城市交通問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問題,要想從根本上解決問題,必須科學(xué)制定近期和遠(yuǎn)期的交通政策,而這些都應(yīng)該在城市綜合交通規(guī)劃的框架下展開,按照一定的程序和原則,綜合各個(gè)層次,協(xié)調(diào)各個(gè)部門,有立法的保障,才能為公眾提供滿意的城市交通服務(wù)。

城市綜合交通規(guī)劃的內(nèi)容

　　我國(guó)城市交通規(guī)劃的實(shí)踐可以分為兩個(gè)階段:道路交通規(guī)劃階段和多層次交通規(guī)劃階段。道路交通規(guī)劃,是指以道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃為重點(diǎn),側(cè)重于確定道路、停車場(chǎng)、客貨運(yùn)樞紐等交通設(shè)施布局的交通規(guī)劃。多層次交通規(guī)劃,是指進(jìn)行城市交通發(fā)展戰(zhàn)略研究,并進(jìn)行公共交通規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、停車規(guī)劃等交通專項(xiàng)規(guī)劃。城市綜合交通規(guī)劃比多層次交通規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的連續(xù)性、綜合性和協(xié)調(diào)性。城市綜合交通規(guī)劃,是指以城市內(nèi)全部交通方式為對(duì)象,與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào),符合城市環(huán)境、教育、健康和社會(huì)福利政策的一體化交通規(guī)劃。一般說來,城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)包括以下一些步驟:

　　1.現(xiàn)行城市交通系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)。包括目前城市范圍內(nèi)人口、就業(yè)、居住、土地利用等基本數(shù)據(jù)的收集,了解城市內(nèi)各種交通方式目前的交通流量,清楚城市交通目前所存在的主要問題。這一步驟是對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)現(xiàn)有基本情況和存在問題的了解,工作主要包括基本數(shù)據(jù)的收集、建立數(shù)據(jù)庫(kù)以及撰寫調(diào)查報(bào)告,為下一步的預(yù)測(cè)以及其他的定量分析打下基礎(chǔ)。

　　2.城市交通發(fā)展遠(yuǎn)景和目標(biāo)的確立。通過分析城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,結(jié)合未來的土地利用計(jì)劃,預(yù)測(cè)未來的人口、住宅和就業(yè)的增長(zhǎng),從而預(yù)測(cè)未來的交通量并確定主要的交通增長(zhǎng)廊道;提出未來城市交通發(fā)展的方向以及所要達(dá)到的目標(biāo)。這一步驟要求建立在數(shù)量分析的基礎(chǔ)上,這樣就需要建立預(yù)測(cè)城市未來交通需求的綜合模型,這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作。

 　 3.可供選擇的交通發(fā)展戰(zhàn)略的提出。以解決現(xiàn)有交通問題,實(shí)現(xiàn)未來發(fā)展目標(biāo),滿足未來交通需求為目標(biāo),提出幾套不同的發(fā)展戰(zhàn)略,這些戰(zhàn)略要求有未來預(yù)期的資金保障,并具有可操作性。

 　 4.交通發(fā)展戰(zhàn)略的評(píng)價(jià)和排序。評(píng)價(jià)不同交通發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、空氣清潔和其他環(huán)境事項(xiàng)的影響,結(jié)合提出的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),對(duì)這些戰(zhàn)略進(jìn)行排序。通過交通規(guī)劃各利益方的投票以及公眾參與等程序,最終確定未來的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。

　　5.長(zhǎng)期運(yùn)輸規(guī)劃的制定。在已經(jīng)確定的交通發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上,結(jié)合中短期計(jì)劃的具體項(xiàng)目和方案,對(duì)未來20年左右將要實(shí)施的項(xiàng)目和方案做出規(guī)劃,安排相應(yīng)財(cái)政撥款以及其他資金來源計(jì)劃。

　　6.中期運(yùn)輸改善計(jì)劃的制定。對(duì)未來4或者5年內(nèi)要實(shí)施的項(xiàng)目和方案做出規(guī)劃,要求有明確的資金保障計(jì)劃。

　　7.年度計(jì)劃的制定。年度計(jì)劃包括項(xiàng)目計(jì)劃和非項(xiàng)目計(jì)劃,項(xiàng)目計(jì)劃是具體項(xiàng)目在當(dāng)年的實(shí)施計(jì)劃,非項(xiàng)目計(jì)劃包括交通系統(tǒng)維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等費(fèi)用的支出。

　　8.計(jì)劃方案的實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。對(duì)每一項(xiàng)具體的項(xiàng)目或者方案,在立項(xiàng)之前都要進(jìn)行可行性研究和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境評(píng)價(jià),項(xiàng)目通過相關(guān)評(píng)價(jià),進(jìn)入規(guī)劃程序之后才能得以實(shí)施,在實(shí)施過程中仍然需要對(duì)項(xiàng)目的完成情況、資金使用情況等進(jìn)行監(jiān)督,并且在實(shí)施結(jié)束后要進(jìn)行項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)。城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)該是持續(xù)進(jìn)行的,交通項(xiàng)目和方案的實(shí)施必然使已有運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)生改變,今后的運(yùn)輸規(guī)劃要在此基礎(chǔ)上滾動(dòng)進(jìn)行。

 城市綜合交通規(guī)劃的原則

　　從以上分析來看,城市綜合交通規(guī)劃是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,其工作是滾動(dòng)持續(xù)進(jìn)行的,除了交通規(guī)劃部門以外還需要多個(gè)部門的配合,而且規(guī)劃程序有必要通過立法的形式加以確定和規(guī)范。城市綜合交通規(guī)劃是一種公共資源配置方式,它應(yīng)當(dāng)與政府財(cái)政預(yù)算手段相配合,共同提供符合廣大市民需求的城市交通公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。城市綜合交通規(guī)劃工作應(yīng)遵循以下原則。

　　首先,城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)是滾動(dòng)編制、連續(xù)進(jìn)行的。長(zhǎng)期規(guī)劃(20年及以上)應(yīng)與中期規(guī)劃(4-5年)和項(xiàng)目計(jì)劃相互配套,內(nèi)容相互對(duì)應(yīng)和包含,以保證規(guī)劃能夠最終落實(shí);同時(shí)為了保證規(guī)劃能夠考慮現(xiàn)實(shí)情況的變動(dòng),使得決策具有科學(xué)性,長(zhǎng)期規(guī)劃應(yīng)以4-5年為周期,中期計(jì)劃應(yīng)以1-2年為周期滾動(dòng)編制和修訂。

　　其次,城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)是多部門參與的。由于一體化交通規(guī)劃設(shè)定諸如合理開發(fā)土地、保證環(huán)境質(zhì)量,促進(jìn)社會(huì)公平等規(guī)劃目標(biāo),而這些目標(biāo)單憑交通運(yùn)輸部門一方的力量難以實(shí)現(xiàn)。因而需要交通運(yùn)輸與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)保障等部門之間進(jìn)行有效的溝通和協(xié)作。必要的情況下,應(yīng)將合作機(jī)制用立法的形式確定;而且,各部門立法中所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)如果涉及其他部門,應(yīng)該在其他部門的立法上有所體現(xiàn)。各部門之間的交叉管理雖然會(huì)帶來額外的管理成本,但卻是一種有效的途徑實(shí)現(xiàn)政府各分散機(jī)構(gòu)之間的相互合作和制約。這種外力強(qiáng)制的合作機(jī)制不僅有助于運(yùn)輸系統(tǒng)更好的為社會(huì)服務(wù),更重要的是有助于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　第三,城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)在資金約束下進(jìn)行。城市綜合交通規(guī)劃要求與資金來源相對(duì)應(yīng),長(zhǎng)期規(guī)劃要求有預(yù)期的資金支持,中期規(guī)劃要求有更為確定的資金保障。規(guī)劃方案的評(píng)價(jià)和選擇應(yīng)體現(xiàn)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求意志。

　　第四,城市綜合交通規(guī)劃過程應(yīng)該有公眾參與。城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)該設(shè)立公眾參與程序,真實(shí)反映公眾的訴求。公眾參與也可以起到對(duì)規(guī)劃程序和規(guī)劃決策的監(jiān)督作用。

　　第五,城市綜合交通規(guī)劃交應(yīng)強(qiáng)調(diào)法制化的原則。法制化包含兩個(gè)層次:第一個(gè)層次是出臺(tái)規(guī)劃的程序性法律,第二個(gè)層次是賦予規(guī)劃方案類似實(shí)體性法律的權(quán)威性。交通規(guī)劃是一種資源配置的方式,而交通規(guī)劃方案則代表了一種利益分配,所以受到規(guī)劃影響的每一個(gè)人都十分關(guān)注規(guī)劃方案給自己帶來的利害影響。如果一個(gè)交通規(guī)劃方案不具備法律效力,那么它很可能會(huì)由于博弈各方勢(shì)力的轉(zhuǎn)變而發(fā)生改變。為了保證規(guī)劃方案的穩(wěn)定性和權(quán)威性,各國(guó)都在一定程度上規(guī)定了交通規(guī)劃的法律效力,從實(shí)施的效果看,法律效力越高的國(guó)家,規(guī)劃實(shí)施效果就越好。(作者單位:北京交通大學(xué)) 

背景鏈接

　　近年來，我國(guó)大中城市的機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)量持續(xù)走高，城市的交通擁堵就成了無以回避的難題。各地紛紛出臺(tái)相關(guān)政策以期解決難題，如尾號(hào)限行、車牌拍賣、發(fā)展城市公共交通等，擁堵得以一定程度的緩解，卻未得到根本解決。在北京、上海、南京等大城市，“收取城市交通擁堵費(fèi)”成為近期解決交通問題的熱點(diǎn)議題。

　　城市交通擁堵收費(fèi)是指在交通擁擠時(shí)段對(duì)部分區(qū)域道路使用者收取一定的費(fèi)用，其本質(zhì)上是一種交通管理的經(jīng)濟(jì)手段，目的是利用價(jià)格機(jī)制來限制城市道路高峰期的車流密度，達(dá)到緩解城市交通擁擠的目的，提高整個(gè)城市交通的運(yùn)營(yíng)效率。收取“交通擁堵費(fèi)”的做法最初來自于上世紀(jì)70年代的新加坡，它在近600公頃的“控制區(qū)域”征收“交通擁堵費(fèi)”，英國(guó)倫敦從2003年2月也開始采取類似的措施。