務(wù)實創(chuàng)新攻關(guān)克難努力探索機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估新路徑

　　一、開展機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估是強化機構(gòu)編制管理的必然要求
　　一是符合深化行政管理體制改革和推動政府職能轉(zhuǎn)變的需要。通過評估，不斷完善“三定”規(guī)定，并嚴格履行，規(guī)范落實；促使部門按規(guī)定設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、配備工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部；推動部門依法履行職能，消除和糾正缺位、越位和錯位現(xiàn)象，減少部門行政的隨意性；提高部門行政的法制意識和資源使用意識，使“三定”規(guī)定的權(quán)威性、嚴肅性和約束性得以體現(xiàn)。
　　二是符合新形勢下加強機構(gòu)編制管理的內(nèi)在需要。目前行政審批式的機構(gòu)編制管理缺乏對執(zhí)行過程中職能配置、機構(gòu)設(shè)立和編制配備情況的科學(xué)客觀的衡量。開展部門機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，并以此作為調(diào)整機構(gòu)編制的參考依據(jù)，是新形勢下推動機構(gòu)編制管理向科學(xué)化、規(guī)范化邁進的重要途徑。
　　三是符合推動機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作深入發(fā)展的需要。在實際管理工作中，常規(guī)督查工作和實行機構(gòu)編制實名制管理缺少資源配置的視角，沒有把職能這一部門“三定”規(guī)定的核心納入到監(jiān)管的視野。探索實行機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，緊緊抓住部門職能核心，把著眼點放在機構(gòu)編制管理效能上，統(tǒng)籌兼顧機構(gòu)、編制、職數(shù)的配備與使用，使機構(gòu)編制監(jiān)督檢查真正抓住牛鼻子、走出新路子。
　　四是符合完整準確進行政府績效評估的需要。政府績效評估既有整體的一級政府的績效評估，也有一級政府組成部門的績效評估，還有作風(fēng)建設(shè)的考評等。機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估對象為部門，內(nèi)容為部門職能履行、機構(gòu)設(shè)置、編制配備等的執(zhí)行效能，評估直接切入政府績效的微觀層面，從機構(gòu)編制管理的角度，豐富、細化了政府績效評估的內(nèi)容，擴展了其外延，將為形成中國特色的政府績效評估體系進行有益的探索與創(chuàng)新。
二、開展機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估是突破口
　　(一)圍繞中心，目標明確。
　　實行政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估，一是從操作層面入手，以系統(tǒng)的評估對政府部門職能、機構(gòu)、編制等的綜合效能進行科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)問題與不足，推動政府部門轉(zhuǎn)變職能；二是通過常規(guī)化的評估，把評估結(jié)果作為調(diào)整部門職能、機構(gòu)、編制的參考依據(jù)，順應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求；三是引導(dǎo)、督促部門模范貫徹落實機構(gòu)編制管理的法律、法規(guī)和規(guī)定，推動法治政府建設(shè)進程。
　　政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估的目標十分明確，符合科學(xué)發(fā)展觀對新時期機構(gòu)編制管理的要求，與機構(gòu)編制管理科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展方向一致。
　　(二)定位準確，操作性強。
　　從機構(gòu)編制工作的習(xí)慣表述來看，“機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估”是從機構(gòu)編制管理角度出發(fā)，包括職能、機構(gòu)、編制、督查在內(nèi)的執(zhí)行情況評價，這一概念在內(nèi)涵上與“‘三定’規(guī)定執(zhí)行情況評估”大體相同。這兩個概念都著重強調(diào)對職能、機構(gòu)、編制執(zhí)行過程的評估，即對職能配置、機構(gòu)設(shè)置和編制配備的正確執(zhí)行進行評價。從兩個概念的外延上看，“機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估”既包括黨政群機關(guān)也包括所有執(zhí)行機構(gòu)編制管理規(guī)定的事業(yè)單位，但“‘三定’規(guī)定執(zhí)行情況評估”只包括制定了“三定”規(guī)定的部門，主要是政府部門。此外，就“‘三定’規(guī)定執(zhí)行情況評估”與“‘三定’規(guī)定執(zhí)行績效評估”而言，前者更加強調(diào)“三定”規(guī)定執(zhí)行的過程，后者則以效能為導(dǎo)向，更加強調(diào)“三定”規(guī)定執(zhí)行的結(jié)果與質(zhì)量。
　　從實踐的可行性和研究的難易程度看，我們認為，當前把它定位于“政府部門‘三定’規(guī)定執(zhí)行績效評估”較為適宜。評估政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效，把評估的外延限定在政府部門，遵循了“從易到難、循序漸進、穩(wěn)步推動”的原則，減輕了初期研究的難度，增強了績效評估實施的可行性。同時，有“績效”視角，便于研究方向的把握和進一步深入。
　　(三)分步推行，步驟穩(wěn)妥。
　　目前，政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估尚無研究成果或具體做法可供借鑒。從研究的可行性和實踐需要看，我們認為可以從研究上把它分解為一期和二期。一期確定為研究政府部門“三定”規(guī)定的執(zhí)行過程，以及執(zhí)行結(jié)果的客觀評價。二期確定為研究從資源配置使用角度的政府部門機構(gòu)編制執(zhí)行績效評估。
　　一期研究對象之所以限定在以政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行過程為主的評估，是因為實名制管理的建立和新一輪“三定”方案的修訂，我們有了對機構(gòu)編制實際情況的掌握，便于較快取得成果并運用。而且，隨著法制建設(shè)的加強，政府部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對規(guī)范，操作起來較為容易。一期研究完成后，將有針對性地選擇一些不同地區(qū)、不同性質(zhì)、不同層級的政府部門進行試點，在試點的基礎(chǔ)上對研究成果不斷修改完善。待取得經(jīng)驗后，向黨委、人大、政協(xié)、群團部門、事業(yè)單位等擴展。二期研究重點放在部門職能、機構(gòu)、編制等資源配置的科學(xué)性、合理性及其使用的綜合效能上。
三、開展政府部門“三定”規(guī)定績效評估研究的基本思路
　　(一)“三定”執(zhí)行績效評估的指標。
　　評估的關(guān)鍵是指標體系的設(shè)計。一期研究，評估指標主要針對政府部門“三定”規(guī)定中職能、機構(gòu)、編制執(zhí)行過程的規(guī)范性進行設(shè)置。首先，研究政府部門“三定”規(guī)定中有關(guān)職能、機構(gòu)、編制是否執(zhí)行，以及其執(zhí)行情況是否符合機構(gòu)編制管理法律、法規(guī)、紀律、政策的要求。其次，對政府部門職能、機構(gòu)、編制的執(zhí)行過程進行業(yè)務(wù)分解，明確主要業(yè)務(wù)開展的規(guī)則、程序、方式及工作量，并據(jù)此設(shè)置相應(yīng)指標。第三，研究政府部門職能和機構(gòu)編制之間的關(guān)系，盡量量化指標。
　　在定量指標與定性指標的設(shè)計考量上，一方面，要盡可能地將部門職能、機構(gòu)、編制等的執(zhí)行情況以計量的形式表現(xiàn)出來；另一方面，就目前機構(gòu)編制管理的現(xiàn)狀、規(guī)范化程度以及政府部門工作的復(fù)雜性來看，要汲取長期機構(gòu)編制管理的經(jīng)驗，大膽引用和設(shè)置定性指標。
　　與此同時，一期研究的指標不可能做到一個部門一套指標體系，但是要進行大致分類，體現(xiàn)部門的不同功能(如決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門等)、層級以及地區(qū)等特點。
　　(二)“三定”執(zhí)行績效評估的方式。
　　一期研究是一項基礎(chǔ)性工程，根據(jù)機構(gòu)編制管理的特點，其評估方式應(yīng)以內(nèi)部評價為主。二期研究的評估方式，就要特別重視引入外部評估機制，讓管理對象和管理所涉及的組織充分參與到“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估過程之中，并對管理者提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)進行評價。在實施評估的過程中，要以《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》為依據(jù)，把“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估作為一項日常性的工作或機構(gòu)編制管理的必然程序，使評估工作常規(guī)化，盡量避免采用運動式的評估方式，真正把政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估做實。
　　(三)“三定”執(zhí)行績效評估的組織。
　　從政府績效評估的經(jīng)驗來看，績效評估的主體選擇十分重要。一期研究中的評估主體以機構(gòu)編制部門為主，可以適當組合相關(guān)職能部門參與。二期研究中的評估主體應(yīng)該是一個開放、多元的評估組織體系，既有被評估部門的管理對象，也有與部門職能履行相關(guān)的單位，還要包括相關(guān)專業(yè)人士、社會公眾等。在條件具備的情況下，政府部門“三定”規(guī)定執(zhí)行績效評估機制的設(shè)計可以相對靈活并富有彈性，可以把部門自我評估機制與部門外評估機制、專業(yè)評估機制與公眾評估機制結(jié)合起來，保證評估結(jié)果的客觀性與公正性。
　　(四)“三定”執(zhí)行績效評估的應(yīng)用。
　　一期評估，將評估結(jié)果與部門職能、機構(gòu)、編制的配置聯(lián)系起來，作為機構(gòu)編制管理和機構(gòu)改革的參考。二期評估結(jié)果可以為政府績效評估和行政問責(zé)提供參考，為推動政府職能轉(zhuǎn)變和科學(xué)配置執(zhí)政資源服務(wù)。（江蘇省編辦）