根據(jù)勞動部與國際勞工局北京局的協(xié)議，我于1991年4月赴新加坡就新加坡的工資政策和工資改革等問題進行了學習、調研。

    一、新加坡全國工資理事會的職能和作用

    新加坡全國工資理事會是三方性機構，成立于1972年2月。建立該理事會的目的是，通過勞、資和政府三方合作，改變當時由于經濟快速發(fā)展帶來的工資增長過快的局面，實現(xiàn)工資適度和穩(wěn)步增長，保證新加坡在國際上的競爭能力。

    1.全國工資理事會的構成和職能

    新加坡全國工資理事會的構成堅持三方性。目前，該理事會共有15位成員。其中，政府代表4人，勞方和資方代表各5人。理事會主席由一位學者擔任。政府方面成員來自財政部、貿工部、勞動部和經濟開發(fā)委員會；雇主方面除新加坡全國雇主協(xié)會外，還有分別來自在新加坡經濟中具影響力的四個雇主組織的代表；而勞方，全國職工總會有兩位代表，另外三位代表來自三個不同的行業(yè)工會。

    新加坡全國工資理事會的主要職能是根據(jù)新加坡經濟狀況、就業(yè)狀況以及國際經濟環(huán)境，特別是臨近國家的經濟發(fā)展情況提出下一年度工資增長建議，確保工資增長能夠促進經濟增長和社會發(fā)展。另外，全國工資理事會還參與一些項目開發(fā)，以提高全國勞動生產率。

    2.全國工資理事會年度工資增長建議的產生及其適用范圍

    每年的三至五月是新加坡全國工資理事會最為繁忙的時期。這期間，理事會幾乎每周開一次會，勞方與資方就該年度工資增長提出各自的建議；理事會之外的各方人士，亦就過去一年工資增長指導原則及相關問題提出自己的看法。經三方多次磋商，最后以全國工資理事會名義向政府總理提出年度指導原則的建議。在這個意義上，勞方和資方在全國工資理事會就工資增長問題進行的磋商，實為最高級勞資談判。

    全國工資理事會的建議經政府批準后，以政府公報形式公布于眾。有效期為每年的7月1日到來年的6月30日。

    全國工資理事會有關年度工資增長的建議適用于所有類別的受雇者，包括按小時、日、周和月領取工資的計時工人、計件工人以及尚在見習期的人員。參加全時培訓的徒工除外。與雇主有單獨雇用關系的經營管理人員和行政官員亦不在此范圍。全國工資理事會的建議對新加坡全國的企業(yè)都具指導意義，而不論企業(yè)規(guī)模的大小，也不論該企業(yè)是否有工會組織。另外，雖然按照規(guī)定工資理事會的建議并不適用于公共部門的雇員，但目前實際上已擴大到了這些部門。

    3.全國工資理事會的作用及近年的變化

    1986年以前，新加坡全國工資理事會提出的工資增長建議為年度增資百分比或絕對數(shù)，稱為工資增長指導線。這個指導線僅僅作為企業(yè)勞資談判的依據(jù)，不具法律約束力。企業(yè)可以據(jù)自身的情況確定工資增長幅度。不過，為了保證工資適度增長，全國工資理事會建議，企業(yè)只有在能夠證明企業(yè)的利潤和生產率出現(xiàn)大幅度增減的情況下，其增資幅度方能背離指導線。因此，全國工資理事會的建議也具有強制性。

    1986年以后，新加坡實行工資改革，全國工資理事會不再就工資增長的具體比率或幅度提出建議，而改工資增長指導線為指導原則，強調企業(yè)要根據(jù)生產經營狀況和工人的工作表現(xiàn)增加工資；建議未實行靈活工資制的企業(yè)設立靈活工資制，逐步減少固定工資的增長，特別是縮小按資歷增資的成分，增大活工資所占比重；強調固定工資的增長應當?shù)陀谏a率的增長。

    新加坡全國工資理事會關于年度工資增長建議在內容和形式上的變化，在某種意義上使全國工資理事會成為勞方和資方根據(jù)國家經濟狀況討論工資問題的論壇。同時，也使之成為促進勞資關系的機構。有人認為這是政府作用削弱的標志。

    從近年的情況看，年度工資增長建議對企業(yè)一級的工資談判是起到指導作用的。例如，1989年，85%的企業(yè)為工人增加了工資，增資幅度為9.8%。其中，70%加在基本工資，30%以年度工資補充(即第十三個月工資)或獎金等活工資形式支付。有工會的企業(yè)執(zhí)行全國工資理事會的情況更好些，增資的40%用于第十三個月工資或獎金。

    不過，在工資與生產率的關系上，企業(yè)并沒有嚴格按工資理事會的指導原則行事。1988年和1989年兩年，實際工資增長均超過生產率的增長。1988年，生產率比上年增長4.6%，而實際工資增長6.7%，超過2.1個百分點；1989年，生產率和實際工資的增長幅度分別為4.8%和7.4%，后者超過前者2.6個百分點。

    二、新加坡各個時期的工資政策

    新加坡共和國成立于1965年。當時，新加坡經濟規(guī)模很小，資源缺乏，勞動力供大于求，經濟上主要依靠商業(yè)和服務業(yè)。由于采取了向勞動密集型出口加工業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)以及交通運輸業(yè)多樣化發(fā)展的經濟戰(zhàn)略，實行促進工業(yè)和平、提供優(yōu)良基礎設施、鼓勵投資等經濟政策，加上有利的外部環(huán)境，新加坡經濟在1965-1973年期間迅速發(fā)展，國內生產總值年實際增長達11%-14%，通貨膨脹率一直在0.3%-3.3%之間，失業(yè)率由1965年的9%下降為4.5%。

    這期間，新加坡的工資主要是由市場決定的。獨立最初幾年，由于人口增長以及經濟發(fā)展過程中婦女勞動參與率的提高，勞動力供大于求，新加坡工資水平很低。70年代初期，隨著經濟發(fā)展，失業(yè)問題緩和，新加坡政府解除了移民控制，允許外籍工人大量流入，從而，使得工資依然保持在較低水平。

    1972年，新加坡開始實行正式的工資政策，以保證充分就業(yè)狀態(tài)下仍具有國際競爭能力。從新加坡各個時期的工資政策目標以及對工資調節(jié)、工資形式、工資結構以及工資制度產生的影響可以看出，新加坡的工資政策是其經濟政策的重要組成部分，與物價和就業(yè)政策密切相關。

    1972-1974年，新加坡仍處于迅速發(fā)展時期，國內基本實現(xiàn)充分就業(yè)。但由于受石油危機的影響，通貨膨脹率1973和1974年分別為19.6%和22.3%。當時的工資政策目標是補償通貨膨脹對人們收入的影響，同時，促使企業(yè)更有效地使用勞動力。

    鑒于1972-1974年工資政策實行的結果是生產成本增加，但生產率并沒有相應提高，加之1974年下半年開始的世界性經濟衰退對新加坡經濟產生影響，工業(yè)化市場經濟國家實行貿易保護主義，1975-1978年期間，新加坡采取了降低工資增長幅度的工資政策。目標是限制工資增長，以促進投資，創(chuàng)造就業(yè)機會，提高生產率，增強出口競爭力。同時，新加坡全國工資委員會建議企業(yè)利用工資分配獎勤罰懶，主張限制福利待遇。這一政策的實行，對經濟增長、降低通貨膨脹率、保持充分就業(yè)起到了一定作用。

    1978年以前，新加坡一直鼓勵發(fā)展勞動密集型企業(yè)。從1978年開始，新加坡政府對發(fā)展資本密集型企業(yè)有所認識，其經濟政策有所改變。由于勞動力短缺，新加坡改減緩工資增長為高工資政策，強調市場的作用，目的是利用人工費用的大幅度增加，迫使企業(yè)有效地使用勞動力，減少對外來勞動力的依賴。這是新加坡新的產業(yè)戰(zhàn)略的組成部分。新的產業(yè)戰(zhàn)略還包括鼓勵工業(yè)自動化、機械化和計算機化，通過提高各行業(yè)的知識和技術含量來提高生產率。這期間，新加坡工資有較大幅度增長，生產率亦有所提高。但實際工資和人工費用的增長仍然超過了生產率的增長。

    1982年，考慮到世界經濟發(fā)展減慢以及新加坡工業(yè)工資水平在國際上的競爭力和工資對投資的影響，新加坡全國工資理事會宣布的工資增長指導線較上年下降。同時，改增資標準為增資幅度，目的是給企業(yè)工資談判更多的靈活性，使企業(yè)根據(jù)生產情況確定工人的增資幅度。不過，由于企業(yè)長時期習慣于根據(jù)全國工資理事會的建議增資，勞資雙方都缺乏工資談判的經驗，19831984年，在生產率增長4%-6%的情況下，工資仍然快速增長，增資幅度超過10%。

    1984年下半年，新加坡經濟突然出現(xiàn)衰退。除去政府稅賦提高外，工資成本大幅度增長致使出口工業(yè)和服務業(yè)的國際競爭能力降低，被認為是引發(fā)衰退的主要因素。這時，新加坡政府認識到，高工資政策能起到提高生產率的作用，但由于它扭曲了資源配置，從而，會影響經濟的發(fā)展。因此，1985年，新加坡開始將限制生產費用增加、增強國際競爭能力作為工資政策目標。1986-1988年，新加坡實行三年工資節(jié)制。從1986年起，全國工資理事會改行增資指導原則。同時，實行工資改革，減少按資歷增資成分，增大活工資，使工資與企業(yè)經營情況及個人工作表現(xiàn)相聯(lián)系，鼓勵開發(fā)更具靈活性、能夠反映經濟以及各個企業(yè)和每個工人狀況的工資制度。這項工資政策的實施，很快改善了新加坡的國際競爭能力。到1988年，新加坡經濟已從經濟衰退中完全恢復。

    不過，近兩年，由于新加坡勞動力供不應求，特別是技術工人缺乏，企業(yè)試圖保留和吸引技術工人，工資增長幅度又有提高，而且實際工資增長超過生產的增長。對此，新加坡各屆人士已引起重視。

    三、新加坡的工資改革

    1.為什么要進行工資改革

    1986年，新加坡開始工資改革。這次工資改革的起因是1985年下半年出現(xiàn)的經濟負增長。新加坡政府發(fā)覺，工資剛性是引發(fā)這次經濟衰退的主要原因之一。工資剛性主要表現(xiàn)在:

    ①工資年增長額或增資百分比是由每2～3年一次的勞資談判事先確定的，不能隨企業(yè)經營好壞變化；

    ②企業(yè)執(zhí)行全國工資理事會的增資指導線，并不考慮企業(yè)的經營狀況和個人的工作表現(xiàn)；

    ③根據(jù)企業(yè)勞資協(xié)議有關條款及全國工資理事會的增資指導線增長的工資，甚至為鼓勵工作表現(xiàn)好者而發(fā)的鼓勵工資，均納入基本工資，成為固定工資，即成為下一年工資增長的基數(shù)；

    ④年工資補充(即第十三個月工資)亦是不可改變的，無論企業(yè)經營狀況如何，必須支付。

    這種工資增長辦法的主要弊端是:第一，過份考慮資歷因素。由于年工資增長幾乎人人有份，造成工資水平受資歷影響大于工作崗位本身，使得做同樣工作的人，因資歷不同，工資收入可相差3-4倍。而且，人們在短時間內工資便可達到本級別的最高檔次，達到最高檔次后，還可每年增加工資，更拉大了同級別最高與最低檔次工資的差距。第二，企業(yè)無法根據(jù)企業(yè)的經營狀況調整工資。一方面，在經濟衰退情況下，企業(yè)要生存，要么更新技術、設備，要么辭退工人。選擇前者，到達一定程度后，企業(yè)難以承受；而選擇后者，首先被辭退的必然是資歷較深的老工人，這又必然帶來被辭退者再就業(yè)難等一系列社會問題。另一方面，在企業(yè)經濟效益大幅度提高的情況下，增資幅度亦難以改變。第三，事先確定增加工資幅度，使企業(yè)無法根據(jù)生產經營狀況調整工資成本，從而，可能喪失企業(yè)的競爭力。從整個國家講，將喪失在國際上的競爭能力。新加坡全國工資理事會專門負責工資改革的分會于1986年進行了調查研究，調研結果證實了這一點:1980-1985年期間，由于工資增長(年增長率為7.1%)超過生產率增長(年增長率為4.9%)，新加坡單位人工成本增加了40%。而同期香港單位人工成本下降，臺灣和南朝鮮的增長幅度分別為11%和1%。

    新加坡還對歐美、日本、南朝鮮、臺灣等國家和地區(qū)的工資制度進行了比較研究，認為這些國家和地區(qū)工資制度的長處是比新加坡靈活，主要特點是:(1)工資反映工作的價值；(2)工資等級少；(3)實際工資增長低于生產率增長；(4)資歷增資比重?。?5)獎金與企業(yè)經濟效益掛鉤，活工資所占比重大。

    在這種情況下，新加坡決定進行工資改革，推行靈活工資制。新加坡工資改革的目的，是要充分發(fā)揮工資的保障和激勵兩種功能，在國民經濟出現(xiàn)波動時，政府不僅可以運用就業(yè)政策的變化適應和促進經濟的發(fā)展，而且可以利用工資進行調整。

    2.工資改革的原則及其內容

    針對過去工資制度的弊端，新加坡工資改革實行下述幾條原則:

    第一，工資應當反映工作的價值，即應當根據(jù)人們所從事工作的性質和任務確定工資；

    第二，工資的增長應當?shù)陀谏a率的增長；

    第三，工資增長應當考慮企業(yè)的效益和個人的工作表現(xiàn)；

    第四，每年增加的工資不應全部納入基本工資；

    第五，應當有保證工人收入穩(wěn)定的措施。

    實行工資改革以后，新加坡工資制度發(fā)生了較大變化。

    例如，在有工會組織的企業(yè)里，勞資雙方除每2-3年就工作環(huán)境、保險福利等問題進行談判，簽訂勞資協(xié)議外，每年還進行工資談判，確定下年度增資幅度。目前，新加坡企業(yè)工資由基本工資、年度工資補充和獎金三部分組成?；竟べY根據(jù)人們所從事的工作確定，為收入保障；年度工資補充和獎金為活工資，每年隨企業(yè)的經濟狀況變化，即企業(yè)經濟效益下降時可減發(fā)或不發(fā)。一般情況下，年度工資補充相當于一個月的基本工資，獎金相當于兩個月基本工資，兩項相加不得超過三個月基本工資。這樣，活工資大約占全部工資的20%。每年工資增長，部分加在基本工資，部分以活工資形式發(fā)放(分一或兩次支付)。

    綜上所述，新加坡工資改革的主要內容是，第一，改勞資談判確定今后2-3年每年工資增長幅度為每年就工資問題進行談判；第二，年工資增長中減少按資歷增資成分，增大活工資；第三，活工資部分根據(jù)企業(yè)經營狀況及個人工作表現(xiàn)發(fā)放。

    3.靈活工資制的幾種模式

    從新加坡企業(yè)實行靈活工資制的情況看，靈活工資制主要有四種模式，即工資收入(主要是獎金)與企業(yè)利潤掛鉤(稱為利潤分享)、工資收入與生產率掛鉤、工資收入與利潤和生產率雙掛鉤以及工資收入與實物量掛鉤這四種模式。

    新加坡實行靈活工資制的企業(yè)大多采用工資與企業(yè)利潤掛鉤這種模式。原因是這種模式比較簡便易行，職工收入與企業(yè)盈利相關，使得職工與企業(yè)關系密切。采用這種工資改革模式的企業(yè)，職工基本工資主要是根據(jù)每年工資談判確定的增資幅度增長，增資幅度一般相當于基本工資的2%。另外，勞方和資方還根據(jù)市場行情、企業(yè)能力以及企業(yè)內人員構成與工資的關系等協(xié)商修定工資標準，職工基本工資相應調整。不過，兩次修定間隔不得少于三年?；罟べY部分，年工資補充一般以第十三個月工資的形式支付，獎金則根據(jù)勞資協(xié)議中規(guī)定的公式發(fā)放。多數(shù)企業(yè)采用稅后利潤作為盈利指標。通常的做法是根據(jù)過去幾年企業(yè)盈利水平和今后發(fā)展的可能核定當年盈利指標，規(guī)定只有在達到或超過一定盈利指標時，方能支付一定數(shù)額的獎金。獎金通常在年底支付，最高額相當于兩個月基本工資。

    采用工資與生產率掛鉤模式的企業(yè)，職工基本工資增長及第十三個月工資支付辦法與采用工資與利潤掛鉤的企業(yè)相似，獎金據(jù)生產率指標支付。企業(yè)通常選用投入產出率(即收入與成本的比率或成本與收入的比率)作為生產率指標。據(jù)說，由于生產率指標選擇及計算上的問題，選擇這種模式的企業(yè)為數(shù)不多。

    工資與利潤和生產率雙掛鉤的形式多樣。典型的是確定企業(yè)利潤指標(方法與第一種模式相似)，同時規(guī)定生產率指標，根據(jù)兩個指標完成情況支付獎金。如下表:

    另一種是用生產率指標作為工資增長的限定因素，其公式是利潤(當年或上年利潤)÷規(guī)定的利潤指標×生產率。這里的生產率通常采用全國生產率。據(jù)此公式，只有當利潤與規(guī)定的利潤指標相同時，增資幅度與生產率增長的幅度相同；當利潤低于規(guī)定的指標時，工資降低。而后，再將增資分為兩部分，一般規(guī)定基本工資增長幅度為2%，其余用于活工資。

    還有一種雙掛鉤的辦法是，企業(yè)規(guī)定稅后利潤的一定百分比用于獎金分配，獎勵基金的另一部分根據(jù)生產率指標完成情況確定，計算公式是:

×上年實際附加價值-當年實際人工成本

而后，獎勵基金的70%在全體職工中分配，30%根據(jù)企業(yè)對職工工作考核結果分配。

    4.新加坡工資改革中的問題

    據(jù)新加坡勞工部統(tǒng)計，目前，新加坡有40%的企業(yè)實行了靈活工資制。有工會的企業(yè)中73%已實行，無工會的企業(yè)只有36%。實行靈活工資制的多為大中企業(yè)，200人以上企業(yè)有67%進行了工資改革，而10-24人企業(yè)僅為34%。另外，據(jù)新加坡全國雇主協(xié)會統(tǒng)計，參加雇主協(xié)會的企業(yè)72%實行靈活工資制。這些企業(yè)中，近70%已有兩年以上改革的經歷。

    這些數(shù)字可以從一個方面說明，目前新加坡工資改革的難點在小企業(yè)和沒有工會組織的企業(yè)。從各方面所談情況看，新加坡工資改革中遇到的主要問題是:(1)資方不愿向勞方提供企業(yè)生產經營方面的數(shù)據(jù)；(2)企業(yè)利潤和生產率不好計算和衡量；(3)勞方更愿意增加固定工資；(4)勞動力短缺。

    勞動力短缺是新加坡經濟的一大特點。由于勞動力短缺，在工資改革之初，實行靈活工資制企業(yè)往往難以招到和保留工人。主要原因是未實行改革的企業(yè)工資增長大都納入基本工資，且在當時占多數(shù)。隨著工資改革面的擴大，情況好些。但是，許多實行工資改革的企業(yè)是靠提高基本工資標準來吸引工人的。

    新加坡打算用五年時間完成向新工資制度的過渡。為此，工會和雇主組織都做出了努力。例如，人員培訓、設計工資改革模式、提供技術咨詢、選擇行業(yè)工資改革通行模式、推行科學管理辦法等等。新加坡各方均認為，一項政策的實施，一項改革的進行，需要各方的協(xié)調行動，需要方方面面共同創(chuàng)造環(huán)境。

(作者單位:勞動部)