隨著社會政治經(jīng)濟生活的日益豐富和財政分配的復(fù)雜化，政府預(yù)算逐漸演變成具有多種預(yù)算形式和多種預(yù)算方法的一個復(fù)雜體系。對預(yù)算進行科學(xué)地分類，是進一步認(rèn)識和研究政府預(yù)算的前提，也是我國合理地吸收和借鑒先進預(yù)算形式和預(yù)算管理方法的客觀需要。

一、單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

（一）單式預(yù)算

單式預(yù)算是傳統(tǒng)的預(yù)算組織形式，它是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的預(yù)算收入和支出匯列于單一的預(yù)算收支表格內(nèi)，而不區(qū)分各類預(yù)算收支的經(jīng)濟性質(zhì)。

在20世紀(jì)30年代以前，世界各國所普遍采用的是單式預(yù)算組織形式。當(dāng)時西方各國信奉的是古典經(jīng)濟學(xué)派的經(jīng)濟理論。人們反對政府干預(yù)經(jīng)濟，主張縮小政府職能，壓縮政府開支，在財政上提倡預(yù)算收支平衡，反對財政赤字。這在當(dāng)時的歷史條件下，單式預(yù)算組織形式對監(jiān)督政府預(yù)算行為和控制收支規(guī)模，維持預(yù)算收支平衡起到了重要作用。

單式預(yù)算的優(yōu)點是綜合性強、結(jié)構(gòu)簡單、便于操作。它把全部的預(yù)算收支匯集到一個預(yù)算收支平衡表中，明確地、完整地反映財政收支活動的全貌。所以便于立法機構(gòu)的審議和社會公眾監(jiān)督。但是，單式預(yù)算也存在著明顯的缺點：（1）沒有按經(jīng)濟性質(zhì)的不同區(qū)分預(yù)算收支，因此就不能反映各項收支之間的對應(yīng)關(guān)系，不利于經(jīng)濟分析和宏觀經(jīng)濟調(diào)控。（2）各項收入加總和各項支出加總，然后進行總量平衡，看不出預(yù)算赤字是發(fā)生在哪個方面，容易掩蓋了預(yù)算赤字的真實狀況。（3）經(jīng)常性收支和債務(wù)性收支混在一起，容易造成經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出的相互擠占，不利于考核預(yù)算資金的使用效益。正因為單式預(yù)算對應(yīng)性弱、透明度低，不利于政府進行有選擇的宏觀經(jīng)濟調(diào)控和不利于經(jīng)濟效率分析這些缺點的存在，所以，不少的國家放棄了這一預(yù)算組織形式，轉(zhuǎn)而采用了復(fù)式預(yù)算，或者對單式預(yù)算進行了改進。

（二）復(fù)式預(yù)算

1．復(fù)式預(yù)算的概念

復(fù)式預(yù)算是在預(yù)算年度內(nèi)，把全部的預(yù)算收支按其經(jīng)濟性質(zhì)的不同，分別匯編于兩個或兩個以上的預(yù)算。世界各國通常的做法是分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。這里應(yīng)該注意的是，各國復(fù)式預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)各有差異，各個分預(yù)算的稱謂也不相同，即使是采用兩式結(jié)構(gòu)的復(fù)式預(yù)算，有的是截然分開，也有的是交叉使用。

2．復(fù)式預(yù)算的優(yōu)缺點

復(fù)式預(yù)算相比于單式預(yù)算明顯地存在著一些優(yōu)點：(1)對應(yīng)性強。在同一個預(yù)算年度內(nèi)，把所有的預(yù)算收支按其不同的經(jīng)濟性質(zhì)、不同的來源和用途，分別匯編于不同的收支對照表中，以特定的收入用于特定的支出，使收支之間保持穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。(2)透明度高。復(fù)式預(yù)算的各個分預(yù)算之間是相對獨立的，一般不能相互混淆，資金不能相互擠占，自成一體，自求平衡。各分預(yù)算的年終結(jié)余或赤字明確，增強了預(yù)算的透明度，其結(jié)轉(zhuǎn)要經(jīng)過一定的規(guī)程，共同構(gòu)成一個完整的預(yù)算體系。(3)預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰，便于分類管理和控制。復(fù)式預(yù)算把預(yù)算收支按經(jīng)濟性質(zhì)劃分得具體、明確，這便于政府采取各種不同的預(yù)算政策，加強對各類預(yù)算收支的分類管理，有利于控制預(yù)算資金的流向和流量，也有利于對經(jīng)常性支出不合理增長的制約和對資本性支出的“成本—效益”分析。

但是，復(fù)式預(yù)算也有一些缺點。這主要表現(xiàn)在復(fù)式預(yù)算的各分預(yù)算之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)上難以掌握。實行復(fù)式預(yù)算要求，對每項預(yù)算收支必須進行定性分類，以便于分別列入不同的分預(yù)算之中。這無論在預(yù)算管理，還是在技術(shù)處理上，都是有高標(biāo)準(zhǔn)要求的。從我國近十年的實踐看，尚屬一個難點。此外，復(fù)式預(yù)算自身對資本預(yù)算的規(guī)模沒有量的限制，而資本預(yù)算有相當(dāng)一部分資金是來源于借債。如果借口投資需要而大量舉債，資本預(yù)算必然膨脹，容易造成國債規(guī)模失控。

3．我國復(fù)式預(yù)算制度的實行情況及其改進

長期以來，我國一直是采用單式預(yù)算組織形式。但自改革開放之后，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，國民經(jīng)濟的分配格局發(fā)生了巨大變化，國家財政也日益壯大起來。同時，國家對經(jīng)濟管理和財政管理提出了更高的要求。為了適應(yīng)這種發(fā)展變化的要求，1991年國務(wù)院頒布了《國家預(yù)算管理條例》，規(guī)定從1992年起國家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編制。于是，財政部在1992年對我國的國家預(yù)算、中央預(yù)算和部分省市預(yù)算開始試編。1994年我國出臺的《預(yù)算法》中規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”這就是說，我國從1995年開始，各級政府都要編制復(fù)式預(yù)算。雖然我國實行復(fù)式預(yù)算制的實施步驟相當(dāng)緩慢，但從試行，到立法，再到全面推開，這本身就是預(yù)算管理和管理思想上的一種進步。目前，我國所采用的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)是兩式結(jié)構(gòu)：經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算收入是國家以社會管理者的身份取得的各項稅收收入和其他一般性收入；經(jīng)常性預(yù)算支出是國家用于維持政務(wù)活動、保障國家安全和社會秩序、發(fā)展各項事業(yè)、以及用于人民生活和社會保障等方面的開支。建設(shè)性預(yù)算收入是經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、專項建設(shè)性收入；建設(shè)性支出是指國家預(yù)算中各項經(jīng)濟建設(shè)活動的支出。

我國實行復(fù)式預(yù)算有重要的意義和作用，主要表現(xiàn)在實行復(fù)式預(yù)算有利于健全財政職能，能夠提高財政分配的透明度和強化預(yù)算約束機制，提高預(yù)算管理水平，對其他各項財經(jīng)改革起到積極的推動作用。但是，我國現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算制度在實行中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：(1)目前所實行的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)比較粗略，還不適應(yīng)進一步加強財政預(yù)算管理的要求。(2)有些政府收支活動尚未反映在復(fù)式預(yù)算中，如各種專項基金。(3)不能有效控制債務(wù)規(guī)模。在建設(shè)性預(yù)算中，建設(shè)性支出基本上都是通過舉債來彌補，而建設(shè)性支出需求是無限的，這樣債務(wù)規(guī)模不好控制。(4)目前的復(fù)式預(yù)算分類方法不夠明了，難以考察其經(jīng)濟效益，還不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。

有鑒于此，我國財政理論界和實踐界就現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算提出了許多改進方案或完善我國現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算的基本思路。中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出，“改進和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。”還有的主張，根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)進程和我國的財稅體制已經(jīng)進行了重大改革的情況，參照其他國家的做法，結(jié)合政府預(yù)算收支分類的改革，在現(xiàn)有復(fù)式預(yù)算的基礎(chǔ)上進行完善。其基本思路是：(1)仍然是兩式結(jié)構(gòu)，但把原來的建設(shè)性預(yù)算改稱為資本性預(yù)算，即經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。(2)經(jīng)常性預(yù)算收入主要包括稅收收入與非稅收入。稅收收入與原來的內(nèi)容沒有多大變化。非稅收入主要包括行政性收費、專項收入、地方上解收入、其他收入。將地方上解收入不再單獨作為一個層次反映。地方的上解上級支出作為地方上解收入的負項反映。經(jīng)常性支出主要包括十個部分：即國防支出、行政管理支出、事業(yè)發(fā)展支出、社會保障支出、對外援助支出、專項支出、付息支出、其他支出、預(yù)備費、補助地方支出。(3)資本性預(yù)算收入主要包括三部分：即經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、資本性收入（即非稅收入中的基金收入、國有資產(chǎn)收益等）、債務(wù)收入。資本性支出主要包括兩部分：即經(jīng)濟建設(shè)支出和環(huán)境保護支出。(4)經(jīng)常性預(yù)算不能出現(xiàn)赤字。為了控制債務(wù)規(guī)模，在資本性預(yù)算下列出債務(wù)收入的依存度和債務(wù)規(guī)模占GDP的比重兩個指標(biāo)。

二、增量預(yù)算和零基預(yù)算

（一）增量預(yù)算

從內(nèi)容和計量上的差別作為依據(jù)來劃分，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。增量預(yù)算是指財政收支計劃指標(biāo)是在以前財政年度的基礎(chǔ)上，按新財政年度的經(jīng)濟發(fā)展情況和財政經(jīng)濟政策要求，加以計算和調(diào)整后而形成的預(yù)算。它與零基預(yù)算是對應(yīng)的。事實上，零基預(yù)算通常只用于具體收支項目，還未成為一種確定的編制政府預(yù)算的一般方法。從世界各國的預(yù)算實踐中看，無論是單式預(yù)算還是復(fù)式預(yù)算，主要仍采用增量預(yù)算法。至于其他各種類型的預(yù)算，有些是屬于政府預(yù)算政策或管理方式方面的代名詞，如國民經(jīng)濟預(yù)算、充分就業(yè)預(yù)算、通貨膨脹預(yù)算、財政風(fēng)險預(yù)算等；有些是某項或多項財政收支指標(biāo)的測定方法，或預(yù)算執(zhí)行情況的考核方法，如中長期預(yù)算、項目預(yù)算、行動預(yù)算、績效預(yù)算等。我國的政府預(yù)算無論是單式預(yù)算還是復(fù)式預(yù)算，也主要是采用增量預(yù)算。同時在現(xiàn)階段某些具體項目計劃上也采用零基預(yù)算方法，并且其使用范圍有進一步擴大的趨勢。這與我國改革開放以來，合理地吸收和借鑒西方發(fā)達國家先進的預(yù)算形式和管理方法有關(guān)。

（二）零基預(yù)算

1．零基預(yù)算的基本概念

零基預(yù)算是指在編制年度預(yù)算時，不依以往年度的預(yù)算收支量為基礎(chǔ)，對每個部門的工作計劃進行全面地重新審核和測算，來確定各部門所需資金而形成的預(yù)算。理解這一概念要把握三點：（1）簡單地說，零基預(yù)算就是在編制預(yù)算時一切從零開始。（2）嚴(yán)格地說，是指在編制年度預(yù)算時，對每個部門的工作計劃進行全面審核，然后再確定各部門的資金量。也就是說，不僅對年度內(nèi)新增任務(wù)進行審核，而且要對以前年度確定的項目進行審核。（3）在評估過程中，有的項目可能是一切從零開始；但大多數(shù)情況是對原方案做一些修訂。

2．預(yù)算的基本要素

零基預(yù)算有三個基本要素，即決策單位、一攬子決策和排序。這是編制零基預(yù)算過程中的關(guān)鍵步驟。（1）決策單位。這是零基預(yù)算的基本單位，也是基本預(yù)算單位。在采用零基預(yù)算法編制預(yù)算時，可以用一個項目作為一個決策單位，也可用一個部門的一個機構(gòu)作為決策單位。例如，在核定某個部門預(yù)算時，該部門所屬單位就可以作為基本的決策單位。（2）一攬子決策。在確定了決策單位之后，每一個決策單位的負責(zé)人都要對他所負責(zé)的活動進行分析，考慮提供不同服務(wù)水平的影響，以及不同服務(wù)水平所需要的經(jīng)費，將上述活動匯集成文字資料就是一攬子決策。決策單位的負責(zé)人應(yīng)該針對所負責(zé)的任務(wù)，根據(jù)經(jīng)費開支的不同，為決策者提供幾個不同的方案，并指出這幾個方案的服務(wù)水平。（3）排序。排序是在制定出一攬子決策方案以后，決策單位根據(jù)本部門或機構(gòu)的職責(zé)，將對本部門影響最大的方案，按從大到小的順序排列，呈送給決策單位的管理層。各決策單位的管理者對每一個由決策單位負責(zé)人呈送上來的一攬子決策賦予相應(yīng)的價值，編制“排序表”，標(biāo)明每一決策所需人力和資金。

3．零基預(yù)算的國際經(jīng)驗及其對我們的啟示

零基預(yù)算起源于美國，在國際上有重要的影響。1979年卡特出任美國總統(tǒng)，聯(lián)邦政府決定全面采用零基預(yù)算法編制預(yù)算?？ㄌ卣Q，編制預(yù)算將不僅集中于新的計劃，而且對正在進行計劃的所有預(yù)算申請，也都將從零加以審核。不必需和過時的活動將被結(jié)束，資金將重新調(diào)撥給重要計劃。許多州政府紛紛效法。到1982年大約有18個州采用了零基預(yù)算編制法。此后，世界上其他一些國家也陸續(xù)采用了這一預(yù)算編制方法。但是，由于零基預(yù)算編制要從基層單位做起，需要層層按照零基預(yù)算的原則進行審核，工作量大，并需要強有力的信息數(shù)據(jù)支持，因此，操作上遇到了很多困難。里根上臺以后，認(rèn)為零基預(yù)算是降低費用的有效手段，因此，在做了一些修改之后，繼續(xù)實行了零基預(yù)算編制法。出于政治上的考慮，里根撇棄了與卡特總統(tǒng)有聯(lián)系的零基預(yù)算這個名稱。在此之后，從表面上看，零基預(yù)算編制法似乎在美國被放棄。但實際上，很多部門，無論是政府部門還是私營部門，仍然在運用零基預(yù)算編制法的一些具體做法。他們放棄的是一些繁瑣的程序和名稱。可見，零基預(yù)算是政府公共支出發(fā)展進程中的一個重要階段。

美國零基預(yù)算的實踐，對我們提供了許多重要啟示：（1）零基預(yù)算是一個龐大的理論體系，但完全嚴(yán)格地按照這個理論體系去付諸于實踐，其信息量要求太高，工作量太大，難以操作。即使在國外也沒有完全按照設(shè)計者的要求去做。所以我國應(yīng)該結(jié)合國情，借鑒其合理內(nèi)核，運用于我國的政府預(yù)算管理之中。（2）我國的預(yù)算改革，要注意“目標(biāo)、有效性和效率”三位一體的原則。20世紀(jì)70年代以來，市場經(jīng)濟國家的政府支出規(guī)模明顯增大，比20世紀(jì)初年預(yù)算支出占GDP的比重提高了一倍。因此各國都期望把政府公共支出控制在合理的規(guī)模以內(nèi)。我國自然也不例外。零基預(yù)算的理論要求和實踐證明，這三條準(zhǔn)則在政府支出管理中是相輔相成、不可分割的。我國的預(yù)算改革應(yīng)該體現(xiàn)出這三條原則的一致性。（3）零基預(yù)算是方法，不是目的。它自身存在一些過于繁瑣的弊端，但它的理財思想和某些具體做法頗有先進之處。我們可以與其他預(yù)算編制辦法并用，取其長，補其短。

第三節(jié) 政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與決算

一、政府預(yù)算的編制

（一）政府預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作

1．修訂政府預(yù)算收支科目和預(yù)算表格

政府預(yù)算收支科目是政府預(yù)算收支的總分類及明細分類。它系統(tǒng)地反映政府預(yù)算收入來源和預(yù)算支出方向，是編制預(yù)算、辦理繳款、撥款、進行會計核算、財務(wù)分析、財政統(tǒng)計等的核算工具。政府預(yù)算科目由收入科目和支出科目組成。

目前，我國的政府預(yù)算收入科目包括：一般預(yù)算收入科目、基金預(yù)算收入科目、債務(wù)預(yù)算收入科目，分為“類”、“款”、“項”、“目”四級。政府預(yù)算支出科目與上述分別對應(yīng)，但分為五級科目，即“類”、“款”、“項”、“目”、“節(jié)”。這些不同級別科目之間的關(guān)系是：前者是后者的概括和匯總；后者是前者的具體化和補充。為了正確反映政府預(yù)算收支的內(nèi)容，適應(yīng)預(yù)算管理的要求，每年在編制政府預(yù)算之前，都必須根據(jù)財政經(jīng)濟發(fā)展變化的情況，對政府預(yù)算收支科目進行修訂。

預(yù)算表格是預(yù)算收支指標(biāo)體系的表現(xiàn)形式。將預(yù)算收支數(shù)字、相關(guān)資料和計算依據(jù)等，科學(xué)地安排在表格中，就可以清楚地反映出預(yù)算的全部內(nèi)容。由于財政預(yù)算管理制度的變化，各個財政年度的預(yù)算表格有所不同。在一般情況下，由財政部在上年預(yù)算表格的基礎(chǔ)上，對預(yù)算年度所適用的預(yù)算表格進行修訂。為了便于我國政府預(yù)算的匯總，省級政府總預(yù)算表格和財務(wù)收支計劃，必須由財政部統(tǒng)一制定；省級以下的各級政府總預(yù)算、單位預(yù)算表格，要在保證中央總體要求的前提下，由省級財政部門根據(jù)各自的具體情況自行擬定。

2．對本年度預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)計和分析

各級政府在編制下年度預(yù)算之前，要對本年度預(yù)算執(zhí)行情況進行預(yù)計和分析。根據(jù)當(dāng)年預(yù)算收支的實際執(zhí)行情況，結(jié)合財政經(jīng)濟發(fā)展趨勢，參照歷年的預(yù)算收支規(guī)律，預(yù)計后幾個月的預(yù)算收支完成情況，匯總為本年度的預(yù)算收支預(yù)計數(shù)，作為編制下年度預(yù)算的重要參考。

對本年度預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)計和分析，是確定下年度預(yù)算收支指標(biāo)的基礎(chǔ)。因此，為了使預(yù)算收支預(yù)計數(shù)符合實際，在對本年度執(zhí)行情況的預(yù)計和分析時，要著重于以下三個方面：（1）分析本年度預(yù)算實際執(zhí)行數(shù)是否做到應(yīng)收盡收，有無虛收現(xiàn)象；支出是否有超支，或應(yīng)支未支現(xiàn)象。（2）分析本年度的后幾個月，有無新的、重大的財經(jīng)政策出臺和其他影響預(yù)算收支變化的因素，如工資、價格、稅率、社會保障等方面。（3）分析檢查年初安排的各項增收節(jié)支措施的落實情況，取得的實際效果如何。這里應(yīng)該注意的是，在我國預(yù)算改革中，有的地方可能采取標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期制，會有專門編制預(yù)算的機構(gòu)。上述這種分析會有所變化。但基本思路仍有參考價值。

3．定計劃年度預(yù)算收支指標(biāo)

在對本年度預(yù)算收支執(zhí)行情況進行預(yù)計和分析的基礎(chǔ)上，財政部要根據(jù)國家的方針政策和財政經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，擬定計劃年度政府預(yù)算收支控制指標(biāo)。這對中央本級來說，是收支控制指標(biāo)；對地方來說，則是指導(dǎo)性地方預(yù)算收支任務(wù)。這種控制指標(biāo)經(jīng)國務(wù)院審定后下達，作為各地方、各部門編制年度預(yù)算的依據(jù)。

預(yù)算年度收支控制指標(biāo)基本上規(guī)定了預(yù)算收支規(guī)模和增減變動，它是中央財政和地方財政之間預(yù)算年度資金分配的初步框架。我國目前的這種做法，有利于政府預(yù)算編制工作的順利進行，有利于協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟各部門之間資金分配的比例關(guān)系，有利于協(xié)調(diào)中央和各地方之間的財政分配關(guān)系，以解決地區(qū)之間的平衡問題。在各級政府預(yù)算的編制之前，做好這項準(zhǔn)備工作十分重要。它一方面要體現(xiàn)國家的方針政策，所以要本著實事求是的科學(xué)態(tài)度；另一方面這是一項政策性強、業(yè)務(wù)水平要求很高的工作，所以要運用可靠的數(shù)據(jù)反復(fù)測算，盡力達到預(yù)算收支控制指標(biāo)的準(zhǔn)確性。

4．頒發(fā)編制政府預(yù)算草案的指示、規(guī)定

為了使各級政府預(yù)算的編制符合國家的方針政策以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的要求，保證政府預(yù)算編制的統(tǒng)一性、完整性和準(zhǔn)確性，每年在政府預(yù)算編制之前，財政部還要對預(yù)算編制工作進行具體部署。財政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神，擬定關(guān)于編制預(yù)算草案的具體規(guī)定，提出有關(guān)預(yù)算收支劃分、預(yù)算管理方面的具體要求，供各地方、各部門編制預(yù)算草案時參照執(zhí)行。這些指示和規(guī)定具有很強的可操作性，不能含混不清。

（二）政府預(yù)算的編制程序

現(xiàn)代政府預(yù)算的編制程序一般是要經(jīng)過政府行政部門編制草案、政府財政部門匯總審核、政府首長審核批準(zhǔn)、議會審核這么四個大的階段。我國政府預(yù)算的編制之前做好上述準(zhǔn)備之后，就進入預(yù)算編制階段。在政府預(yù)算的編制中，應(yīng)遵循及時性原則、平衡性原則、真實性原則和合理性原則。這是基本要求，并不排除在某些預(yù)算年度因國家整體利益的需要而出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。我國政府預(yù)算的編制程序與其他國家的一般程序基本一致。但我國具體實行的是“兩上兩下”的程序。

“一上”是指，基層預(yù)算單位編制本單位在預(yù)算年度的收支建議數(shù)，上報上級部門。上級部門根據(jù)國務(wù)院關(guān)于編制預(yù)算的指示和財政部下達的編制預(yù)算的具體要求，結(jié)合國家社會經(jīng)濟發(fā)展情況和本部門的具體情況，提出本部門預(yù)算年度的收支建議數(shù)，上報財政部門。

“一下”是指，財政部門根據(jù)政策要求和工作任務(wù)，認(rèn)真審核各主管部門上報來的預(yù)算收支建議數(shù)，再根據(jù)征收部門報來的財政收入測算數(shù)，審核匯總成年度預(yù)算收支草案報政府批準(zhǔn)。財政部門將政府批準(zhǔn)的預(yù)算控制數(shù)下達到各主管部門，再層層下達到各基層預(yù)算單位。

“二上”是指，各主管部門按照下達的預(yù)算控制數(shù)，根據(jù)情況下達到所屬下級預(yù)算單位和落實到具體項目，按照財政部門的要求編制本單位預(yù)算草案，由主管部門匯編成本部門的部門預(yù)算草案上報財政部門。

“二下”是指，財政部門收到各主管部門報來的預(yù)算草案后，進行審核匯總，形成本級政府總預(yù)算草案，報同級人民政府。政府批準(zhǔn)之后，向人民代表大會提交政府預(yù)算草案。人民代表大會審議批準(zhǔn)政府預(yù)算草案后，即成為具有法律效力的政府預(yù)算。財政部門在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算，主管部門接到財政部門批復(fù)的預(yù)算后，再在規(guī)定時間內(nèi)批復(fù)所屬單位預(yù)算。

我國實行部門預(yù)算改革后，“兩上兩下”的編報辦法不變。

（三）收入預(yù)算和支出預(yù)算的內(nèi)容和測算規(guī)定

我國各級政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算的收支測算，一般是根據(jù)歷年收支情況和下一年度增減變動因素進行。以部門預(yù)算為例，它包括一般預(yù)算和基金預(yù)算。

1．收入預(yù)算的內(nèi)容和測算規(guī)定

（1）一般預(yù)算收入主要包括上年結(jié)轉(zhuǎn)、財政撥款、行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、上級補助收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、附屬單位上繳收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補收支差額等。（2）基金預(yù)算收入主要是國家規(guī)定的納入預(yù)算管理的各項基金?；鹗杖氲臏y算，首先要確定本部門納入預(yù)算管理的基金項目，然后確定影響各基金項目的收入因素。在此基礎(chǔ)上確定部門基金預(yù)算收入的總額。上述這兩部分收入，分別列入不同的收入預(yù)算表中。

2．支出預(yù)算的內(nèi)容和測算規(guī)定

（1）一般預(yù)算支出主要分為兩部分，即行政事業(yè)支出、生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出。行政事業(yè)支出這一部分，主要包括行政事業(yè)性支出、上繳上級支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出、對附屬單位補助支出。生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出這一部分，主要包括基本建設(shè)支出、其他生產(chǎn)建設(shè)性支出、事業(yè)發(fā)展支出三部分。（2）基金預(yù)算支出主要是國家規(guī)定的納入預(yù)算管理的各項基金支出。部門預(yù)算基金支出的測算首先要確定本部門納入預(yù)算管理的基金項目，然后確定上年基金結(jié)余，再考慮各項基金支出的具體需要。部門預(yù)算收支測算完成之后，要按照規(guī)定填列相應(yīng)表格，編寫預(yù)算說明，報送財政部門。

（四）政府預(yù)算的審批

1．財政部門的審核階段。財政部門對各主管部門報來的預(yù)算進行認(rèn)真審核，其審核的主要內(nèi)容是：年度預(yù)算收支是否有赤字、運用預(yù)算科目是否正確、預(yù)算收支測算是否準(zhǔn)確、預(yù)算外收支是否平衡、與財政部門下達的預(yù)算支出控制指標(biāo)是否一致、是否按規(guī)定編寫預(yù)算說明。

2．政府首長的審核階段。各主管部門的預(yù)算編報完成并經(jīng)財政部門審核之后，財政部門應(yīng)將匯總的部門預(yù)算，連同各部門報來的部門預(yù)算，送政府首長審批。經(jīng)行政首長批準(zhǔn)之后，送人民代表大會初審。

3．人民代表大會審核階段。人民代表大會對政府預(yù)算的審核主要分為兩個階段：第一是初審階段。財政部門根據(jù)行政首長的指示，將政府預(yù)算草案報人民代表大會財經(jīng)委員會進行初步審核。其審核的主要內(nèi)容是：各項收支安排是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；預(yù)算收支規(guī)模是否與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃一致；國債規(guī)模是否合適等方面。財政部門根據(jù)人民代表大會財經(jīng)委員會的意見修改后，報送行政首長批準(zhǔn)。第二是審議階段。財政部門正式代表政府向人民代表大會提交預(yù)算草案。人民代表就政府預(yù)算和部門預(yù)算進行審議，最后通過預(yù)算草案。

4．政府預(yù)算批復(fù)階段。財政部門根據(jù)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，在規(guī)定的時間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算?！额A(yù)算法實施條例》規(guī)定，財政部要在人民代表大會通過預(yù)算后的30天內(nèi)批復(fù)中央部門預(yù)算；主管部門接到財政部門批復(fù)的部門預(yù)算后的15天內(nèi)，批復(fù)所屬單位預(yù)算。

二、政府預(yù)算的執(zhí)行

政府預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)之后，就進入預(yù)算執(zhí)行階段。正確組織預(yù)算執(zhí)行工作是實現(xiàn)政府預(yù)算收支任務(wù)的核心工作，是預(yù)算管理的重要組成部分。它不僅關(guān)系到國家方針政策的貫徹執(zhí)行以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的全面實現(xiàn)；而且，這是一項經(jīng)常的、細致的、艱苦復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責(zé)。

（一）預(yù)算收入的執(zhí)行

積極正確地組織預(yù)算收入是全面實現(xiàn)政府預(yù)算的基礎(chǔ)，是完成各項支出資金需要的保證。我國預(yù)算收入的執(zhí)行是由財政部門統(tǒng)一負責(zé)組織，并按各項預(yù)算收入的性質(zhì)和征收方法，分別由財政機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、海關(guān)負責(zé)征收和管理。國家金庫負責(zé)預(yù)算收入資金的收納和保管。

組織預(yù)算收入的執(zhí)行，重點是做好以下幾方面的工作：(1)根據(jù)組織預(yù)算收入的需要，制定相關(guān)政策和各種制度，研究和制定組織收入的方法，以節(jié)約征收經(jīng)費，提高征收效率。(2)根據(jù)預(yù)算收入任務(wù)和收入計劃，幫助和督促各經(jīng)管收入的部門、納稅義務(wù)人和繳款人努力完成預(yù)算收入任務(wù)，把一切應(yīng)繳收入及時地、足額地繳入國庫，保證政府預(yù)算收入隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增加。同時，要防止單純地為完成預(yù)算收入任務(wù)而形成“虛收”。(3)經(jīng)常檢查預(yù)算收入執(zhí)行情況，分析國家法規(guī)、政策，以及國家政治經(jīng)濟情況的發(fā)展變化對預(yù)算收入的影響，及時解決預(yù)算執(zhí)行中的矛盾和問題，提出加強預(yù)算管理、增加收入、改進工作的措施和建議。(4)加強征收機關(guān)和相關(guān)部門的分工協(xié)作，建立收入直達國庫制度和信息共享制度。堅決糾正預(yù)算收入征管中的一些違法亂紀(jì)行為，維護國家預(yù)算收入的完整性。

（二）預(yù)算支出的執(zhí)行

預(yù)算支出執(zhí)行是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一計劃下，由各支出機關(guān)具體負責(zé)執(zhí)行。財政部門在組織預(yù)算支出執(zhí)行中處于主導(dǎo)地位。做好預(yù)算支出的執(zhí)行工作應(yīng)著重于以下幾個方面：(1)按照公共財政的要求和組織預(yù)算支出執(zhí)行的需要，制定國家預(yù)算支出的政策和法規(guī)，制定預(yù)算支出管理的各種制度和辦法。(2)根據(jù)部門預(yù)算制定年度、季度、月度用款計劃，準(zhǔn)確掌握國庫庫款情況。按照集中支付制度的規(guī)定，適時地、正確地把預(yù)算資金撥付到用款單位。(3)建立經(jīng)濟責(zé)任制，明確各預(yù)算部門和單位的責(zé)任，確保預(yù)算資金高效和節(jié)約使用。(4)在保證重點支出需要的基礎(chǔ)上，根據(jù)國庫存款的余額，積極穩(wěn)妥地推進國庫資金的資本營運，實現(xiàn)預(yù)算收支的動態(tài)平衡。(5)依法安排預(yù)算周轉(zhuǎn)金，解決季節(jié)性資金收支進度不均衡的矛盾，做好資金調(diào)度平衡。

（三）預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整

在政府預(yù)算執(zhí)行中，由于國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢總是在不斷地發(fā)展變化，往往會出現(xiàn)一些意想不到的事件會影響到原政府預(yù)算的執(zhí)行。這就有必要進行預(yù)算調(diào)整，根據(jù)新的情況組織新的預(yù)算平衡。所以，預(yù)算調(diào)整是在預(yù)算執(zhí)行過程中，通過改變預(yù)算收入來源和支出用途，以及預(yù)算收支規(guī)模，組織新的預(yù)算平衡的方法。預(yù)算調(diào)整一般有兩種情況：一種是全局調(diào)整；一種是局部調(diào)整。全局調(diào)整并不經(jīng)常發(fā)生，只是在某些特殊情況下，國家對年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃作出重大調(diào)整時，國家預(yù)算才進行全面調(diào)整。這實際上等于重新編制一次國家預(yù)算。預(yù)算的局部調(diào)整則是經(jīng)常發(fā)生的事情。局部調(diào)整有以下幾種情況：(1)動用預(yù)備費；(2)預(yù)算的追加追減；(3)科目流用；(4)預(yù)算劃轉(zhuǎn)。

（四）預(yù)算執(zhí)行情況的分析

國家預(yù)算執(zhí)行情況是國家政治經(jīng)濟生活的綜合反映。對此作出科學(xué)地分析，可以及時掌握經(jīng)濟發(fā)展和政策的貫徹情況。研究預(yù)算執(zhí)行中的問題和各種有利、不利因素，可以總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時地采取相應(yīng)措施，以保證國家預(yù)算收支任務(wù)的圓滿實現(xiàn)。做好預(yù)算執(zhí)行情況分析，必須建立健全預(yù)算執(zhí)行信息反饋系統(tǒng)，進一步完善預(yù)算會計報表和相應(yīng)的財務(wù)報表、稅收報表、金?/cn>

：（1）主要是地方所屬企業(yè)收入和各項稅收收入。（2）各項稅收收入包括營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅，增值稅、證券交易稅（印花稅）的25％部分和海洋石油資源稅以外的其他資源稅。（