劉 飛　王順堂

 

   案情簡(jiǎn)介
   案例1：某大型國(guó)有水庫(kù)是省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家大Ⅱ型水庫(kù)，承擔(dān)著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)水利和防洪任務(wù)。李某在任水庫(kù)管理局局長(zhǎng)期間，有6座墳?zāi)沟男纬墒墙?jīng)其同意而安置的，其余20座墳?zāi)故悄怪鞯暮蟠鷤€(gè)人自建。
   案例2：某鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)站有部分房屋等資產(chǎn)閑置，為盤(pán)活存量資產(chǎn)，鄉(xiāng)黨委書(shū)記杜某兩次主持召開(kāi)班子會(huì)，決定將農(nóng)機(jī)站對(duì)外租賃，鄉(xiāng)政府與個(gè)體戶吳某簽訂了承包經(jīng)營(yíng)合同，承包金額19萬(wàn)元，承包期限50年，所收取的19萬(wàn)元承包金入鄉(xiāng)財(cái)務(wù)賬。
   評(píng)析意見(jiàn)
   失職、瀆職的違紀(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一原則，即要求行為人主觀上有故意（如濫用職權(quán)）或過(guò)失，客觀上有濫用職權(quán)、玩忽職守等失職瀆職行為，且造成了一定的危害結(jié)果。
   失職瀆職的違紀(jì)主體。通常情況下，失職瀆職行為的責(zé)任人一般可劃分為三種：一是直接責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或后果起決定作用的人員。通常指具體經(jīng)辦或直接實(shí)施某項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員。二是主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)直接主管的工作不負(fù)責(zé)任，不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員。通常指直接分管或包抓某項(xiàng)業(yè)務(wù)的部門(mén)或單位的副職。三是重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)應(yīng)管的工作或直接參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員。通常指部門(mén)、單位的“一把手”和參與決策工作的其他副職。區(qū)分責(zé)任人的責(zé)任，要根據(jù)調(diào)查取證情況，依據(jù)各人的職責(zé)及實(shí)際履行職責(zé)的情況對(duì)照權(quán)衡，準(zhǔn)確認(rèn)定每個(gè)人的責(zé)任。
   主觀上存在罪過(guò)（違紀(jì)的故意或過(guò)失）。從主觀方面看，瀆職行為中的濫用職權(quán)、徇私舞弊行為是由故意構(gòu)成的，即行為人在主觀上明知自己濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為會(huì)產(chǎn)生危害后果而有意實(shí)施；其余失職瀆職行為的成立要求行為人主觀上存在有過(guò)失（含監(jiān)督過(guò)失）。即應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己工作中不履行或者不正確履行自身職責(zé)（含監(jiān)管他人的職責(zé)）可能會(huì)給黨、國(guó)家和人民利益以及公共財(cái)產(chǎn)造成一定損失，由于疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)或已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免危害結(jié)果的發(fā)生。監(jiān)督過(guò)失的注意內(nèi)容是監(jiān)督管理者應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己對(duì)被監(jiān)督者的違法行為疏于管理或監(jiān)督不力，而可能使被監(jiān)督者的違法行為發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，由于疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免。依法追究監(jiān)督者的過(guò)失責(zé)任，有利于促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，規(guī)制公權(quán)力的正當(dāng)行使，保證國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力。
   客觀上實(shí)施了失職瀆職的行為，且因失職瀆職而造成了一定的危害后果。認(rèn)定失職瀆職行為要把握以下幾個(gè)方面:
   首先，行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己濫用職權(quán)、玩忽職守的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果；在監(jiān)督過(guò)失的場(chǎng)合，監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己不履行或者不正確履行監(jiān)管職責(zé)，可能致使被監(jiān)督人的違法行為產(chǎn)生危害社會(huì)的結(jié)果。
   其次，行為人有濫用職權(quán)、不履行或者不認(rèn)真履行自身職責(zé)的行為；在監(jiān)督過(guò)失的場(chǎng)合，則是監(jiān)督者懈怠職守，不履行或者不認(rèn)真履行監(jiān)督義務(wù)，沒(méi)有正確地實(shí)施監(jiān)督行為。在上述案例1中，按照“水利工程及其管理范圍內(nèi)禁止葬墳等危害工程安全的活動(dòng)”的規(guī)定和“禁止在風(fēng)景名勝區(qū)建造墳?zāi)?#8221;的規(guī)定，上述墓葬群未經(jīng)有關(guān)部門(mén)合法批準(zhǔn)，本質(zhì)上屬個(gè)人自建非法墓葬群，應(yīng)予拆除或者遷移。水庫(kù)管理局有責(zé)令停止違法行為的義務(wù)和職責(zé)，在有義務(wù)、有能力制止私自葬墳活動(dòng)的情況下，由于礙于情面等主觀原因而違規(guī)同意安置6座墳?zāi)梗也宦男兄浦?、查處其?0座非法墳?zāi)沟穆氊?zé)，屬失職瀆職行為，李某作為水庫(kù)管理局局長(zhǎng)，理應(yīng)承擔(dān)失職瀆職的紀(jì)律責(zé)任。
   值得研究的是，對(duì)單純的濫用職權(quán)行為能否追究有關(guān)人員的責(zé)任？通常情況下，失職瀆職違紀(jì)的成立，要求產(chǎn)生危害后果，單純的失職瀆職行為，一般不以違紀(jì)論處。但是某些法律法規(guī)作了特殊規(guī)定，需要引起重視。如實(shí)踐中，某些國(guó)有單位濫用職權(quán)違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)，雖未給國(guó)有資產(chǎn)造成損失，但是由于其處置國(guó)有資產(chǎn)的程序嚴(yán)重違法，因而也須承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任。在案例2中，鄉(xiāng)政府在未經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的情況下，擅自將國(guó)有資產(chǎn)以市場(chǎng)價(jià)長(zhǎng)期出租給他人，違反了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第24條“行政單位擬將占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租、出借的，必須事先上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得對(duì)外出租、出借”、《合同法》第114條“租賃期不得超過(guò)20年”的規(guī)定，屬濫用職權(quán)違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)的行為，根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第8條之規(guī)定，雖然未造成國(guó)有資產(chǎn)流失，但由于其處置國(guó)有資產(chǎn)的程序嚴(yán)重違法，也要承擔(dān)相應(yīng)的紀(jì)律責(zé)任。
   再次，失職瀆職行為人（含監(jiān)督者）對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生具有支配可能性。過(guò)失瀆職犯罪因果關(guān)系是復(fù)雜多樣的，存在著多因一果、多因多果等情形。對(duì)此，應(yīng)宏觀把握、微觀區(qū)分，實(shí)事求是地查清案件發(fā)生的主客觀原因，特別是導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的人為原因；從系統(tǒng)的高度把握事物之間的復(fù)雜聯(lián)系，分析各個(gè)危害行為在事物發(fā)展過(guò)程中所起的作用及其原因力，并區(qū)分各個(gè)原因的主次、大小，在此基礎(chǔ)上再審慎地追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。實(shí)踐中一般采用“倒查法”，即先查清危害“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”倒查“原因”，追查“過(guò)程”中每個(gè)環(huán)節(jié)的人為因素。一般來(lái)說(shuō)，只要出現(xiàn)危害結(jié)果，除不可抗力的因素外，其“過(guò)程”中的某些環(huán)節(jié)必然存在錯(cuò)誤行為。審查的重點(diǎn)應(yīng)放在各個(gè)環(huán)節(jié)中每個(gè)人的“職責(zé)”與實(shí)際“行為”是否相符合上，嚴(yán)格用制度、規(guī)定和職責(zé)衡量每個(gè)人履行職責(zé)的情況，有關(guān)責(zé)任是否落到實(shí)處，相關(guān)工作措施是否切實(shí)可行，有無(wú)疏漏，有無(wú)濫用職權(quán)、違規(guī)操作和徇私舞弊等行為，以及上述行為與危害結(jié)果之間的聯(lián)系。
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