知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日，起訴期限應該是從計算起點之日起3個月內。也就是說，從知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起3個月內不提起行政訴訟的，其起訴期限就已屆滿。例如，2006年9月1日，某行政機關在向行政相對人李某作出行政處罰時，行政處罰決定書上未告知李某訴權和起訴期限，2007年6月1日，李某通過信訪知道自己還享有訴權，并于2007年9月21日提起行政訴訟，人民法院經審查后認為，李某雖在知道具體行政行為內容之日起2年內提起了行政訴訟，但李某在知道自己有訴權之日起3個月后才提起，其起訴已明顯超過了法定起訴期限，故應依法裁定不予受理。 司法解釋第41條規(guī)定的起訴期限的長度是2年。如果公民、法人或者其他組織從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起2年內不提起行政訴訟，無論其是否知道訴權或者起訴期限，其起訴期限均已屆滿。

三、行政訴訟起訴期限的起算

　　在行政訴訟法、行政訴訟法司法解釋和行政法律法規(guī)中，對行政訴訟起訴期限均有規(guī)定。 如行政訴訟法第38條第2款規(guī)定：“申請人不服行政復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。”再如，郵政法、統(tǒng)計法、藥品管理法等規(guī)定的起訴期限為15日；森林法、海關法、土地管理法等規(guī)定的起訴期限為30日；專利法規(guī)定的起訴期限為3個月。 不同的行政訴訟，其起訴期限也不同。那么，起訴期限從哪一天開始計算呢？根據行政訴訟法第39條的規(guī)定，起訴期限應從公民、法人或者其他組織知道作出具體行政行為之日起計算。這里的“知道”是指行政機關在作出具體行政行為時，書面告知行政相對人，如果法律規(guī)定可以口頭告知的，行政機關也應制作筆錄存檔。對行政機關作出具體行政行為時，雖然告知了具體行政行為的內容，但沒有告知訴權或者起訴期限的，行政訴訟法司法解釋第41條規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。 與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。而行政機關在作出具體行政行為時，對有法律上利害關系的人沒有告知的義務。所以，與具體行政行為有法律上利害關系的人，在一般情況下，不可能及時知道具體行政行為的內容 。對此，行政訴訟法司法解釋第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

四、起訴期限與訴訟時效的區(qū)別

　　起訴期限是行政訴訟中的名詞，訴訟時效是民事訴訟中的名詞。兩種時間間隔的規(guī)定雖然都有維護社會關系的穩(wěn)定，懲罰“權利的睡眠者”的作用，但二者的區(qū)別也是很明顯的。1、起訴期限是程序性規(guī)定，訴訟時效是實體性規(guī)定?。?）起訴期限規(guī)定在《行政訴訟法》第39條和《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條，第42條?！缎姓V訟法》和《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》都是程序法。而訴訟時效規(guī)定在《民法通則》第135條，《民法通則》是實體法。 　　（2）行政案件立案后，經過審查認為超過了起訴期限，會駁回原告的起訴，所用的法律文書是“裁定書”。民事案件立案后，經過審查認為超過了訴訟時效，會駁回原告的訴訟請求，所用的法律文書是“判決書”。 　?。?）超過起訴期限，當事人喪失的是提起訴訟的權利，即根本無權要求進入司法程序取得保護。超過訴訟時效，當事人有權利進入司法程序要求保護，但法律拒絕為其提供保護，即當事人喪失的是“勝訴權”。2、關于兩者的中斷、中止、延長的法律規(guī)定不同　（1）關于中斷 　　《民法通則》第140條規(guī)定：“訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算”可見訴訟時效可以多次中斷，多次重新計算訴訟時效期間。而對于起訴期限卻沒有這樣的規(guī)定，起訴期限也不可能因當事人向行政機關提出要求而重新計算。 　?。?）關于中止 　　《民法通則》第139條規(guī)定：“在訴訟期間最后6個月內，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權的訴訟時效中止，從中止時效的原因消除之日起，訴訟時效期間繼續(xù)計算”。 　　《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第43條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內”。這條規(guī)定雖然沒有明確是起訴期間的中止，但從本質上來說與訴訟時效的中止是一至的，只不過兩者有一個區(qū)別是，訴訟時效中止的原因發(fā)生在訴訟時效期間最后6個月內，才產生中止的法律效力。而關于起訴期限的規(guī)定沒有這樣的限制。 　　（3）關于延長 　　《民法通則》第137條規(guī)定：“……有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間”第169條規(guī)定“權利人由于由于客觀的障礙在法定訴訟時效期間不能行使請求權的，屬于137條規(guī)定的‘特殊情況’” 　　《行政訴訟法》第40條規(guī)定：“公民、法人或其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。” 《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第43條規(guī)定“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內”

3、兩者的期限長度不同

　　普通訴訟時效的長度是兩年。普通起訴期限是三個月

4、兩者的價值取向不同

　　法律具有秩序、效率、自由、公正等價值取向。訴訟時效在追求法律的秩序和效率價值的同時，更傾向于追求法律的自由和公正價值，即更傾向于最大限度的保護權利主體的相關權益。而起訴期限在追求法律自由和公正價值的同時，更傾向于追求法律的秩序和效率價值。即更傾向于維護行政管理秩序的穩(wěn)定。

五、最高人民法院司法解釋

　　最高人民法院《關于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第41條規(guī)定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”；第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。” 　　這兩條是關于行政訴訟的原告應當在什么期限內起訴的規(guī)定。行政訴訟的原告既有可能是具體行政行為的行政相對人，也有可能是與具體行政行為有利害關系的非行政相對人。有的人認為不管是行政相對人還是非行政相對人，只要作為行政訴訟的原告，都應該適用41條和42條的規(guī)定。筆者認為不然。41條和42條雖然沒有明確規(guī)定應當適用的對象，但從兩條規(guī)定的內容來看，筆者認為41條只適用于行政相對人，而42條只適用于與具體行政行為有利害關系的非行政相對人。因為： 　　行政機關在作出行政行為之時有義務告知行政相對人行政行為的內容及相對人享有的訴權和起訴期限，而對于非行政相對人行政機關則沒有這樣的義務。41條規(guī)定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或其他組織訴權和起訴期限的，……”。這一條是關于行政機關未告知相關權利就如何如何的規(guī)定，顯然是針對行政相對人的規(guī)定。如果將這一條適用于有利害關系的其他主體，我們將無法解釋下面這個問題：行政機關沒有義務告知除行政相對人外的任何人行政行為的內容，更沒有義務告知所謂的訴權和起訴期限，沒有義務就沒有責任，也就是說，即使沒有告訴也不承擔任何責任。但適用了41條后，行政機關就要承擔41條所規(guī)定的兩年的不利后果，這顯然與無義務就無責任的原則是相矛盾的。 　　對于非行政相對人提起訴訟時的訴訟期限的計算應當以《關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第42條的規(guī)定為依據。對于非行政相對人行政機關沒有告知其行政行為內容的義務更沒有告知其訴權和訴訟期限的義務，因此非行政相對人不存在一個知道訴權和起訴期限的問題。但如果非行政相對人知道了行政行為的內容且認為行政行為與其有法律上利害關系就可以在一定期限內提起訴訟。42條專門對此作了規(guī)定，即非行政相對人起訴期限的起算點從非行政相對人知道或應當知道行政行為內容時開始計算（不管其是否知道訴權或起訴期限）。而起訴期限應當遵循《行政訴訟法》第39條的規(guī)定即“應當在知道做出具體行政行為之日起3個月內”提起訴訟。 　　具體行政行為是由行政機關做出的對行政相對人實施管理的行為，依據法律規(guī)定行政機關必須采取措施讓相對人知道具體行政行為的內容，然后才能對相對人的權利義務產生影響，行政機關所實施的具體行政行為才是一個受法律認可的法律行為。如果行政機關沒有采取任何措施讓相對人知道其具體行政行為的內容，那么行政機關所作的行為就不是一個受到法律認可的法律行為，這一行為也不能對他人的權利義務造成任何影響，所謂的行政相對人也就不再是這一行為的相對人。也就是說這時的行政機關的具體行政行為根本就沒有成立，也不能對他人產生任何受法律認可的影響。因此，對于行政相對人來說不存在一個不知道行政行為內容的問題。但42條是對不知具體行政行為內容的情況應當如何起訴作了規(guī)定，因此這一條是不適用予行政相對人的。 　　如果行政機關作出了一定的行為，且沒有將其行為內容告知任何人，但一些公民、法人或其他組織的權益受到了行政機關所謂的具體行政行為的實際損害又當如何呢？筆者認為，公民、法人或其他組織應當提起的是民事上的侵權訴訟，而不應該是行政訴訟。因為對于權益受損害者來說，這時行政機關的行為不是一個行使管理權限的法律行為，而是一個不應當產生任何法律后果的事實行為。所產生的損害后果不是依法律而產生的，所以應當予以彌補恢復原狀。