施曉蘭

    
    減量化產(chǎn)生、資源化利用、無(wú)害化處理是城市生活垃圾管理的“三化”目標(biāo)。城市生活垃圾主要指城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢棄物，不包括工業(yè)固體廢棄物和危險(xiǎn)廢物。城市垃圾的成分很復(fù)雜，但大致可分為有機(jī)物、無(wú)機(jī)物和可回收廢品等。屬于有機(jī)物的垃圾主要是動(dòng)植物的廢棄物，屬于無(wú)機(jī)物的垃圾主要為爐灰、庭院灰土、建筑垃圾中的碎磚瓦、廢水泥塊等，可回收的廢品主要為金屬、橡膠、塑料、廢紙、玻璃等。由于工業(yè)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我國(guó)城市垃圾每年排出約1億噸左右。以我們南昌市為例，1997年平均每天的垃圾量?jī)H為800噸，到目前每天垃圾量猛增到1800噸，最多時(shí)達(dá)2300噸/天。我國(guó)是世界上垃圾包袱最重的國(guó)家，人均每年垃圾產(chǎn)量440公斤，由于全國(guó)城市垃圾處理的總體水平還很落后，管理體制不順，經(jīng)費(fèi)不足，垃圾處理的科技水平和基礎(chǔ)設(shè)施落后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市建設(shè)、管理和環(huán)境保護(hù)的需要。有的城市垃圾的二次污染，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合帶區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，相當(dāng)程度上形成一個(gè)“垃圾產(chǎn)生量增加—環(huán)境污染加重—治理費(fèi)用上升—財(cái)政資金不足”的惡性循環(huán)。這種狀況，已經(jīng)引起了黨中央、全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院以及各級(jí)地方政府的高度重視和關(guān)注。國(guó)家每年都要安排大量專項(xiàng)資金治理污水和垃圾，建設(shè)一大批環(huán)保項(xiàng)目。在立法上，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行重新修訂后，對(duì)“生活垃圾污染環(huán)境的防治”專立一節(jié)，明確“垃圾管理的對(duì)策是減量化、資源化、無(wú)害化”。根據(jù)國(guó)家《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》精神、由建設(shè)部編制的《全國(guó)城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十一五”規(guī)劃》提出了要“建立合理的垃圾收運(yùn)、處理體系，優(yōu)化配置綜合處理技術(shù)和設(shè)施，提高垃圾無(wú)害化處理水平，推進(jìn)城市垃圾處理向減量化、資源化發(fā)展”的目標(biāo)。從堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念出發(fā)，結(jié)合我們南昌市的實(shí)際，本人就城市生活垃圾處理與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題提出如下分析意見和建議：
   
    一、城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
   
    1、垃圾收集采取混合回收的方式，加大了垃圾處理減量化、資源化、無(wú)害化的難度。
   
    據(jù)了解，我國(guó)城市生活垃圾基本上屬混合回收，普遍沒(méi)有采取分類收集。盡管近年來(lái)，北京、上海等城市在抓試點(diǎn)，但整體推廣還存在相當(dāng)大的難度。以南昌為例，市容部門曾倡導(dǎo)過(guò)分類收集，并在市中心的中山路商業(yè)街設(shè)置了分類收集的果殼箱，以此為試點(diǎn)，但實(shí)際效果不佳。在城區(qū)沒(méi)有得到推廣。垃圾的混合收集，對(duì)垃圾處理帶來(lái)了環(huán)境保護(hù)的難題。尤其是一些有害物質(zhì)（如干電池、廢金屬、廢油等）未經(jīng)分類直接進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)，增大了垃圾滲濾液無(wú)害化處理的難度。
   
    2、垃圾處理方式單一，技術(shù)落后。
   
    麥園垃圾處理場(chǎng)是我市唯一的一座生活垃圾處理場(chǎng)。處理方式是單一的衛(wèi)生填埋。全市除進(jìn)賢縣之外，四個(gè)城區(qū)、三個(gè)開發(fā)區(qū)和南昌、新建兩縣共10個(gè)縣區(qū)的生活垃圾全部進(jìn)入麥園垃圾處理場(chǎng)消納，而且安義縣的生活垃圾也即將進(jìn)入。由于沒(méi)有實(shí)行綜合處理，垃圾不能做到減量化、資源化，一些可循環(huán)利用的廢棄物統(tǒng)統(tǒng)一埋了之，既浪費(fèi)了資源，又增加了填埋量，占據(jù)庫(kù)容。
   
    3、垃圾處置經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致處理質(zhì)量不能滿足環(huán)保要求。
   
    國(guó)家發(fā)改委等四部委二○○二年就發(fā)布了“關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化”的872號(hào)文件。二○○三年起，我市市容環(huán)衛(wèi)部門就開始牽頭運(yùn)作開征垃圾處置費(fèi)事宜，但由于客觀時(shí)機(jī)不成熟，我市的垃圾處置費(fèi)開征工作至今尚未啟動(dòng)。由于“誰(shuí)產(chǎn)生垃圾誰(shuí)付費(fèi)”得不到落實(shí)。目前，麥園垃圾處理場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)只能靠政府財(cái)政劃撥。按照國(guó)家建設(shè)部的標(biāo)準(zhǔn)，政府負(fù)擔(dān)的垃圾處理費(fèi)不及實(shí)際需要的二分之一。因而出現(xiàn)了巧婦難為“少米”之炊。正常程序下的垃圾處理，不得不在推填碾壓、覆土、消殺、滅蠅、除臭以及滲濾液處理投藥等環(huán)節(jié)上打折扣，在一定程度上，對(duì)周邊環(huán)境帶來(lái)了二次污染。
   
    4、生活垃圾管理部門：體制成桎梏。
   
    當(dāng)前，我省的城市市容環(huán)衛(wèi)管理部門既是生活垃圾管理的決策者，又是相關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)劃的制訂者，同時(shí)還是生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置作業(yè)的操作者。我們南昌市也是這種體制，實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制，費(fèi)用由市、區(qū)兩級(jí)政府撥款。許多業(yè)內(nèi)人士指出，這種政企合一、管干一體的雙重身份削弱了決策監(jiān)督能力，阻礙了市容環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展，并導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)質(zhì)量和管理效率難以提高。造成市容環(huán)衛(wèi)部門對(duì)垃圾的管理只是被動(dòng)地清掃、收集、運(yùn)輸、處理，而對(duì)垃圾如何減量，如何回收再利用，如何防治污染再度產(chǎn)生，沒(méi)有去認(rèn)真考慮和系統(tǒng)解決。
   
    二、城市生活垃圾的有效處置與環(huán)境保護(hù)對(duì)策分析
   
    1、建立和完善城市生活垃圾管理法規(guī)體系。
   
    任何一個(gè)環(huán)境衛(wèi)生管理得好的城市都是靠完善嚴(yán)格的法規(guī)來(lái)達(dá)到目的的。聞名于世的花園城市新加坡，僅國(guó)家頒布的環(huán)境衛(wèi)生方面的法規(guī)就多達(dá)43個(gè)。我國(guó)重新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對(duì)防治城市垃圾污染作出了全面規(guī)定，是加強(qiáng)中國(guó)城市垃圾管理的基礎(chǔ)。此外，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，建設(shè)部和國(guó)家環(huán)?？偩忠蚕群缶统鞘欣芾砗头牢廴绢C布過(guò)一些規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程。我市1998年制定了《南昌市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，2004年市人大常委會(huì)根據(jù)新情況新變化又對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。但具體到管理的一些單項(xiàng)規(guī)定即“子法”，還沒(méi)有到位。筆者認(rèn)為，《固體廢物污染環(huán)境防治法》以最大限度減少生活垃圾的產(chǎn)生量和使生活垃圾資源化為基本原則，明確規(guī)定了對(duì)生活垃圾的傾倒、清掃、收集、運(yùn)輸、回收利用和處置的基本要求。我們應(yīng)盡快完善執(zhí)法的保障和監(jiān)督體系，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制定以下各方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，如：《生活垃圾經(jīng)營(yíng)許可證管理規(guī)定》、《生活垃圾處置管理辦法》、《強(qiáng)制回收包裝廢品的管理規(guī)定》、《塑料包裝及一次性餐具管理規(guī)定》、《城市生活垃圾處置設(shè)施環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》、《城區(qū)凈菜上市管理標(biāo)準(zhǔn)》、《餐廚垃圾收集處理管理規(guī)定》等。
   
    2、改革現(xiàn)行的城市垃圾管理體制，建立市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。
   
    一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除了先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是市場(chǎng)的培育。垃圾處理要考慮經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益和生態(tài)效益并重?，F(xiàn)行的政企合一的垃圾管理體制顯然不適應(yīng)該行業(yè)的發(fā)展。一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，專業(yè)經(jīng)營(yíng)性公司處理垃圾的費(fèi)用是市政機(jī)構(gòu)的一半。我們要改變目前這種僵化格局，實(shí)行環(huán)保部門監(jiān)督，環(huán)衛(wèi)部門管理，專業(yè)公司提供社會(huì)化服務(wù)的管理模式，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理機(jī)制。要從根本上改變目前一家全攬，將垃圾清運(yùn)和處置從政府部門獨(dú)立出去，實(shí)行“事”改“企”，并采取入股、兼并、合資等各種形式建立垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。要建立城市垃圾經(jīng)營(yíng)許可證制度，鼓勵(lì)各類公司參與城市垃圾治理。由具備經(jīng)營(yíng)資格的單位負(fù)責(zé)垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處理，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。改變目前市容環(huán)衛(wèi)部門一條龍運(yùn)作的管理形式，使監(jiān)督管理與運(yùn)行作業(yè)分離。市容環(huán)衛(wèi)部門加強(qiáng)對(duì)作業(yè)單位的管理，環(huán)保部門實(shí)施全程監(jiān)督執(zhí)法，避免出現(xiàn)問(wèn)題全部由政府承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象，使政府徹底脫離城市垃圾經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，站在執(zhí)法的高度來(lái)監(jiān)督城市垃圾全過(guò)程運(yùn)作，分清責(zé)任，保證城市垃圾管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
   
    3、實(shí)行垃圾分類收集和垃圾綜合處理并重，促進(jìn)資源化、減量化、減少污染。
   
    推行垃圾分類收集，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁雜的工作。首先要提高人們對(duì)垃圾分類收集的意識(shí)和環(huán)境意識(shí)。其次要制定方案、分步實(shí)施，包括設(shè)立分類垃圾袋、垃圾箱，協(xié)調(diào)分類運(yùn)輸運(yùn)程，提高回收利用技術(shù)等。此項(xiàng)工作光靠市容環(huán)衛(wèi)部門一家是不行的，必須全社會(huì)、各行業(yè)、全體市民共同參與，普遍重視。實(shí)行垃圾綜合處理，就是在生活垃圾尚未從源頭實(shí)行分類收集的情況下，建立一套綜合處理設(shè)施。首先是整體分檢，將垃圾分類，將可回收的部分回收利用，將有機(jī)物堆肥，將廢木竹和大件廢家具粉碎，在爐內(nèi)燃燒轉(zhuǎn)化為熱能。剩下的灰碴、碎磚瓦、水泥塊或進(jìn)入填埋場(chǎng)填埋或制成空心磚等。這樣做，既減少了垃圾量，又能防治污染，還可產(chǎn)生不小的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)南昌市的實(shí)際，目前有幾項(xiàng)工作應(yīng)盡快開展。一是興建現(xiàn)代化技術(shù)水平的生活垃圾綜合處理廠。政府可運(yùn)用BOT、BOO等形式，投資興建處理技術(shù)一流、處理方式先進(jìn)的生活垃圾綜合處理廠。綜合考慮減量化、資源化、無(wú)害化要求。一方面保證高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化處理生活垃圾，使之達(dá)到最大限度地防治污染；另一方面為現(xiàn)有的麥園生活垃圾填埋場(chǎng)減負(fù)減壓，節(jié)約庫(kù)容，延長(zhǎng)其使用年限。二是要建立有害垃圾如廢電池、日光燈管、電子產(chǎn)品等電子廢物收集系統(tǒng)，防止其混入生活垃圾一并填埋。這樣做對(duì)減少環(huán)境污染具有重要意義。電子類垃圾對(duì)環(huán)境的污染十分嚴(yán)重，必須引起高度重視。三是大力推行凈菜、精菜上市。通過(guò)我們多年來(lái)對(duì)南昌市各大集貿(mào)市場(chǎng)的垃圾量分析，爛菜葉、爛菜根和蔬菜夾帶泥土占的比重很大。而且夾帶的泥土又污染地面。我們要象上海、深圳等城市一樣，改變生活服務(wù)方式，大力推行精菜、凈菜上市，減少城市生活垃圾中廚余物的含量。四是推行餐廚垃圾的強(qiáng)制收集處理。目前，我市各大酒店的餐廚垃圾大都賣給周邊農(nóng)村養(yǎng)豬戶。有的還收集地溝油后，非法加工充入市場(chǎng)作食用油。其后果直接影響人民群眾的身體健康。國(guó)內(nèi)北京、上海等城市早已出臺(tái)政策，集中收運(yùn)和處理餐廚垃圾，利用生物技術(shù)處理后的餐廚垃圾產(chǎn)品為無(wú)害化的生物肥料和飼料，用于種養(yǎng)殖業(yè)前景廣闊。從環(huán)境保護(hù)和人身健康的重大利害關(guān)系出發(fā)，建議我市盡快啟動(dòng)此項(xiàng)工程。
   
    4、要盡快實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理的良性循環(huán)。
   
    我市按照四部委（2002）872號(hào)文件要求，已經(jīng)做了開征垃圾處置費(fèi)的大量前期工作。筆者認(rèn)為，這項(xiàng)工作必須引起政府部門的高度重視。因?yàn)檎魇绽幹觅M(fèi)，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀要求，促進(jìn)垃圾處理體制改革，實(shí)行政事、政企分開，逐步實(shí)行垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的重要措施。我市垃圾處置經(jīng)費(fèi)全部依靠政府解決，而政府所撥付的經(jīng)費(fèi)從客觀上講無(wú)法滿足垃圾規(guī)范處置的要求，為了解決當(dāng)前垃圾處置因經(jīng)費(fèi)不足、進(jìn)而引起垃圾處理能力不足且影響質(zhì)量所造成的環(huán)境污染問(wèn)題，我市應(yīng)盡快全面開征垃圾處理費(fèi)。按照“誰(shuí)產(chǎn)生垃圾誰(shuí)付費(fèi)”和“污染者付費(fèi)”的原則，對(duì)單位和城市居民全面開征城市垃圾處置費(fèi)，使垃圾處理經(jīng)費(fèi)有保障，進(jìn)而減輕政府財(cái)政壓力，促進(jìn)生活垃圾處理“無(wú)害化、減量化、資源化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)城市垃圾處理向企業(yè)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。
   
    （作者系南昌市市容環(huán)境管理局副局長(zhǎng)）