農(nóng)業(yè)行政管理學(xué)（四）

第七章    農(nóng)業(yè)行政法制和行政監(jiān)督

第一節(jié)    農(nóng)業(yè)行政立法

一、行政立法的涵廡和特點(diǎn)  P162

（一）涵義

1．廣義：國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限程序制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件的活動(dòng)。

2．狹義：國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法置之不理的權(quán)限程序制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件的活動(dòng)。

（廣義與狹義的區(qū)別在于主體不同）  Δ 教材所稱行政立法是就狹義而言

（二）行政立法的特點(diǎn)

1．行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行為（即行政立法的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)）

2．行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限內(nèi)的行為

3．行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。

Δ抽象行政行為——針對(duì)不特定的人和事實(shí)施的行政行為，包括制定行政法規(guī)和規(guī)章、發(fā)布公告、通告、指示等。換言之，就是制定有普遍約束力的行為規(guī)范的行為，不是針對(duì)某一特定的事項(xiàng)作出的決定的具體行為，而是針對(duì)不特定的人或事。

二、行政立法的權(quán)限劃分  P163-165

我國(guó)現(xiàn)行的行政立法機(jī)關(guān)體系是一個(gè)分等級(jí)、分層次的縱向系統(tǒng)，具體包括：國(guó)務(wù)院立法；國(guó)務(wù)院各部門立法；省、自治區(qū)、直轄市人民政府立法；省、自治區(qū)人同政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府立法。

目前，我國(guó)行政立法的權(quán)限是這樣劃分的：

（一）國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。  （P163）

國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限由兩部分構(gòu)成：

1．憲法直接規(guī)定國(guó)務(wù)院享有的制定行政法規(guī)權(quán)（法定立法權(quán)）

2．全國(guó)人民代表大會(huì)授予的。  （授權(quán)立法權(quán)）

Δ在立法實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院各直屬局也享有制定部門行政規(guī)章的立法權(quán)。

地方人民政府依法可以制定地方行政規(guī)章

享有地方行政規(guī)章制定權(quán)的主體分為兩個(gè)層次：

1．省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

2．省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

（按《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第35條規(guī)定）

三、行政立法的程序

（一）涵義  （P165）

（二步驟

1．編制立法規(guī)劃

（1）涵義   （2）種類：A、五年規(guī)劃   B、年度計(jì)劃

（3）主要內(nèi)容：在一定時(shí)期內(nèi)法規(guī)和規(guī)章的擬定、修改、補(bǔ)充、清理等項(xiàng)工作。

（4）程序：A．由各級(jí)政府主管部門分別提出立法建議；B．由各級(jí)政府法制部門通盤研究、協(xié)調(diào)、擬出規(guī)劃草案報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)；C．由各級(jí)政府法制部門組織實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)行。

2．起草立法草案

（1）由各級(jí)政府主管部門起草。（2）要起草的法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容如與幾個(gè)部門的業(yè)務(wù)有密切關(guān)系，應(yīng)由政府法制部門或主要的主管部門負(fù)責(zé)，組成由各有關(guān)部門參加的起草小組共同進(jìn)行起草工作。

3．協(xié)商和協(xié)調(diào)

在起草行政法規(guī)、規(guī)章過程中或初稿擬定后，應(yīng)征求主管部門和業(yè)務(wù)部門的意見，同他們進(jìn)行充分的協(xié)商，取得一致意見。如經(jīng)協(xié)商無法取得一致意見時(shí)，應(yīng)在上報(bào)草案時(shí)專門提出并說明情況和理由，由上級(jí)機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)和裁決。

4．審查、審議和審批

由政府法制部門審查。審查內(nèi)容（見P166）

對(duì)審查通過的立法草案，應(yīng)寫出審查報(bào)告，提出交相應(yīng)會(huì)議討論的建議。

行政立法機(jī)關(guān)對(duì)立法草案進(jìn)行審議。經(jīng)審議通過的行政法規(guī)、規(guī)章須經(jīng)制定機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)簽署。

部門制定的規(guī)章在通過審議和簽署后須報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審批。

5．公布   由行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布令，在政府公報(bào)或有關(guān)報(bào)紙上發(fā)布。

四、農(nóng)業(yè)行政立法

農(nóng)業(yè)行政立法體系包括：

1．國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)農(nóng)業(yè)行政管理方面的行政法規(guī)；

2．農(nóng)業(yè)部制定的有關(guān)農(nóng)業(yè)行政管理方面的部門行政規(guī)章；

3．省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的有關(guān)農(nóng)業(yè)行政管理方面的地方行政規(guī)章；

4．省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制訂的有關(guān)農(nóng)業(yè)行政管理方面的地方行政規(guī)章。

從農(nóng)業(yè)行政立法所涉及的行政管理領(lǐng)域而言，主要有：

1．種植業(yè)方面的行政立法

2．畜牧業(yè)方面的行政立法

3．漁業(yè)方面的行政立法。

Δ與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的土地行政管理、水利行政管理、環(huán)保行政管理、林業(yè)行政管理等，分別由土地主管行政機(jī)關(guān)（國(guó)家土地管理局）、水利主管行政管理（水利部）、環(huán)境主管行政機(jī)關(guān)（國(guó)家環(huán)保局 ？）和林業(yè)主管行政機(jī)關(guān)（林業(yè)部）負(fù)責(zé)，因此這方面的行政立法不屬農(nóng)業(yè)行政立法的范疇。

Δ農(nóng)業(yè)部作為國(guó)務(wù)院主管農(nóng)牧漁業(yè)的行政主管機(jī)關(guān)，它所制定的部門規(guī)章有許多屬于經(jīng)濟(jì)立法范疇。如有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的立法和農(nóng)村承包責(zé)任制方面的立法等。（詳見P166-167）

第二節(jié)   農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法

一、行政執(zhí)法的概念與種類

（一）行政執(zhí)法的概念與特點(diǎn)

1．概念（見P167）

2．特點(diǎn)

（1）行政執(zhí)法的主體是主管行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織。前者如農(nóng)牧漁業(yè)行政管理主管機(jī)關(guān)，后者如種子站、畜牧獸醫(yī)站等。

（2）行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是主管行政機(jī)關(guān)依法行政。Δ依法行政的要求：

a．行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)應(yīng)查明事實(shí)   b．執(zhí)行行為有法律依據(jù)

c．執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按法定權(quán)限進(jìn)行               d．嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行

（3）行政執(zhí)法以主管行政機(jī)關(guān)單方面意思表示為特點(diǎn)。即行政執(zhí)法行為不需取得行政管理相對(duì)人的同意。

（二）行政執(zhí)法的種類

Δ行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政裁決等。

Δ行政許可與行政確認(rèn)的區(qū)別：行政許可是批準(zhǔn)行為，其結(jié)果是某種權(quán)利的賦予；而行政確認(rèn)是認(rèn)定行為，其結(jié)果是對(duì)事實(shí)認(rèn)定。如經(jīng)檢驗(yàn)合格出具合格證。

Δ行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別：

行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政管理相對(duì)一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制方法促使其履行義務(wù)，或?qū)崿F(xiàn)與履行有同一狀態(tài)的行政行為。如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)行拆除、強(qiáng)行扣繳滯納金等。

行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行公務(wù)而直接采取的強(qiáng)制手段，限制相對(duì)人的某種權(quán)利或迫使相對(duì)人履行義務(wù)的具體行政行為。分為預(yù)防性和制止性2類。如農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中的封鎖疫區(qū)、撲殺染疫畜禽等。

Δ與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法關(guān)系最密切的行政執(zhí)法是行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制措施。

二、農(nóng)業(yè)行政許可

（一）行政許可的概念（P196）

（二）行政許可的程序

1．申請(qǐng)人提出申請(qǐng)——

（1）形式：用書面形式（闡明申請(qǐng)?jiān)S可證的理由及提供必要的說明材料）

（2）申請(qǐng)?jiān)S可證的條件：

A．向有權(quán)頒發(fā)許可證的行政機(jī)關(guān)提出

B．申請(qǐng)人必須具有從事所申請(qǐng)?jiān)S可的活動(dòng)的行為能力

C．申請(qǐng)人必須有明確的申請(qǐng)?jiān)S可的意思表示

2．申請(qǐng)的審查   3．申請(qǐng)的核實(shí)   4．許可證的頒發(fā)

（三）農(nóng)業(yè)行政中的行政許可證（詳見P170-171）

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定由農(nóng)業(yè)行政主管部門核發(fā)的許可證主要有：

1．種子管理中的許可證      2．獸藥管理中的許可證   3．漁業(yè)管理中的許可證

4．獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督中的許可證  5．種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證   

三、農(nóng)業(yè)行政處罰

（一）行政處罰的概念

1．概念（見P172）

2．要求：遵循公正、公開原則；以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；按法定程序進(jìn)行。

3．種類（詳見P172）

（二）行政處罰的程序   有3種：

1．簡(jiǎn)易程序（當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰）：涵義、要求  （P172）

2．一般程序（普通程序）：步驟 （P172-173）

（1）    調(diào)查取證：注意事項(xiàng)

（2）    作出處罰決定

（3）    行政處罰決定書的送達(dá)：注意事項(xiàng)

3．聽證程序  Δ不屬行政處罰的必經(jīng)程序，只適用于部分種類的行政處罰，而且只有在當(dāng)事人要求聽證時(shí)，行政機(jī)關(guān)才有義務(wù)組織聽證。

Δ具體做法（P173）

（三）農(nóng)業(yè)行政中的行政處罰（P173—176）

主要有以下幾方面

1．  漁政管理中的行政處罰

2．  進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫工作中的行政處罰

3．    種子管理中的行政處罰

4．    畜禽防疫工作中的處罰

5．國(guó)內(nèi)植物檢疫工作中的處罰

6．獸藥管理中的處罰  （詳見P176）

四、農(nóng)業(yè)行政強(qiáng)制措施  （詳見P176-177）

（一）行政強(qiáng)制措施的概念與種類

1．涵義（P176）

2．種類

（1）限制人身自由的：收容審查、強(qiáng)制戒毒、遣送等；

（2）限制財(cái)產(chǎn)流通的：查封、扣押、封存、封鎖、銷毀等。

（二）農(nóng)業(yè)行政中的強(qiáng)制性措施

1．種子管理中的行政強(qiáng)制措施     2．畜禽防疫中的行政強(qiáng)制措施

3．植物檢疫中的行政強(qiáng)制措施     4．獸藥管理中和行政強(qiáng)制措施 

第三節(jié)    行政監(jiān)督

一、行政監(jiān)督的概念、內(nèi)容和作用

（一）行政監(jiān)督概念

指監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)和工作人員進(jìn)行的監(jiān)督。

狹義：指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。

廣義：指對(duì)行政管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的所有形式，除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督外還包括行政機(jī)關(guān)以外的各種組織、人民群眾通過多種形式對(duì)各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施的監(jiān)督。

這里所述行政監(jiān)督是從廣義上來理解的。（行政控制中的行政監(jiān)督則是從狹義上來說的）

（二）行政監(jiān)督的主要內(nèi)容

1．對(duì)行政活動(dòng)的合法性實(shí)施監(jiān)督——這是“依法行政”原則在國(guó)家行政管理中得以全面貫徹的基本保證。

2．對(duì)行政活動(dòng)的合理性實(shí)施監(jiān)督——這是“科學(xué)行政”和“合理行政”原則在國(guó)家行政中得以全面貫徹的保證，也是行政機(jī)關(guān)和行政人員提高工作效率和工作質(zhì)量的保證。

（三）行政監(jiān)督的作用（詳見P178-179）

1．為行政管理順利達(dá)到目的提供保障。

2．是行政管理體制的關(guān)鍵因素、有利于行政管理的法制化、制度化。

3．對(duì)大力加強(qiáng)民主和法制建設(shè)起促進(jìn)作用。

二、行政管理的內(nèi)部監(jiān)督

（一）內(nèi)部監(jiān)督的涵義

1．涵義——指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的監(jiān)督。

2．特點(diǎn)

（1）內(nèi)部監(jiān)督是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方法之一。Δ監(jiān)督方式主要有指導(dǎo)、檢查、考核等。

（2）內(nèi)部監(jiān)督是最直接、最迅速和最有效的監(jiān)督。

3．地位：內(nèi)部監(jiān)督在整個(gè)行政監(jiān)督中占有特殊重要的地位，它是行政組織的一種自我調(diào)節(jié)的機(jī)制，是行政權(quán)力主體自我控制、自我調(diào)節(jié)的手段。

（二）內(nèi)部監(jiān)督的種類：

1．各級(jí)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)對(duì)其下屬工作部門、負(fù)責(zé)人和其他工作人員的監(jiān)督。

2．上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

Δ職能監(jiān)督——上級(jí)主管業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督，是圍繞著業(yè)務(wù)職能進(jìn)行的。

3．專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。（稱為“專職監(jiān)督”）。Δ監(jiān)察部和地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)即是專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。（詳見P180-181）

（三）內(nèi)部監(jiān)督的方式

1．工作指導(dǎo)： 涵義、目的、方式、內(nèi)容

2．工作檢查： 涵義

3．專案調(diào)查： 涵義、應(yīng)用范圍

4．報(bào)    告： 形式（工作報(bào)告、請(qǐng)示報(bào)告等）

5．考    核： 形式（政績(jī)考核、業(yè)務(wù)考核）

Δ關(guān)于行政復(fù)議：有人認(rèn)為行政復(fù)議也是行政監(jiān)督方式之一。

行政復(fù)議的特點(diǎn)：

a．行政復(fù)議機(jī)關(guān)以第三者身份……  （P182）

b．是一種“不告不理”的被動(dòng)式的事后監(jiān)督。

三、行政管理的外部監(jiān)督（P182）

（一）   涵義與作用

（二）   外部監(jiān)督的種類和方式

1．權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督：權(quán)力機(jī)關(guān)的概念，主要形式①——⑤    P182-183

2．司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督：涵義、種類（人民檢察院的監(jiān)督、人民法院的監(jiān)督）  P183

3．中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督：形式①——③       P183-184

4．民主協(xié)商機(jī)構(gòu)的監(jiān)督    P184

5．社會(huì)監(jiān)督：主要渠道、形式    P184

6．群眾監(jiān)督：特點(diǎn)、方式      P184

第八章    行政效率

第一節(jié)    行政效率概述

一、行政效率的概念

1．關(guān)于“效率”  《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》：“單位時(shí)間內(nèi)完成的工作量”。

作為哲學(xué)上的概念，指有效的因素。

從常識(shí)上理解，指“有效地達(dá)到目的的適應(yīng)性和能力”。

西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密史在《原富》中明確提出“效率”的概念并賦予其以生產(chǎn)多少、行動(dòng)快慢和辦事?lián)p益等具體內(nèi)容。

作為一個(gè)科學(xué)名詞，首先應(yīng)用于物理學(xué)和工程學(xué)，指輸入能量和輸出能量之間的比率。

2．關(guān)于行政效率

作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域的效率，對(duì)其涵義至今尚無一致解釋。各個(gè)學(xué)派對(duì)行政效率的本質(zhì)看法的分歧主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

a．從“質(zhì)”的方面研究行政效率，即把人們的道德觀念和價(jià)值觀念作為衡量行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)。

b．從“量”的方面研究行政效率，即把具體數(shù)字定量化地作為行政效率高低的標(biāo)準(zhǔn)。

（1）從“質(zhì)”的方面研究行政效率

關(guān)鍵是必須回答行政效率到底是什么。有兩個(gè)代表性觀點(diǎn)：

a．行政效率是行政權(quán)力使用的結(jié)果。這一觀點(diǎn)從“法”的角度出發(fā)，把權(quán)力行使是否合法、恰當(dāng)、盡責(zé)（法律上應(yīng)負(fù)的責(zé)任）等作為行政效率高低的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這里沒有數(shù)量概念。

b．行政效率是關(guān)系協(xié)調(diào)的結(jié)果。這是從“人”的角度出發(fā)，把行政機(jī)構(gòu)工作人員是否具有統(tǒng)一意志、是否彼此協(xié)調(diào)和是否具有共同的價(jià)值追求這三點(diǎn)作為行政效率高低的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

這種從“質(zhì)”的方面衡量行政效率，是以人們的價(jià)值觀念和道德觀念來評(píng)價(jià)行政效率，缺乏客觀尺度。

（2）從“量”的角度來判斷行政效率的高低。

也有兩種代表性觀點(diǎn)：

a．行政管理效率是出力和入力之比，即產(chǎn)出多少能量與投入多少能量之比。以出力為分子，入力為分母。這是把機(jī)械效率運(yùn)用到行政管理效率上。

許多問題完全按照機(jī)械效率是無法說明的。有許多行政管理為社會(huì)提供的服務(wù)是無形的，無法用效率來表示。如衛(wèi)生行政、教育行政等其效果都是間接的，很難用數(shù)字來直接衡量。

b．行政效率是完成任務(wù)的多少與所消耗的費(fèi)用之比。即行政效率等于功能與費(fèi)用之比。

這是把價(jià)值工程中的功能效率引入行政效率概念中。在價(jià)值工程中，“價(jià)值”具有特定的意義，它表示由它的功能和費(fèi)用兩方面決定的，即價(jià)值是功能與費(fèi)用之比。

還有從其他角度考察“行政效率”的。如：

a．從“能力”的角度考察：行政效率是完成或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的能力，可用目標(biāo)完成的程度和目標(biāo)完成的時(shí)間來反映，即用目標(biāo)完成的程度和速度來衡量行政效率。

b．從“效果”角度看：行政效率是效果（包括有形與無形的綜合效果）與消耗之比。消耗指人力、財(cái)力、物力和時(shí)間等綜合消耗，包括活勞動(dòng)和物化勞動(dòng)。目前這種觀點(diǎn)占有優(yōu)勢(shì)。它把行政效率理解為對(duì)社會(huì)產(chǎn)生綜合效果，對(duì)社會(huì)提供的服務(wù)、物質(zhì)和滿足社會(huì)需要的程度。

c．用系統(tǒng)論觀點(diǎn)看待效率：行政效率就是系統(tǒng)效率，它是數(shù)量與質(zhì)量、宏觀與微觀、投入與產(chǎn)出以及動(dòng)機(jī)與效果的統(tǒng)一。其本質(zhì)是以最少的人力和物力的耗費(fèi)，獲得最大的系統(tǒng)效果，并力求系統(tǒng)最優(yōu)化。

行政效率是行政管理的核心問題。行政效率本身不是行政管理的環(huán)節(jié)和手段，但它是行政管理中各種要素配置是否合理和手段應(yīng)用是否恰當(dāng)?shù)木C合反映和終端顯示。行政管理的目標(biāo)就是要全面提高行政管理效率。

行政效率是一個(gè)綜合的概念，它具有多方面的特征和內(nèi)在的規(guī)定性。因而，要全面并深入地了解和掌握行政效率的涵義，就要用系統(tǒng)的觀點(diǎn)正確認(rèn)識(shí)和處理好以下6種關(guān)系：

（一）行政效率與節(jié)約

效率是行政管理所追尋的最重要的價(jià)值目標(biāo)，追求效率的前提就是必須合理降低消耗，合理降低消耗從本質(zhì)上說就是厲行節(jié)約。

提高效率和厲行節(jié)約是一個(gè)雙重驅(qū)動(dòng)的相互促進(jìn)和相互制約的動(dòng)態(tài)過程。

促進(jìn)效率提高是目的，厲行節(jié)約是手段。

厲行節(jié)約不是一味地減少支出，而是盡可能地杜絕人力、物力和時(shí)間的浪費(fèi)，使每一項(xiàng)耗費(fèi)用得適當(dāng)，真正達(dá)到有效地提高行政效率的目的。

（二）行政效率與民主（P189）

效率與民主在本質(zhì)上是一致的。原因：①……②…… 

（三）行政效率與獲取行政效率的手段

在行政管理工作中既要確立正確的效率目的，又要采用正確的效率手段，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)目的和手段的統(tǒng)一。

（四）行政效率與效益

在一般情況下，行政效率與行政效益常被互用，兩者成正比關(guān)系，行政效率越高，行政效益也就越大。而在一定條件下，當(dāng)行政活動(dòng)不符合行政目標(biāo)方向，即不符合行政的社會(huì)需要的情況下，行政效率與行政效益之間成反比關(guān)系，即行政效率越高，行政效益就越小，甚至出現(xiàn)零值或負(fù)值。因此，行政管理只有在正確行政工作目標(biāo)引導(dǎo)下，采用科學(xué)而合理的行政工作方法，才能實(shí)現(xiàn)行政效率與行政效益的有機(jī)統(tǒng)一。

行政效益：即行政管理的社會(huì)效益。指行政管理對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響和價(jià)值，是衡量行政管理好壞的重要因素。

行政效率：在完成行政管理的既定目標(biāo)，獲得良好社會(huì)效益的基礎(chǔ)上投入勞動(dòng)量與獲得的勞動(dòng)效果的比率。

行政效能：（1）即行政效率   （2）行政速度與行政效益的統(tǒng)一。

——應(yīng)松年等《行政管理學(xué)自學(xué)參考》P38-39

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》：“效率：?jiǎn)挝粫r(shí)間內(nèi)完成的工作量”。“效益：效果和利益”。

（五）近期行政效率與長(zhǎng)遠(yuǎn)行政效率

要建立和完善科學(xué)的行政效率評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，避免犯涸澤而漁、急功近利的毛病，也不能不考慮當(dāng)前利益。要立足近期效率的提高更要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)效率的增強(qiáng)。

（六）宏觀行政效率與微觀行政效率

宏觀行政效率——指影響全局的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的效率，強(qiáng)調(diào)的是效率的社會(huì)方面。宏觀行政效率是行政效率的出發(fā)點(diǎn)。

微觀行政效率——指局部的，當(dāng)前的、某一行政部門的自身行政效率，強(qiáng)調(diào)的是效率的局部方面，微觀行政效率是整個(gè)行政效率的著手處。

二、研究行政效率的意義（詳見P192-193）

1．……    2．……    3．……   

第二節(jié)    行政效率的測(cè)定技術(shù)

一、行政效率的可測(cè)性及其標(biāo)準(zhǔn)

1．行政效率測(cè)定的涵義（P193）

即對(duì)行政效果采用定性和定量相結(jié)合的方法進(jìn)行科學(xué)的測(cè)量和評(píng)定。

2．測(cè)定行政效率的條件（P194）

（1）行政現(xiàn)象和行政行為是客觀存在的——測(cè)量行政效率的客觀基礎(chǔ)；

（2）行政現(xiàn)象和行政行為是可以區(qū)別的——測(cè)量行政效率的對(duì)象、內(nèi)容；

（3）行政現(xiàn)象和行政行為具有量度標(biāo)準(zhǔn)——測(cè)量行政效率的工具和手段。

其中第三條是最為關(guān)鍵，最為困難的條件。

3．行政效率的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)

（1）制定行政效率測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)的原則（詳見P194-195）

A．方向性區(qū)別——效率標(biāo)準(zhǔn)具有方向指引作用；

B．系統(tǒng)性原則——效率標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)系統(tǒng)；

A． 相對(duì)化原則（相對(duì)量化原則）——行政效率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從性質(zhì)和程度兩方面區(qū)分出效率高低，應(yīng)把定性描述和定量分析結(jié)合起來，把精確量化和模糊量化結(jié)合起來。

D．可行性原則——效率標(biāo)準(zhǔn)每一條都應(yīng)有可行性，不能過于理想化、過于繁瑣。

E．可比性原則——

（2）行政效率的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)

①應(yīng)建立以下各種衡量行政管理的效率準(zhǔn)則：

A．凡能夠成功地達(dá)到行政目的，全面實(shí)現(xiàn)行政計(jì)劃的，就是效率；

B．凡在既定條件下，能就許多可行的辦法、途徑或方案中作出最合適的抉擇的，就是效率；

C．凡發(fā)現(xiàn)問題能及時(shí)地解決與有成效地解決困難，完成工作任務(wù)的，就是效率；

D．凡能以最小的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間創(chuàng)造最佳效果的，就是效率。

②行政效率高低的主要表現(xiàn)

A．執(zhí)行政策和完成行政任務(wù)的圓滿程度；

B．行政管理系統(tǒng)中各種因素的合理程度。（這是行政效率的外在表現(xiàn)）這些因素主要是指人、財(cái)、物三個(gè)方面，包括：

（A）行政人員的合理結(jié)構(gòu)（如個(gè)人的素質(zhì)結(jié)構(gòu)和群體的素質(zhì)結(jié)構(gòu)）；

（B）行政經(jīng)費(fèi)的合理分配和使用；

（C）物財(cái)?shù)目茖W(xué)管理和使用。

B． 行政管理流程的流暢程度（一般把行政管理流程分為人流、物流和信息流）（P196）

C． 行政管理活動(dòng)的綜合社會(huì)效果（向社會(huì)提供的公共服務(wù)的質(zhì)和量）的高低程度。

二、行政效率測(cè)定的基本內(nèi)容和方法

（一）基本內(nèi)容

從實(shí)質(zhì)上看，測(cè)定行政效率主要是測(cè)定它的社會(huì)效益方面，其內(nèi)容包括：

1．用人效益：涵義、實(shí)質(zhì)，用人效益的測(cè)定（3個(gè)比率）  P197

2．經(jīng)濟(jì)效益：涵義、經(jīng)濟(jì)效益的測(cè)定（3個(gè)比例關(guān)系）    P197

3．時(shí)間效益：涵義、時(shí)間效益的測(cè)定（3個(gè)“有效利用率”）  P197

4．辦事效益：涵義、辦事效益的測(cè)定（5個(gè)比率）  P197-198

5．整體綜合效益：涵義、綜合效益的測(cè)定    P198

（二）方法（P198-199）

1．直觀測(cè)定法：涵義、具體運(yùn)用、優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)  P198

2．費(fèi)用測(cè)定法：

（1）按單位費(fèi)用測(cè)定

（2）按人均負(fù)擔(dān)測(cè)定

（3）按件數(shù)費(fèi)用測(cè)定

3．時(shí)效測(cè)定法

4．綜合測(cè)定法：涵義、具體運(yùn)用、步驟、注意事項(xiàng)

第三節(jié)   提高農(nóng)業(yè)行政效率的途徑

一、基礎(chǔ)：提高農(nóng)業(yè)行政人員素質(zhì)

Δ在同等技術(shù)條件、物質(zhì)條件和環(huán)境條件下，人員素質(zhì)和工作耗費(fèi)成反比；與工作效率成正比。

（一）對(duì)行政工作人員素質(zhì)的要求

總的要求是“四化”——革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化。“四化”的具體要求  （P200）

（二）選配農(nóng)業(yè)行政管理人員的原則（詳見P200-201）

1．  首先要考察他們的專業(yè)水平，寧可虛位以待其人……

2．  要加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的培訓(xùn)

3．  要加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的管理

4．  以培養(yǎng)跨世紀(jì)人才為目的，加速整體性人才資源開發(fā)

二、關(guān)鍵：改革農(nóng)業(yè)行政體制（詳見P201-202）

1．要科學(xué)地精兵簡(jiǎn)政，合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)

2．應(yīng)堅(jiān)定不移地推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政體制的改革。

Δ改革的基本框架和主要任務(wù)：

a．繼續(xù)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)行政職能

b．正確處理中央農(nóng)業(yè)行政與地方農(nóng)業(yè)行政的關(guān)系，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”

c．推進(jìn)農(nóng)業(yè)公共事業(yè)單位的改革

d．進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共行政管理的法制化、制度化建設(shè)…… 

三、重點(diǎn)：簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)行政程序

Δ行政程序的長(zhǎng)短是行政效率高低的一個(gè)重要標(biāo)志。

Δ行政程序周期的長(zhǎng)短與行政環(huán)節(jié)數(shù)的多少成正比，與行政效率成反比。

Δ簡(jiǎn)化行政程序，減少行政環(huán)節(jié)，縮短行政流程，是提高行政效率的必然要求。

Δ具體操作上必須堅(jiān)持以下原則：P203

1．縱向申報(bào)原則  2．審批就近原則  3．快速經(jīng)濟(jì)原則  4．分工負(fù)責(zé)原則

四、前提：科學(xué)運(yùn)籌時(shí)間

運(yùn)籌——制定策略；籌劃。

科學(xué)運(yùn)籌時(shí)間的基本內(nèi)容：善于聚時(shí)、用時(shí)。（聚時(shí)是手段，旨在更好地用時(shí)）

（一）聚時(shí)

1．涵義：集中零星時(shí)間為整體，使之發(fā)揮整體的時(shí)間效應(yīng)。

時(shí)間使用方式主要有三：a．集零為整，用較集中的時(shí)間辦一件事；b．化整為零，把一件事分解到不同時(shí)間辦；c．零時(shí)零用，充分利用每一個(gè)零散時(shí)間。聚時(shí)則突出表現(xiàn)為集零為整。

（二）用時(shí)  P204-205

用時(shí)的原則——按工作輕重緩急來排列優(yōu)先順序，把時(shí)間用到最緊要的工作上去。具體而言：

Δ用時(shí)支配上要堅(jiān)持首先考慮事情的輕重，再考慮緩急的原則。

Δ“八二定律”（P205）

五、條件：改善農(nóng)業(yè)行政手段

（一）   積極創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)辦公手段現(xiàn)代化

（二）   逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政管理現(xiàn)代化

1．利用計(jì)算機(jī)組成農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)管理信息系統(tǒng)。

2．利用無線電傳真設(shè)備、電傳打字、自動(dòng)顯示裝備等。

3逐步實(shí)現(xiàn)辦公室的自動(dòng)化。分3個(gè)步驟：

第一步：采用復(fù)印機(jī)、小型電腦、個(gè)人電腦、漢字處理機(jī)，并逐步擴(kuò)大傳真機(jī)的應(yīng)用范圍等；

第二步：在一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立OA系統(tǒng)，即建立局部信息網(wǎng)絡(luò)。

第三步：建立整體信息網(wǎng)絡(luò)。