6月23日，審計(jì)署向全國人大常委會作中央預(yù)算審計(jì)報(bào)告，同時向社會公布了中央56個部門單位的審計(jì)結(jié)果公告。一如既往，被審計(jì)部門單位全部“掛彩”。

　　審計(jì)署審計(jì)長劉家義在審計(jì)報(bào)告中稱，此次共審計(jì)56個中央部門，延伸審計(jì)310個所屬單位；審計(jì)預(yù)算支出1224.83億元，占這些部門預(yù)算支出總額的33.23％。對以上部門單位預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理中存在的問題，審計(jì)署歸納總結(jié)了四種情況，包括：預(yù)算執(zhí)行不完全到位，預(yù)算管理不夠嚴(yán)格和規(guī)范，一些部門及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題，部門決算（草案）編報(bào)不夠準(zhǔn)確。

　　本刊記者據(jù)此匯總，以上四項(xiàng)預(yù)算支出方面的違規(guī)資金總額至少209.69億元。由此，2009年度中央部門單位預(yù)算支出方面的違規(guī)資金，占審計(jì)預(yù)算支出資金量的17.1％。

　　“這樣的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告能被通過嗎?”一位審計(jì)專家說，在國際上，違紀(jì)資金達(dá)到審計(jì)資金量的0.5％都是不能接受的。

　　屢審屢犯、屢查不改！這是近年來中國政府預(yù)算審計(jì)的現(xiàn)實(shí)寫照。細(xì)查審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果公告，政府預(yù)算執(zhí)行中多年來慣用的違規(guī)手法，充斥在9萬多字的審計(jì)結(jié)果公告中。諸如：項(xiàng)目預(yù)算未細(xì)化到項(xiàng)目、擴(kuò)大范圍支出、預(yù)算收支不完整、未將結(jié)余資金列入當(dāng)年預(yù)算，等等。曾讓公眾寄予厚望和期盼的“審計(jì)風(fēng)暴”，卻越來越有些“審丑疲勞”。

　　雖然預(yù)算收支違規(guī)的手段和方式五花八門，但從56個部門單位的違規(guī)情況中，可以發(fā)現(xiàn)有一個共性特征，即部門單位都在設(shè)法獲得更多的預(yù)算資金，多數(shù)有將違規(guī)支出用于改善本部門人員福利的做法。

　　中國預(yù)算分配和執(zhí)行中的這一現(xiàn)象，表現(xiàn)出明顯的“政府自肥”特征，具體做法常有以下幾個方面。

　　做法一，預(yù)算支出“頭戴三尺帽”，也就是申請到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年實(shí)際支出需要。比如，截至2009年底，財(cái)政部2006年以來安排的三里河二區(qū)一號辦公業(yè)務(wù)用房危舊房改造資金累計(jì)5477萬元，實(shí)際僅支出410.37萬元。預(yù)算資金閑置超過5000萬元。

　　根據(jù)審計(jì)署的整改要求，財(cái)政部稱，對危舊房改建項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的問題，正在積極協(xié)商發(fā)展改革委盡快批復(fù)該項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及投資概算。問題是，既然發(fā)改委尚未批復(fù)，為何財(cái)政部提前為自己安排幾千萬元資金？

　　做法二，擴(kuò)大范圍支出，這一做法多是超標(biāo)準(zhǔn)申請預(yù)算的步驟延續(xù)。其中較為常見的做法是，將項(xiàng)目資金擴(kuò)大范圍列支工資性支出、發(fā)放津貼補(bǔ)貼，或者建設(shè)辦公樓等沒有獲得預(yù)算資金的支出方面。

　　2009年，國家食品藥品監(jiān)督管理局在五個項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支685.62萬元，用于支付機(jī)關(guān)辦公樓物業(yè)費(fèi)和職工餐費(fèi)等；該局所屬藥品審評中心、醫(yī)療器械技術(shù)審評中心和國家藥典委員會三個單位在四個項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支1481.34萬元，用于人員工資、津貼補(bǔ)貼和獎金等支出。

　　此外，2009年，工業(yè)和信息化部用公用經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)超預(yù)算支出276.87萬元；國家質(zhì)檢總局在檢驗(yàn)檢疫專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中，列支離退休干部醫(yī)療費(fèi)共計(jì)313萬元；國家安監(jiān)總局在專項(xiàng)資金中列支物業(yè)費(fèi)900萬元。2006年至2009年，國資委在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中，列支與項(xiàng)目無關(guān)的購買辦公設(shè)備和會議費(fèi)等支出123.54萬元。

　　對部門單位擴(kuò)大范圍支出的問題，審計(jì)處理意見是“要求追回資金并歸還原渠道”。這一做法，如果沒有發(fā)現(xiàn)，部門單位和個人則獲益匪淺?？梢姡`規(guī)的收益很大、風(fēng)險和成本極低。

　　做法三，利用虛假發(fā)票套取資金和報(bào)賬。審計(jì)報(bào)告顯示，除了國務(wù)院法制辦等少數(shù)部門，絕大多數(shù)部門單位存在接受和使用虛假發(fā)票報(bào)賬問題。

　　審計(jì)署抽查56個中央部門已報(bào)銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，8個部門本級和34個所屬單位，在無真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等；12個部門本級和37個所屬單位，對票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，接受虛假發(fā)票報(bào)賬4456.66萬元。

　　對虛假發(fā)票報(bào)賬的問題，審計(jì)署出具的審計(jì)處理建議是，向有關(guān)企業(yè)索要真實(shí)發(fā)票入賬核算，制定和完善相關(guān)環(huán)節(jié)票據(jù)監(jiān)管和審核報(bào)賬制度，避免類似問題再發(fā)生。

　　做法四，除了以上從預(yù)算資金支出環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“自肥”，政府部門單位還從收入環(huán)節(jié)，違規(guī)為本部門及個人獲取利益。常用的手法是動用下屬單位上繳款、行政性收費(fèi)收入、出租房產(chǎn)收入，以及用各種名義違規(guī)收取贊助費(fèi)等。

　　比如，2009年11月至12月，國家發(fā)改委用11家所屬單位上繳款660萬元發(fā)放委機(jī)關(guān)在職人員津貼補(bǔ)貼。

　　2009年，人力資源和社會保障部所屬全國人才流動中心，取得行政事業(yè)性收費(fèi)收入1629.84萬元，僅上繳國庫922.19萬元，其余707.65萬元直接作為本單位經(jīng)營服務(wù)性收入。

　　2008年至2009年，商務(wù)部未經(jīng)批準(zhǔn)將部分房產(chǎn)交由所屬單位對外出租，租金收入2594.72萬元由所屬單位用于發(fā)放人員工資和日常開支等。

　　以上種種做法，是部門單位從收入方面“自肥”的典范行為。更為嚴(yán)重的是，一些部門利用其具有執(zhí)法權(quán)的地位，從企業(yè)獲取利益。如，海關(guān)總署所屬地方海關(guān)由企業(yè)購置車輛和住宅等。

　　審計(jì)結(jié)果公告顯示，2005年和2006年，根據(jù)山東省壽光市和高密市政府會議紀(jì)要精神，山東晨鳴紙業(yè)集團(tuán)股份有限公司為濰坊海關(guān)，購買價值69.08萬元的兩輛汽車和價值150萬元的職工住宅；山東銀鷹化纖有限公司無償提供一輛價值20.75萬元的轎車供濰坊海關(guān)使用；2009年7月通過竣工驗(yàn)收的濰坊海關(guān)辦公樓，其到位建設(shè)資金1.11億元中，除濰坊市各級財(cái)政提供的資金外，有1200萬元為濰坊市政府從濰坊柴油機(jī)廠等九家有進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)籌集的資金。

　　對此，審計(jì)署的審計(jì)處理建議是，對濰坊海關(guān)通過地方政府由企業(yè)出資為其購買職工住宅、汽車等問題，要求退還上述無償占用的企業(yè)資產(chǎn)。

　　縱觀以上部門單位違規(guī)的主要方式，諸如申請超過需要的支出預(yù)算、擴(kuò)大范圍支出、利用虛假發(fā)票套取資金和報(bào)賬，以及收費(fèi)、尋租和收租等，或配合使用，或單獨(dú)行動，形成了政府“自肥”的工具箱。違規(guī)收益少則幾十萬元、多則幾億元。

　　而審計(jì)署提出的處理和整改建議，基本思路是對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，要求被審計(jì)部門單位“歸位、糾錯、整改”。除了觸犯刑律移送司法機(jī)關(guān)的案件，預(yù)算收支的違規(guī)行為，幾乎不會對違規(guī)者進(jìn)行實(shí)質(zhì)性處罰。

　　“問責(zé)不夠，這是屢審屢犯的一個重要原因。”中國政法大學(xué)憲政研究所教授蔡定劍說，預(yù)算執(zhí)行違規(guī)違法，應(yīng)追究部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，如果只追究具體經(jīng)辦人員的責(zé)任，就不可能杜絕違法行為，“必須由部門首長承擔(dān)責(zé)任。”

　　蔡定劍認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行違規(guī)違法，該辭職的辭職、該撤職的撤職，沒有這樣的政治責(zé)任，部門的違法行為難以遏制。

　　近年來，作為國務(wù)院編制、執(zhí)行預(yù)算的主管部門，財(cái)政部出臺了很多預(yù)算管理方面的部門規(guī)章，但本身又不能按已有法律法規(guī)約束其行為，這也是預(yù)算審計(jì)“屢審屢犯”的一個重要原因。