英國(guó)在西方政治體制中是一個(gè)相對(duì)比較保守的國(guó)家。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，它的對(duì)外戰(zhàn)略往往顯得謹(jǐn)慎而含蓄。然而，今年春季英國(guó)政府發(fā)表的首份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，改變了這種形象。2008年3月19日,英國(guó)首相布朗在議會(huì)發(fā)布《英國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》。由于這是英國(guó)政府發(fā)表的第一份國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，它的出臺(tái)在英國(guó)國(guó)內(nèi)外引起極大關(guān)注。雖然英國(guó)國(guó)內(nèi)有批評(píng)指出，與其說(shuō)這是一份戰(zhàn)略報(bào)告，不如說(shuō)是一份清單；反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人更是將其貶為“工作報(bào)告”。但該報(bào)告所貫穿的指導(dǎo)原則，即：國(guó)家安全戰(zhàn)略是建立在一系列核心價(jià)值觀(guān)基礎(chǔ)之上的——這不僅集中體現(xiàn)了全球化時(shí)代英國(guó)國(guó)家安全觀(guān)念，而且也較為典型地代表了“9•11”后西方國(guó)家對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)知。了解這一點(diǎn)，對(duì)我們?nèi)媪私馕鞣桨踩^(guān)念和安全戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而對(duì)我國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略作出相應(yīng)調(diào)整，有重要借鑒價(jià)值。
報(bào)告首先對(duì)國(guó)家安全威脅的來(lái)源及性質(zhì)進(jìn)行界定。報(bào)告認(rèn)為，在傳統(tǒng)安全方面，英國(guó)比大多數(shù)國(guó)家更加安全，英國(guó)現(xiàn)在也比歷史上的大部分時(shí)間更加安全。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，英國(guó)不太可能遭受到國(guó)家或是國(guó)家聯(lián)盟的軍事攻擊。但是，英國(guó)所面臨的國(guó)際安全形勢(shì)卻是異常復(fù)雜的。
報(bào)告明確指出英國(guó)國(guó)家安全所面臨的威脅。這些威脅是——恐怖主義、核武器和大規(guī)模殺傷性武器、跨國(guó)犯罪、失敗國(guó)家、國(guó)內(nèi)緊急突發(fā)事件?？梢钥闯觯?guó)在分析國(guó)家安全的威脅時(shí)，已經(jīng)改變了傳統(tǒng)國(guó)際政治中對(duì)國(guó)家行為體威脅源的認(rèn)識(shí)，而認(rèn)為多種不同的但相互關(guān)聯(lián)的非傳統(tǒng)安全因素對(duì)英國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。而這些非傳統(tǒng)安全威脅又與更加復(fù)雜的深層原因有關(guān)，如全球化趨勢(shì)、國(guó)際機(jī)制在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的滯后和乏力、氣候變化、能源競(jìng)爭(zhēng)、貧困、不良治理，等等。
全球化背景下英國(guó)的國(guó)家安全所面臨的威脅，與冷戰(zhàn)時(shí)期傳統(tǒng)安全威脅明顯不同，如主體的非國(guó)家性、威脅來(lái)源的跨國(guó)性及相互關(guān)聯(lián)性。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，那些具有共同意識(shí)形態(tài)和世界觀(guān)的團(tuán)體在全球范圍內(nèi)構(gòu)成一個(gè)高度復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，它們對(duì)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)構(gòu)成巨大壓力，進(jìn)而造成社會(huì)的不穩(wěn)定、國(guó)家治理失敗、沖突加劇。報(bào)告認(rèn)為，這些威脅傷害的不僅是公民的安全，而且是民眾所共同分享和依賴(lài)的那些核心價(jià)值觀(guān)。因此，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)不僅要保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全，也要保護(hù)英國(guó)社會(huì)的核心價(jià)值觀(guān)。
需要注意的是，報(bào)告在對(duì)威脅來(lái)源的分析中，著重突出了所謂“失敗國(guó)家”和“脆弱國(guó)家”的影響。報(bào)告認(rèn)為，失敗國(guó)家是指那些政府的合法性不足或是不足以有效地維持法治，保護(hù)其政權(quán)、公民及邊境，或者不能提供最基本的服務(wù)的國(guó)家。報(bào)告還強(qiáng)調(diào)了“脆弱國(guó)家”的概念，認(rèn)為所謂脆弱國(guó)家是指存在將導(dǎo)致國(guó)家失敗的上述因素的國(guó)家。報(bào)告認(rèn)為這些國(guó)家增加了不穩(wěn)定和沖突的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低了對(duì)付這些問(wèn)題的能力。脆弱國(guó)家將可能擾亂周邊地區(qū)，并成為滋生恐怖主義和跨國(guó)犯罪的溫床。因此，英國(guó)以及整個(gè)國(guó)際社會(huì)需要共同應(yīng)對(duì)此類(lèi)國(guó)家造成的問(wèn)題。
在界定安全威脅之后，報(bào)告詳細(xì)列出應(yīng)對(duì)各種安全威脅的措施——
在應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅方面，報(bào)告制定了一個(gè)包括目標(biāo)、流程、措施的反恐戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)在此戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，政府部門(mén)內(nèi)部、政府與社會(huì)之間、公共部門(mén)和私有部門(mén)之間、社會(huì)與個(gè)個(gè)之間的跨界聯(lián)合是十分必要的；
在應(yīng)對(duì)核武器和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的威脅方面，報(bào)告堅(jiān)持通過(guò)以多邊主義和法治為基礎(chǔ)的國(guó)際體系內(nèi)的合作，重點(diǎn)關(guān)注那些對(duì)英國(guó)核心價(jià)值觀(guān)造成直接威脅的失敗國(guó)家和面臨安全挑戰(zhàn)的地區(qū)；
在應(yīng)對(duì)跨國(guó)犯罪方面，報(bào)告強(qiáng)調(diào)在國(guó)內(nèi)打破警察、交通、安全和金融部門(mén)之間傳統(tǒng)界限的必要性以及在國(guó)際上與歐盟、聯(lián)合國(guó)和8國(guó)集團(tuán)組織進(jìn)行信息分享和國(guó)際合作的必要性；
在應(yīng)對(duì)失敗國(guó)家方面，報(bào)告認(rèn)為對(duì)這些國(guó)家的政治支持、經(jīng)濟(jì)支持及安全支持是同等重要的，同時(shí)強(qiáng)調(diào)沖突預(yù)防以及沖突后重建工作的重要性；
在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件和危機(jī)方面，報(bào)告將增加政府的預(yù)防能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力以及危機(jī)第一反應(yīng)能力置于特別重要的位置。為此目的，除了政府資金投入、跨部門(mén)合作以外，個(gè)人、社區(qū)及社會(huì)的自我恢復(fù)能力，被認(rèn)為是未來(lái)英國(guó)公民安全與福利的關(guān)鍵所在。
除國(guó)內(nèi)跨部門(mén)合作以及全社會(huì)共同協(xié)調(diào)行動(dòng)外，國(guó)際體系內(nèi)的國(guó)家間應(yīng)進(jìn)行跨國(guó)合作以應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代的安全威脅——如氣候變化、能源安全、貧困問(wèn)題、不良治理，等等。報(bào)告承諾英國(guó)支持基于規(guī)則的國(guó)際制度以及國(guó)際行動(dòng)，同時(shí)支持深化改革以建立公開(kāi)、有信譽(yù)、負(fù)責(zé)任和有效率的全球制度。在雙邊合作中，和美國(guó)的特殊伙伴關(guān)系是英國(guó)最重要的雙邊關(guān)系，在國(guó)家安全中居于中心地位。而印度作為世界上最大的民主國(guó)家，被認(rèn)為是給英國(guó)帶來(lái)最大益處的雙邊關(guān)系之一。
報(bào)告同樣強(qiáng)調(diào)了與中國(guó)合作的重要性。英國(guó)認(rèn)識(shí)到中國(guó)已經(jīng)是世界第4大經(jīng)濟(jì)體，是主要的貿(mào)易伙伴和成長(zhǎng)中的世界大國(guó)。如果沒(méi)有中國(guó)參與，英國(guó)面臨的很多安全威脅無(wú)法解決——如在達(dá)爾富爾獲得持續(xù)的穩(wěn)定；實(shí)現(xiàn)在緬甸的改革；實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無(wú)核化；應(yīng)對(duì)環(huán)境變化、能源爭(zhēng)奪、食物和水的壓力以及關(guān)于善治的問(wèn)題，等等。雖然在人權(quán)等問(wèn)題上雙方存在根本的分歧，但英國(guó)擬在雙邊關(guān)系和歐盟框架內(nèi)，和中國(guó)就一系列問(wèn)題展開(kāi)對(duì)話(huà)。
這份戰(zhàn)略報(bào)告認(rèn)為，參與聯(lián)合國(guó)、北約、歐盟的集體行動(dòng)仍是應(yīng)對(duì)安全威脅的最有效方式，也是徹底消除這些威脅的唯一可行方式。報(bào)告強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以多邊途徑應(yīng)對(duì)全球安全威脅，不僅是因?yàn)槎噙呁緩降挠行?，而且更重要的是其具有的合法性。與“9•11”之后美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略所體現(xiàn)的單邊主義色彩相比，該報(bào)告更加強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)中的多邊合作。在這一點(diǎn)上英國(guó)顯然并沒(méi)有完全追隨美國(guó)。
英國(guó)海外合作的主要內(nèi)容一方面是參與現(xiàn)有國(guó)際體制的改革，使之進(jìn)一步提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和威脅的能力；另一方面則是在全球繼續(xù)推廣民主。報(bào)告認(rèn)為通過(guò)英國(guó)等民主國(guó)家、國(guó)際社會(huì)以及全球自由傳媒的支持，能有效改善獨(dú)裁、腐敗、無(wú)能政府的治理能力，使其更有效、更具合法性以及具備承擔(dān)責(zé)任的能力。民主制度在全球的推廣，必將使全球安全環(huán)境大為改善，并最終帶來(lái)人類(lèi)的繁榮。
最后，值得注意的是，英國(guó)的這份國(guó)家安全戰(zhàn)略是建立在一系列的核心價(jià)值觀(guān)基礎(chǔ)之上的。報(bào)告認(rèn)為這些價(jià)值觀(guān)包括：人權(quán)、法治、具有合法性負(fù)責(zé)任的政府，以及個(gè)人的正義、自由、寬容和機(jī)會(huì)均等。這些價(jià)值觀(guān)構(gòu)筑了安全、幸福和繁榮的基礎(chǔ)。在國(guó)內(nèi)事務(wù)中，對(duì)自由的信仰意味著政府針對(duì)各種威脅的新法律將會(huì)在保護(hù)民權(quán)、議會(huì)權(quán)力以及司法監(jiān)督權(quán)之間進(jìn)行平衡；在對(duì)外事務(wù)中，對(duì)法治的信仰意味著英國(guó)支持一種以規(guī)則為基礎(chǔ)的處理國(guó)際事務(wù)的方式。報(bào)告相信這套核心價(jià)值觀(guān)是達(dá)成廣泛協(xié)議的潛在基礎(chǔ)；而且，擴(kuò)大幸福、繁榮和安全的最好方式就是在那些具有共同價(jià)值觀(guān)的政府和人民之間建立起不斷發(fā)展的聯(lián)盟。
因此，我們可以得出結(jié)論：這份報(bào)告將指導(dǎo)英國(guó)在保障國(guó)家安全的過(guò)程中，既會(huì)以對(duì)其所秉持的所謂核心價(jià)值觀(guān)造成的沖擊，衡量威脅的程度與來(lái)源；同時(shí)又會(huì)以這些價(jià)值觀(guān)為依據(jù)，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)的合作。

【相關(guān)簡(jiǎn)介：梁曉君，外交學(xué)院外交學(xué)系講師。蘇浩，外交學(xué)院外交學(xué)系教授】