【摘  要】地處陜北黃土高原梁狀丘陵溝壑區(qū)的吳起縣，曾是黃河中上游地區(qū)水土流失最為嚴重的縣份。國家實施退耕還林政策以來，吳起搶抓機遇，超前實施，1998年實行了封山禁牧，1999年一次性退耕155.5萬畝，目前累計完成退耕還林面積236.79萬畝，其中國家已確認合格面積175.27萬畝，是全國退耕還林第一縣。在取得了山變綠、水變清、人變富巨大成效的同時，因基礎(chǔ)薄弱、任務(wù)繁重、實施超前、進度加快，吳起提前進入了退耕還林成果鞏固提高階段，后續(xù)產(chǎn)業(yè)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題已嚴重制約到了鞏固提高，如何解決這些深層次矛盾和問題，就必須在準確把握生存與發(fā)展、生態(tài)與經(jīng)濟基礎(chǔ)上，正確處理好當前工作中的六大關(guān)系，加快推進以退耕還林為主的生態(tài)治理由建設(shè)生態(tài)、經(jīng)營生態(tài)向鞏固生態(tài)、發(fā)展生態(tài)方向轉(zhuǎn)變，促進縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

【主題詞】退耕還林   成效   問題   對策   吳起

實施退耕還林工程，是黨中央、國務(wù)院著眼可持續(xù)發(fā)展，旨在改善生態(tài)環(huán)境，在西部大開發(fā)中采取的一項重大戰(zhàn)略舉措。吳起縣位于延安市西北部，地處毛烏素沙漠南緣，屬黃土高原梁狀丘陵溝壑區(qū)，退耕前水土流失面積曾一度占全縣土地總面積的97.4%，是黃河中上游地區(qū)水土流失最為嚴重的縣份之一。國家實施西部大開發(fā)和退耕還林政策以來，吳起縣搶抓機遇，超前實施，1998年實行了整體封山禁牧，1999年一次性退耕25°以上坡耕地155.5萬畝，截止2006年底，全縣累計完成退耕還林面積236.79萬畝，其中國家已確認合格面積175.27萬畝（荒山荒坡81.29萬畝，退耕地93.98萬畝），退耕還林實施面積占全縣國土總面積的41.6%，是全國2279個退耕還林縣(市、區(qū))封得最早、退得最快、面積最大、農(nóng)民參與面最廣的縣份。

一、做法與成效

（一）做法

吳起退耕還林根據(jù)不同發(fā)展階段，大體可劃分為三個時期，即一是從1997年到1998年為探索及決策實施期；二是從1999年到2002年為大面積還林還草期；三是從2003年至今為成果鞏固提高期。

1、探索及決策實施期

吳起退耕還林有政策調(diào)動和自發(fā)施行的雙重特征。早在1997年，該縣針對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟長期停滯不前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一度陷入“越窮越墾、越墾越窮，越荒越牧、越牧越荒”惡性循環(huán)的困境，試圖找出一條適合當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的出路，就進行了有關(guān)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的探索與改革，先后在總結(jié)80年代馬崾峴、湫灘溝兩個封禁治理工作點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在長官廟鄉(xiāng)進行了“一禁三改”（禁止漫山放牧；改放牧為舍飼，改土種山羊為以小尾寒羊為主的良種羊，改大群散牧為小群舍飼）先行試點取得成功。1997年8月15日，時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席的江澤民同志作出“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”的批示，為掌握實踐經(jīng)驗的決策者奠定了政策理論基礎(chǔ)。1998年6月該縣作出了實行封山禁牧、舍飼養(yǎng)羊的決定，確立并實施了以“封山退耕、植樹種草、舍飼養(yǎng)羊、林牧主導、強農(nóng)富民”為基本內(nèi)涵，以“集約自給型農(nóng)業(yè)、保護效益型林業(yè)、商品致富型畜牧業(yè)”為結(jié)構(gòu)特征的生態(tài)型特色農(nóng)業(yè)的逆向開發(fā)戰(zhàn)略，一手抓封禁，一手抓舍飼，1998年底，全縣淘汰出欄當?shù)赝练N山羊23.8萬只，全面實現(xiàn)了封山禁牧目標，首開全國封山禁牧先河。在決策實施中，狠抓干群思想觀念轉(zhuǎn)變和工作認識統(tǒng)一，通過召開會議、印發(fā)資料、集市廣播、刷寫標語等多種宣傳動員辦法，給群眾認真分析縣情，大算散牧與舍飼的“四弊四利”（四弊，即一弊超載過牧，破壞植被；二弊林牧矛盾，影響幼苗成活率；三弊少數(shù)戶受益，多數(shù)戶受害；四弊粗放管理，不利于提高養(yǎng)羊質(zhì)量。四利，即一利恢復(fù)生態(tài)植被，緩解水土流失；二利幼林成活生長；三利多數(shù)戶受益；四利推廣科學喂養(yǎng)，提高羊子質(zhì)量）帳，把封山禁牧、林草管護通過人代會決議形式確立為地方政策，納入到“村規(guī)民約”之中，對黨政干部和群眾“聯(lián)戶結(jié)對子”養(yǎng)羊、全民義務(wù)采集樹種草種、全民義務(wù)植樹、出讓“四荒地”使用權(quán)等重點工作實行縣級領(lǐng)導聯(lián)鄉(xiāng)包村、部門聯(lián)村包組、干部聯(lián)組包戶，領(lǐng)導帶頭、干部帶頭、黨員帶頭的“三聯(lián)三包三帶頭”包抓責任制，嚴格考核，夯實責任，逐鄉(xiāng)、逐村、逐戶進行落實，一場以封山禁牧、舍飼養(yǎng)羊為主題的史無前例的“綠色革命”在吳起順利推行，吳起由此率先步入了以退耕還林為主的生態(tài)治理時期。

2、大面積還林還草期

1999年，時任中共中央政治局常委、國務(wù)院總理朱镕基同志視察延安作出“十六字”（退耕還林、封山綠化、個體承包、以糧代賑）指示方針后，吳起退耕還林（草）的思路與中央決策不謀而合，進一步堅定了退耕還林的信心與決心，隨之制定了“退耕一步到位”的超前實施方案，確立實施了“一季退耕、兩年治理、三年完善提高、五年初見成效、十年大見成效”的目標和“一個規(guī)劃布局”（吳旗縣山川秀美工程建設(shè)總體規(guī)劃）、“兩個優(yōu)先發(fā)展”（優(yōu)先發(fā)展能夠快速郁閉的耐旱適生樹種，大力營造以沙棘-小葉楊〈刺槐〉為主的混交林；優(yōu)先發(fā)展具有比較優(yōu)勢的山杏〈桃〉、沙棘生態(tài)經(jīng)濟復(fù)合林）、“三個重點突破”（在造林技術(shù)上突破，在造林形式上突破，在造林質(zhì)量上突破）、“四個確保到戶”（確保政策宣傳到戶，確保任務(wù)落實到戶，確保檢查驗收到戶，確保錢糧兌現(xiàn)到戶）的思路，全封禁，大治理，強管護，1999年秋冬季，除人均留足2畝口糧田外（沒有農(nóng)田或農(nóng)田不夠的人口按山地2折1辦法預(yù)留），一次性將25°以上的155.5萬畝坡耕地退耕到位，截止2002年年底，累計完成退耕還林（草）合格面積125.5萬畝，其中國家已確認合格面積125萬畝（荒山荒坡36.77萬畝，退耕地88.28萬畝），生態(tài)植被得到大面積恢復(fù)治理，成為全國退耕還林的試點示范縣，為全國退耕還林發(fā)揮了很好的示范作用。在具體實施中采取六條措施：即，一是抓落實，層層夯實職責任務(wù)。落實退耕還林“一把手”負責制和黨政領(lǐng)導任期目標責任追究制，縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導掛帥，主管領(lǐng)導具體負責，有關(guān)部門密切配合，全縣干部齊抓共管，逐級夯實工作責任，形成了一級向一級交帳、一級對一級負責的工作格局，有力地促進了工程的順利實施。二是抓典型，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)。堅持邊試驗邊實施方針，依托北林大、西農(nóng)大等技術(shù)單位，將有針對性、代表性的楊青、金佛坪、寨子溝等14條流域作為綜合試驗示范典型，認真組織落實，使其迅速成為一批規(guī)劃設(shè)計科學、實施管理規(guī)范、結(jié)構(gòu)搭配合理、示范效應(yīng)明顯的退耕還林精品工程，輻射帶動了全縣還林還草和綜合治理工作。三是抓規(guī)劃，確保設(shè)計科學合理。按照中、長、遠結(jié)合，進、退、還結(jié)合，喬、灌、草結(jié)合，封、育、造結(jié)合的原則，科學規(guī)劃設(shè)計，合理配置林種，退耕還林地塊全部實現(xiàn)了宜林則林、宜草則草、宜灌則灌的科學治理。四是抓治理，嚴格工程質(zhì)量標準。嚴把苗木質(zhì)量關(guān)，種苗站負責從招標、調(diào)運、檢驗檢疫到分配全程監(jiān)管，實行按計劃、按品種定點、定量、定向合同育苗，大力推廣集雨覆膜保墑、截桿蘸漿覆土等抗旱造林技術(shù)，嚴格執(zhí)行“三不上山”（執(zhí)行不合格、未經(jīng)檢疫、未經(jīng)截桿蘸漿）和“三不栽”（整地質(zhì)量不達標、技術(shù)人員不在場、樹種不符要求）制度，工程措施與生物措施一起上，做到不合理的設(shè)計不施工，不標準的整地不造林，不合格的苗木不使用，不規(guī)范的栽植不驗收，保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。五是抓檢查，認真落實兌現(xiàn)政策。采取“以戶自查、農(nóng)戶互查、村組初查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)排查、縣上嚴查”的“五查”方法，按照“張榜公布、三榜定案”的程序，嚴把“三個關(guān)口”（兌現(xiàn)前的地塊必須檢查驗收，兌現(xiàn)中的農(nóng)戶必須張榜公布，兌現(xiàn)后的面積必須復(fù)核），做到“三個不兌現(xiàn)”（不按標準造林的不兌現(xiàn)、造林不管護的不兌現(xiàn)、質(zhì)量不達標的不兌現(xiàn)），由監(jiān)察、審計部門全程跟蹤督察，確保了錢糧兌現(xiàn)公開、公平、公正。六是抓管理，建立內(nèi)業(yè)資料檔案。引入退耕還林GIS地理信息系統(tǒng)，建立縣鄉(xiāng)兩級內(nèi)業(yè)管理數(shù)據(jù)庫，實行“一季設(shè)計、兩季栽植、三季作業(yè)、四季管護”，做到規(guī)劃設(shè)計、作業(yè)期限、質(zhì)量標準、檢查驗收、操作規(guī)程“五統(tǒng)一”，造林地塊、作業(yè)設(shè)計圖、退耕還林合同、入戶卡、土地證“五到位”，圖、表、卡、證、合同、方案“六齊全”，有紙文字記錄和無紙計算機管理同步進行，退耕還林工程的管理水平和工作效率大大提高，推動退耕還林工程規(guī)范有序運行。這一時期吳起實現(xiàn)了封得住、退得下、還得上的目標，初步走出了在經(jīng)濟建設(shè)中恢復(fù)生態(tài)、在生態(tài)恢復(fù)中發(fā)展經(jīng)濟的路子。

3、成果鞏固提高期

2003年以來，吳起結(jié)合大面積退耕還林任務(wù)完成、退耕還林補助時限漸滿的實際，及時把工作重心調(diào)整到成果鞏固提高和開發(fā)利用上來，圍繞“八年以內(nèi)怎么干，八年以后怎么辦”，確立并實施了“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的思路，按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)建設(shè)生態(tài)化”的要求，把生態(tài)作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，堅持“封育與治理并重、管護與開發(fā)并舉”的原則，使退耕還林治理成果擴大為236.79萬畝，成為名副其實的全國退耕還林第一縣；把產(chǎn)業(yè)融入生態(tài)來開發(fā)，按照“壯大草畜業(yè)、提升林果業(yè)、推進加工業(yè)”的思路，加快富民產(chǎn)業(yè)的培育開發(fā)，加強農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和生態(tài)環(huán)境改善，真正實現(xiàn)藏綠于山、藏富于民。2007年，基于退耕還林進入鞏固提高新的發(fā)展階段，確立并實施了“打造綠色吳起、構(gòu)建溫馨家園”的戰(zhàn)略和“補植、撫育、提高”的思路，落實了創(chuàng)建“生態(tài)文明縣”的各項措施。具體實施中建立了六種機制：即，一是建立組織保障機制。成立了由縣長任組長，主管農(nóng)業(yè)副書記、副縣長任副組長，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、草業(yè)、計劃、監(jiān)察、財政、審計、糧食等部門負責人為成員的退耕還林工程建設(shè)領(lǐng)導小組，專門成立了退耕還林工程管理辦公室，配足配齊組織機構(gòu)和工作人員，逐級量化分解任務(wù)，層層簽訂目標責任書，形成了“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局。二是建立政策調(diào)動機制。按照國家、集體、個人一起上和“誰承包、誰治理、誰受益”原則，落實“個體承包”政策，全面出讓“四荒地”使用權(quán)，收益權(quán)落實到戶，允許繼承轉(zhuǎn)讓，給農(nóng)民吃了定心丸。制定優(yōu)惠政策，對從事生態(tài)治理的集體或個人在資金、技術(shù)、土地、信息等方面給予扶持，吸引民間資本和外來企業(yè)共同參與治理開發(fā)，激發(fā)了群眾生態(tài)建設(shè)的積極性。三是建立資金保障機制。退耕還林資金實行封閉運行，財政統(tǒng)一監(jiān)管，專款專用。在國家投資未到位的情況下，將“德援”、“比援”等各類生態(tài)建設(shè)項目資金和以工代賑、扶貧小額信貸等資金捆綁使用，解決了資金不足問題，實現(xiàn)資金效益最大化。四是建立林草管護機制。以管住“三口”（人口、牲口、灶口）為目標，嚴格落實“三防三禁”（防火、防蟲害、防鼠兔，禁牧、禁復(fù)墾、禁砍伐）措施，成立縣森林公安分局、縣森林防火辦，建立健全以村組為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、以縣林業(yè)局與林草相關(guān)單位為紐帶的縣、鄉(xiāng)、村、組四級管護隊伍，落實管護人員職責報酬，實行封山禁牧“一票否決”和雙向處罰措施，形成了“山有人封、樹有人栽、畜有人管、林有人護、錢有人給”的有效管護機制，從源頭上杜絕邊治理、邊破壞現(xiàn)象發(fā)生。五是建立長效保障機制。把退耕還林和農(nóng)田水利、后續(xù)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村能源、社會事業(yè)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，有效解決了農(nóng)民吃飯、花錢、燒柴、就業(yè)、生活保障等問題，為退耕還林長遠發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。強化石油主體財源建設(shè)，實行公共財政向“三農(nóng)”傾斜，自我積累、自我發(fā)展能力明顯提高。六是建立獎懲激勵機制。把退耕還林納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度考核的重要內(nèi)容，推行目標管理責任制和任期責任追究制，實行“一票否決”和“末尾淘汰”制度，重獎嚴罰，優(yōu)勝劣汰，夯實各級各部門的責任，形成齊抓共管的合力。當前，基本實現(xiàn)了“穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的發(fā)展目標，正向“有發(fā)展”目標前進。

（二）成效

經(jīng)過近年來退耕還林的深入實施，吳起不僅生態(tài)環(huán)境明顯改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式發(fā)生深刻變化，而且經(jīng)濟和各項社會事業(yè)也實現(xiàn)了快速發(fā)展，既綠了山，又富了民，也育了人，實現(xiàn)了人與自然的和諧相處，走出了生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”之路。

1、山川大地由“黃”變“綠”

據(jù)監(jiān)測，吳起退耕還林工程全面啟動以來，林草覆蓋率由1997年的19.2%提高到目前的62.9%，土壤年侵蝕模數(shù)由1997年的每平方公里1.53萬噸下降到目前的0.54萬噸，5級以上大風已由1997年之前的年均19次降為5次，洪水、暴雨、冰雹、霜凍等自然災(zāi)害明顯減少，多年罕見的飛禽走獸重新顯現(xiàn)，秀美山川初露端倪，良好的生態(tài)鏈正在形成。在最新的EOS衛(wèi)星遙感圖片上，一片濃綠的顏色清晰地勾勒出了吳起的地貌輪廓，與毗鄰的甘肅、寧夏、榆林地界形成了鮮明對比。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“劣”變“優(yōu)”

培育發(fā)展退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)以來，草畜、林果產(chǎn)業(yè)基地規(guī)模初具，使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，全縣舍飼羊子飼養(yǎng)量2005年最高曾達到40.6萬只，被國家商務(wù)部確定為“國家活體羊儲備基地縣”，目前存欄量穩(wěn)定在23萬只左右。累計種植人工牧草127萬畝，保留面積96萬畝，是全國人工種植紫花苜蓿面積最大縣。栽植山桃山杏125萬畝，掛果面積達35萬畝。營造沙棘188萬畝，成林面積達125萬畝，是全國沙棘面積最大縣。同時，圓方集團、延河草業(yè)、錦園沙棘、榮森養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)規(guī)模實力不斷壯大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營目標基本實現(xiàn)。農(nóng)、林、牧三業(yè)用地比例已由1997年的60：34：6調(diào)整為目前的9：66：25，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)置換傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，形成了家家舍飼羊、戶戶種牧草、人人有林果的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)新格局，從根本上改變了廣種薄收、漫山放牧的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)了退耕還林與農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的互促共進。

3、縣域經(jīng)濟由“弱”變“強”

退耕還林的深入實施，使農(nóng)工實現(xiàn)有機互補，城鄉(xiāng)得以協(xié)調(diào)發(fā)展，有力推動了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。2006年，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值28.3億元，同比增長21.6%，是1997年的13倍；完成財政收入20.2億元，其中地方財政收入12.29億元，同比分別增長80.8%和67.4%，分別是1997年的44倍和41倍；2003年以來，累計完成固定資產(chǎn)投資91.5億元，是吳起建國以來到2002年底投資總額的6.4倍。縣域經(jīng)濟從2003年以來進入全國縣域經(jīng)濟增速最快百縣（市）行列，綜合經(jīng)濟實力2005年進入了“西部百強縣”和“陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展十佳縣”。今年，預(yù)計完成地區(qū)生產(chǎn)總值39.6億元，財政收入22.7億元，其中地方財政收入13..6億元，吳起在全國、全省的位次將會進一步前移。

4、農(nóng)民觀念由“舊”變“新”

退耕還林的實施，不僅使農(nóng)村生產(chǎn)勞動強度大大降低，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)效益大幅度提高，使諸多農(nóng)村勞動力得以解放，走出農(nóng)村，進入城市，脫離農(nóng)業(yè)，變成商人、市民、工人，解放了陳舊思想，改變了“小農(nóng)”觀念，而且退耕還林給農(nóng)民帶來的切身好處，增強了生態(tài)意識，由以前的“要我封、要我退、要我護”變?yōu)楝F(xiàn)在的“我要封、我要退、我要護”，建設(shè)生態(tài)、保護生態(tài)已成他們的一項自覺行動，一個治理生態(tài)、保護環(huán)境、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍已在全縣上下形成，當前正朝著生態(tài)文明的發(fā)展方向邁進。

5、基礎(chǔ)條件由“差”變“好”

實施“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的鞏固退耕還林成果措施以來，全縣新修農(nóng)田22.8萬畝，新建淤地壩250座，累計農(nóng)田面積達到31.8萬畝，較退耕前凈增24.3萬畝，全縣農(nóng)村人口人均達3畝；累計移民搬遷12065人，建成基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全的移民新村34個；新修二三級柏油路207.3公里、鄉(xiāng)村油路66.6公里、四級砂石路481公里、石油生產(chǎn)道路780公里，拓寬改造鄉(xiāng)村道路1680公里，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)道路柏油化、農(nóng)村道路主干線四級砂石化目標；架設(shè)農(nóng)電線路510.7公里，安置風力發(fā)電機340多臺，農(nóng)電入戶率達98%以上；建成沼氣池10037座，節(jié)柴灶8950口；打井建窖6556口，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到顯著改善。

6、農(nóng)民群眾由“窮”變“富”

通過實施“多予、少取、放活”減負措施，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展草畜業(yè)、林果業(yè)、林木種苗業(yè)以及勞務(wù)經(jīng)濟等，不僅減輕了農(nóng)民負擔，拓寬了農(nóng)民致富渠道，而且直接增加了農(nóng)民收入。2003年取消了農(nóng)林特產(chǎn)稅；2004年以縣財政補貼的形式免征了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民群眾告別了千百年來的“皇糧國稅”，實現(xiàn)稅費“零”負擔；2005年在全市率先實行了九年義務(wù)教育免費制；2007年在西部率先實行了免費十二年教育和免費職業(yè)教育。2006年，農(nóng)民人均靠后續(xù)產(chǎn)業(yè)收入1100多元，占農(nóng)民人均純收入的近一半，累計享受國家兌現(xiàn)補助折合人民幣12.8億余元，人均1萬余元，有105426農(nóng)民直接受益，農(nóng)業(yè)人口每人年均享受兌現(xiàn)補助1520.92元。農(nóng)民人均純收入由1997年的887元增加到2006年的3818元，其中退耕還林工程增加的收入約占30%左右。

二、問題與思考

雖然吳起以退耕還林為主的生態(tài)治理取得了良好成效，為陜北黃土高原的生態(tài)重建作出了示范，但是，由于基礎(chǔ)上的薄弱、任務(wù)上的繁重、實施上的超前、進度上的加快，吳起比其它地區(qū)更早地面臨到后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題，一些事關(guān)退耕還林成果鞏固提高的深層次發(fā)展矛盾和問題已經(jīng)暴露，確保退耕還林成果鞏固提高的任務(wù)異常艱巨，迫需得到加快解決。

（一）林分結(jié)構(gòu)單一

吳起實施退耕還林工程早，退耕面積大，雖然當時依照退耕地、荒山荒坡、鎖邊固畔地、護路護岸地、村鎮(zhèn)駐地不同立地類型對樹種、林種、草種進行過指導性要求，但由于起步階段管理相對不是規(guī)范，作業(yè)設(shè)計沒有同步進行，加之吳起造林條件苛刻，所有混交復(fù)合林只有大量沙棘樹種憑借頑強的生命力保存下來，造成退耕還林以灌木林比重大、灌木林以沙棘比重最大的結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)狀，目前僅沙棘就占到退耕還林總面積的79%，而且多數(shù)屬純沙棘林，病蟲害抵御能力差，一旦沙棘木蠹蛾入侵將帶來毀滅性災(zāi)害。

（二）后續(xù)產(chǎn)業(yè)薄弱

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身是一項弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。吳起在退耕還林實施同步時期，就致力于后續(xù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育開發(fā)，確立了羊、杏、草三大主導產(chǎn)業(yè)，但由于草畜產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)淘汰劣種、引進良種和市場炒種，遭受石油開發(fā)和市場低落的沖擊，目前才逐步趨于穩(wěn)定，保持了23萬只羊子存欄規(guī)模。林果產(chǎn)業(yè)周期相對較長，杏果產(chǎn)業(yè)“十年九凍”，近年來幾乎沒有任何效益。唯有沙棘形成了188萬畝的規(guī)模優(yōu)勢，但其產(chǎn)品還處于探索利用和低級嘗試開發(fā)階段，產(chǎn)品的深加工和多樣化開發(fā)研究甚少，科技含量不高，目前沙棘果采摘率還不到結(jié)果量的10%，大面積的檸條資源也基本得不到有效利用，資源多而效益低，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入、足以支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)還沒有真正形成。

（三）破壞因素增多

除了因生物鏈失衡，在吳起退耕還林造林過程中發(fā)生過鼠害、兔害等數(shù)次生物性破壞外，偷牧、復(fù)墾、石油開發(fā)建設(shè)等人為因素也給退耕還林成果鞏固，生態(tài)環(huán)境保護帶來了挑戰(zhàn)。吳起既是生態(tài)脆弱區(qū)，又是石油資源富集區(qū)。幾乎在吳起退耕還林實施的同時，石油工業(yè)也開始了迅猛發(fā)展，從1998年的年產(chǎn)14.5萬噸發(fā)展到目前的165萬噸，石油已發(fā)展成為當?shù)刈畲蟮闹еa(chǎn)業(yè)，每年因石油開采井場、道路等建設(shè)需占用土地達4000畝以上，石油產(chǎn)量增加必然帶來石油資源的大量開采，同時，石油工業(yè)又屬于高污染行業(yè)，隨著產(chǎn)能增加、開采面積擴大，勢必對生態(tài)環(huán)境帶來新的破壞。

（四）造林成效緩慢

吳起屬干旱半干旱生態(tài)脆弱地區(qū)，素有“十年九旱”的說法，營林成功兩因素中，一是要熱量充足、水分匹配、氣候濕潤，二是要立地條件好。而吳起降雨量相對甚少，年均在469mm左右，蒸發(fā)量在降雨量的3倍以上，降雨量遠遠小于蒸發(fā)量，降雨且大多集中在非造林季節(jié)，實際存留有效降水僅在200mm左右，空氣濕度也達不到60%以上的一般性要求。立地條件吳起大多以陡坡洼地為主，溝壑縱橫，土壤貧瘠，溝壑密度達每平方公里2.72公里，25度以上坡耕地占全縣總耕地面積的40.8%，惡劣的氣候和地理條件，決定植樹造林苗木成活率低，一般地塊造林往往需經(jīng)多次補植，不僅種苗費投資、勞動力投入等各項建設(shè)費用要高于其它地區(qū)，造成投資費用大額增加，而且嚴重影響了林業(yè)工程建設(shè)進度和質(zhì)量。

（五）林權(quán)到戶困難

吳起退耕還林起步較早，1999年在國家退耕還林以糧代賑政策尚不明朗的狀況下，就一次性退耕155.5萬畝，工程生物措施全部實施到位，后來國家逐年分解到縣的兌現(xiàn)指標相對較少，出于工作聯(lián)系性的考慮，避免一刀切政策給群眾造林積極性帶來傷害，采取了以驗收班塊爭取兌現(xiàn)，以村組為單位、人均統(tǒng)一享受的辦法，退耕還林林權(quán)證在合格治理面積未全部得到確認兌現(xiàn)期間無法到戶，因退耕農(nóng)戶所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)不相符引發(fā)了大量政策爭議和工作矛盾。截止目前，全縣實際完成退耕還林面積236.79萬畝，經(jīng)國家確認兌現(xiàn)175.27萬畝，仍有61.52萬畝尚未兌現(xiàn)。

（六）荒山治理落后

由于荒山荒坡多在高山遠山、路遠坡陡、水源匱乏之地，有時僅憑單家單戶無法完成治理監(jiān)管任務(wù)。加之荒山荒坡的造林代價高，而國家面向補助低，許多企業(yè)和資本不愿意投資到荒山荒坡，人們普遍存在重退耕地輕荒山荒坡、重工程措施輕生物措施的思想，導致大多荒山荒坡只能依靠造林公司和組織集體會戰(zhàn)來完成，相比之下，荒山治理的速度、質(zhì)量要遠遠落后于退耕地，甚至出現(xiàn)荒山荒坡“年年造林不見林”的現(xiàn)象，影響生態(tài)治理的整體進度和形象。

三、對策與建議

退耕容易鞏固難。吳起要走出一條生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的文明發(fā)展之路，就必須堅定不移地按照建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)要求，認真破解當前退耕還林成果鞏固存在的問題和矛盾，在準確把握生存與發(fā)展、生態(tài)與經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，正確處理好林份改造與資源利用、生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、石油開發(fā)與環(huán)境保護、治理質(zhì)量與管護撫育、基礎(chǔ)建設(shè)與鞏固成果、政府引導與市場調(diào)節(jié)六大關(guān)系，加快推進以退耕還林為主的生態(tài)治理由建設(shè)生態(tài)、經(jīng)營生態(tài)向鞏固生態(tài)、發(fā)展生態(tài)方向轉(zhuǎn)變，促進縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（一）正確處理林份改造與資源利用的關(guān)系，提高林木資源利用

吳起退耕還林主要以沙棘灌木林為主，退耕還林進入后期，林份結(jié)構(gòu)調(diào)整成為刻不容緩的問題。一方面要立足于吳起退耕還林后形成的豐富的沙棘資源，著眼于生態(tài)林木資源的永續(xù)利用，加快對以沙棘為主的林果產(chǎn)品資源轉(zhuǎn)化利用，實施科研攻關(guān)，研制開發(fā)出具有較高利用價值的系列產(chǎn)品，引入國內(nèi)國際知名廠商進行生產(chǎn)加工，把原料產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)楦吒郊又档纳唐?，實現(xiàn)加工轉(zhuǎn)化增值和資源有效利用，“魚熊兼得”，變“大資源”為“大產(chǎn)業(yè)”，實現(xiàn)生態(tài)增效、經(jīng)濟增收。另一方面要汲取上世紀90年代后期，寧夏平原三北防護林林帶因楊樹天牛蟲害發(fā)生，耗費10心血精心打造的第一代農(nóng)田防護林被迫砍伐焚燒，8000萬株參天白楊毀滅殆盡，造成直接損失達數(shù)億元之巨的慘痛教訓，及早抓好沙棘林份結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，采取補植楊樹、刺槐、山杏、山桃等喬木樹種，形成沙杏、沙楊、沙槐混交林，增強防御病蟲害能力，提高退耕還林的質(zhì)量和水平。

（二）正確處理生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)的關(guān)系，培育發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)

沒有產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民難富，農(nóng)民難富、生態(tài)難保。吳起生態(tài)脆弱的特性，決定了培育發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)是異常艱難。只有實行退耕還林與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培植、農(nóng)民脫貧致富相結(jié)合，把生態(tài)融入產(chǎn)業(yè)建設(shè)，把產(chǎn)業(yè)當作生態(tài)經(jīng)營，培育形成具有穩(wěn)定增收致富的主導產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民通過退耕還林得到實惠，有了可靠的生計保障，才能降低農(nóng)民對土地的高強度依賴，以生態(tài)建設(shè)帶動產(chǎn)業(yè)開發(fā)，以產(chǎn)業(yè)開發(fā)促進生態(tài)建設(shè)。要統(tǒng)籌長遠發(fā)展與當前利益，緊密結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，按照綜合開發(fā)、立體利用、復(fù)合經(jīng)營原則，依托資源特色，突出比較優(yōu)勢，多渠道增加對后續(xù)產(chǎn)業(yè)的投入，在確保生態(tài)效益的前提下，發(fā)展一些既有較好生態(tài)效益，又有較高經(jīng)濟價值的兼用林，形成持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，以長促短；重視傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和特色農(nóng)業(yè)深度開發(fā)，堅持不懈地抓好以羊為主的草畜業(yè)和以沙棘、山桃（杏）為主的林果業(yè)，使群眾近期利益不受損害，以短養(yǎng)長。要堅持以市場為導向、以效益為中心，以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為模式，建立健全產(chǎn)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，重點在基地擴張、龍頭企業(yè)帶動上下功夫，按照“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農(nóng)戶的格局，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，增強抵御市場風險和自然災(zāi)害能力，建立起適合當?shù)匕l(fā)展的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，保障農(nóng)民收入，促進生態(tài)建設(shè)，形成良性循環(huán)。

（三）正確處理石油開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系，推進富民強縣進程

農(nóng)村發(fā)展靠經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠效益。石油是吳起最大的支柱產(chǎn)業(yè)，全縣84%以上的財政收入依靠石油。近年來加強基礎(chǔ)設(shè)施、加快產(chǎn)業(yè)開發(fā)等很多用于退耕還林成果鞏固的措施，都是借助石油工業(yè)奠定的財力完成的?？陀^地說，林業(yè)是一項周期較長的產(chǎn)業(yè)，特別是在自然環(huán)境和立地條件較差的吳起縣，退耕還林經(jīng)濟效益的顯現(xiàn)周期也就相對更長，僅憑退耕還林力量是無法推動生態(tài)與經(jīng)濟的融合發(fā)展。因此，必須要在重視資源環(huán)境保護的基礎(chǔ)上，強化石油支柱財源的建設(shè)，為更好地實施經(jīng)濟反哺生態(tài)奠定基礎(chǔ)。要妥善處理好石油開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系，繼續(xù)堅持“開發(fā)中保護、保護中開發(fā)”的原則，實行節(jié)能減排、科技興油和可持續(xù)開發(fā)三大戰(zhàn)略，通過建立生態(tài)補償機制，推行清潔生產(chǎn)、環(huán)保生產(chǎn)，落實石油開發(fā)占用毀壞土地、植被當年占補平衡和新打油井當年建成清潔文明井場硬任務(wù)，依靠科技進步和管理創(chuàng)新，推進石油生產(chǎn)由粗放外延式生產(chǎn)向集約內(nèi)涵式發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，堅決杜絕走“先污染、后治理”的老路，加快建設(shè)現(xiàn)代文明石油工業(yè)。同時，對于重點流域、水源保護區(qū)等地段要從緊井位審批手續(xù)，提倡叢井式生產(chǎn)，最大限度降低井場密度，減少開采性破壞，促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（四）正確處理封禁治理與管護撫育的關(guān)系，建立鞏固長效機制

三分林，七分管。退耕還林首先要有成活率，只有成活率提高，存活率才能保證。在生態(tài)建設(shè)當中，治理與管護相輔相成，互為條件。針對吳起生態(tài)治理已由退耕地為主轉(zhuǎn)向全面實施階段的實際，在治理中要自覺遵循生態(tài)演替規(guī)律，順應(yīng)氣候條件，因地制宜，適生適樹，草灌先行，喬灌草搭配，尤其是要注意選擇一些適宜本地成長的優(yōu)秀鄉(xiāng)土樹種，提高生活率和保存率。對于不適宜人住的偏遠山區(qū)以及邊遠荒山荒坡，通過生態(tài)移民搬遷方式整體封育，依靠自然修復(fù)來恢復(fù)生態(tài)植被，起到事半功倍的效應(yīng)，降低退耕還林成本，同時要完善監(jiān)督機制和檢查驗收制度，對退耕地苗木補植和荒山新造林實行全程監(jiān)督，進一步加快退耕地苗木補植和現(xiàn)有荒山造林綠化步伐，全面提高治理質(zhì)量。要把封禁管護作為鞏固退耕還林建設(shè)成果的根本保障措施來抓，堅持誰退耕、誰造林、誰管護、誰受益的原則，明確經(jīng)營管護主體，落實管護措施，完善責任追究辦法，將政策補助和管護成效掛鉤，真正實現(xiàn)責、權(quán)、利相統(tǒng)一。政府行政執(zhí)法部門要加強依法管護力度，深入貫徹落實《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加大對破壞林草植被案件的查處和督辦力度，嚴厲打擊各種違法犯罪行為，加大森林火災(zāi)和病蟲害防范工作，建立長效管護機制，依法治林，依法興林，確保退耕還林成果鞏固。

（五）正確處理基礎(chǔ)建設(shè)與鞏固成果的關(guān)系，推進全面綜合治理

退耕還林，無論是植樹造林，還是產(chǎn)業(yè)開發(fā)，從林產(chǎn)品運輸、深加工到市場銷售，都和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件息息相關(guān)。吳起基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬大，僅憑地方政府財力支持是遠遠不夠的，必須在加大財政投入的同時，積極向上爭取項目資金，特別是要加大對退耕還林補助新政策相關(guān)產(chǎn)業(yè)資金的爭取，要遵循人口流動和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，圍繞農(nóng)村道路、中低產(chǎn)田改造、通訊、能源等領(lǐng)域，按照項目統(tǒng)籌、資金配套、捆綁使用、整體推進的原則，深入搞好農(nóng)村沼氣、道路、節(jié)水灌溉等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給服務(wù)體系，促進退耕還林成果鞏固。要適應(yīng)退耕還林帶來農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的兩個趨勢，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)輻射帶動功能，加強對農(nóng)民的技能培訓，為進城農(nóng)民謀取就業(yè)提供機會、創(chuàng)造崗位，有組織地搞好勞務(wù)輸出，轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。

（六）正確處理政府引導與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，加快現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)

從退耕還林關(guān)系生態(tài)建設(shè)質(zhì)量的第一本質(zhì)來看，退耕還林在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中已賦予其首要地位；再從生態(tài)關(guān)系是可持續(xù)發(fā)展的首要前提來看，更是賦予其在可持續(xù)發(fā)展中的重要地位，從這種意義上講，退耕還林已逐漸成為牽引全局、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的有力抓手。建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，一靠政策、二靠科學、三靠投入。要跳出退耕抓退耕，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)修復(fù)自然規(guī)律，加快林業(yè)經(jīng)營機制改革，切實維護退耕農(nóng)戶和社會投資主體的市場地位，依法保障他們對山林的承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓、繼承等合法權(quán)益，實施退耕還林產(chǎn)權(quán)到戶，農(nóng)戶真正擁有退耕還林的經(jīng)營自主權(quán)，激活微觀退耕還林林業(yè)投資主體作用，構(gòu)建一個治理有權(quán)、管護有責、開發(fā)有利、產(chǎn)權(quán)清晰的建設(shè)機制，使退耕戶還林有其山、植樹有其責、務(wù)林有其利、致富有其道，形成全社會抓生態(tài)、興林業(yè)、務(wù)退耕的良好局面。要建立健全退耕還林科技支撐體系，加強退耕還林草工程和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)、引進、推廣，全面提高從實施、管理到監(jiān)測各個環(huán)節(jié)的科技水平，依托科學技術(shù)管理水平的提高，推動退耕還林各項建設(shè)的健康穩(wěn)步發(fā)展。要破除等、靠、要的思想，發(fā)揚自力更生的延安精神，制定優(yōu)惠政策，吸引各種經(jīng)濟成分和更多社會力量參與退耕還林建設(shè)，共同投資開發(fā)后續(xù)產(chǎn)業(yè)，促進土地、資金、技術(shù)、勞力等生產(chǎn)要素向退耕還林流動，不斷增強發(fā)展活力，加快建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)步伐。

【參考資料】：

1、郝飚，《封山退耕植樹造林加快吳旗保護效益型林業(yè)建設(shè)》，1999年12月9日《中國綠色時報》；

2、薛占海，《機制保障產(chǎn)業(yè)支撐努力實現(xiàn)退耕還林的雙贏效益》，《延安工作》2003年第8期；

3、馮振東，《深入貫徹落實科學發(fā)展觀加快建設(shè)惠及全縣人民的小康社會》，2007年11月13日《陜西日報》；

4、李建民，《夯實三個基礎(chǔ)是確保退耕還林不反彈的最有效途徑》，2004年10月22日《延安日報》；

5、《生態(tài)興則文明興——吳起縣退耕還林推進生態(tài)文明建設(shè)·啟示篇》，2007年12月12日《中國綠色時報》。